II SA/WA 148/19

II SA/Wa 148/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2570/21 - Wyrok NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Z. W. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku strona szczegółowo opisała przebieg służby. Skarżący wskazał, że w okresie od 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r. nie sprawował funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom i przeciwko Państwu Polskiemu. Pełnomocnik strony zaznaczył, że ww. nie podziela do dnia dzisiejszego działań, utrwalanej w ówczesnych czasach przez Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą, dyktatury. Nadmienił, że nie działał w opozycji, a jego służba nie miała charakteru rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i manipulowania opozycją. Podkreślił też, że nigdy nie popadł w konflikt z prawem. Wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nienaruszający praw i godności obywateli. Podkreślił, że pozytywne przeszedł weryfikację przydatności do służby w demokratycznej Polsce. Mimo pozytywnego zweryfikowania został zrównany z funkcjonariuszami, którzy nie poddali się weryfikacji, bądź jej nie przeszli.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Z. W. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 kwietnia 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r., czyli łącznie przez 7 lat i 4 miesiące.
Całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat i 10 miesięcy, tj. od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. (do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1980 r. do dnia [...] października 1982 r., tj. 1 rok 11 miesięcy i 22 dni).
Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej nie wynika, aby Z. W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., (znak: [...]), przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Odnosząc się do sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków przez Z. W. w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stwierdzono, że z opisanego przebiegu służby funkcjonariusza, ustalonego na podstawie akt osobowych, nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. W zgromadzonych materiałach brak jest zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Brak jest również informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Wskazano także, że Z. W. został odznaczony Złotym Medalem "Za Długoletnią Służbę".
Organ wskazał nadto, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Spełnienie dwóch przesłanek formalnych otwiera możliwość zastosowania art. 8a ustawy względem konkretnej osoby. Jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.
Organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.
Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Minister podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).
Analizując drugą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.
Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.
Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Minister zaznaczył, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, zdaniem organu, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Według Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że całkowity okres służby Z. W. (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) wynosi 29 lat i 10 miesięcy. W sytuacji, w której służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 4 miesięcy, czyli 24% całego okresu służby, to, zdaniem organu, nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie organu, okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Co znamienne, okresu ponad 7 lat pozostawania w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, mając na uwadze powyżej przytoczone znaczenie tego słowa. Kilkuletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy charakteru hipotetycznego, epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Z. W. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby Z. W. Jednakże jednocześnie brak jest bezpośrednich dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym Minister zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego nawet wysokie prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Strona, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno charakter, jak i warunki pełnienia służby, w ocenie Ministra, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.
Wskazanej decyzji skarżący zarzucił:
‒ rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:
1. krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze nie tylko okres całej służby skarżącego, ale również okres życia skarżącego i przyczyny jego odejścia ze służby.
2. rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a § 1 ust. 2 ustawy emerytalnej.
‒ obrazę prawa postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:
1. nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przebiegu służby;
2. nieuwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe, uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku";
3. nieuwzględnienie utraty zdrowia wskutek pełnienia służby, wskazującej, iż skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia;
4. ustalenie, iż okres 7 lat i 4 miesięcy pełnienia służy w totalitarnym państwie jest długotrwały, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali okresu całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podkreślił, iż organ błędnie pojmuje pojęcie "krótkotrwałości", utożsamiając ją z nietrwałością, przelotnością, jako czasookres obejmujący tygodnie, ostatecznie miesiące. Skarżący w trakcie swojej kariery zawodowej pełnił służbę od [...] kwietnia 1983 r. do [...] stycznia 2013 r. w tym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w okresie [...] kwietnia 1983 r. do [...] lipca 1990 r.; w Urzędzie Ochrony Państwa w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] czerwca 2002 r.; w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w okresie od [...] czerwca 2002 r. do [...] stycznia 2013 r.
Od [...] sierpnia 1980 r., po ukończeniu nauki w Technikum Elektronicznym w K., specjalność radio i telewizja, podjął pracę w O. w K. na stanowisku. Od [...] września 1980 r. w ramach porozumienia stron, skarżący rozpoczął pracę w K. w K. w wydziale [...] jako pracownik cywilny na stanowisku mechanik elektronik. Od [...] października został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej, którą odbywał w latach 1980-1982 w jednostce wojskowej MSW nr [...] w L. W czasie pełnienia służby wojskowej skarżący został odznaczony brązową, srebrną i złotą odznaką "Wzorowy żołnierz" oraz "Wojskową Odznaką Sprawności Fizycznej". Posiadał opinię żołnierza zdyscyplinowanego, był kilkukrotnie wyróżniany rozkazem dowódcy jednostki i kompanii. Służbę wojskową zakończył [...] października 1982 r.
Od [...] listopada 1982 r. skarżący pracował w wydziale [...] w K. na stanowisku mechanika-elektronika. W dniu [...] stycznia 1983 r. złożył podanie o przeniesienie do Samodzielnej Sekcji "[...]" Służby Bezpieczeństwa w Komendzie Wojewódzkiej Milicji w K. Prośbę swą motywował posiadanym wykształceniem, które w pełni odpowiada wymogom stanowiska, o które się ubiegał.
Skarżący w dniu [...] kwietnia 1983 r. złożył Ślubowanie Funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej. W dniu [...] kwietnia 1983 r. przyjęto go do służby w Milicji Obywatelskiej i został mianowany funkcjonariuszem do służby przygotowawczej na stanowisko referenta techniki operacyjnej samodzielnej sekcji "[...]". Jednocześnie skarżący podpisał i stwierdził własnoręcznym podpisem, że znana jest mu treść przepisów dotyczących ochrony tajemnicy państwowej i służbowej zawartej w zarządzeniach. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. skarżący został mianowany na młodszego chorążego MO z dniem [...] czerwca 1984 r.
Dnia [...] czerwca 1984 r. skarżący ukończył szkołę Chorążych Służby Bezpieczeństwa w specjalności techniczno-operacyjnej z wynikiem ogólnym dobrym.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 1987 r. został mianowany na chorążego MO z dniem [...] października 1987 r.
Dnia 30 lipca 1990 r. zgodnie z § 7 i 8 Uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do Służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, Wojewódzka Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że skarżący odpowiada wymaganiom przewidzianym dla funkcjonariusza lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych określonym w ustawie i posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Policji.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r. skarżący został mianowany na stanowisko starszego chorążego z dniem [...] listopada 1991 r.
Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 1996 r. skarżący został mianowany na stanowisko chorążego sztabowego z dniem [...] listopada 1996 r. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2001 r. skarżący został mianowany na stanowisko starszego chorążego sztabowego z dniem [...] listopada 2001 r.
Dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący otrzymał akredytację, uznanie, podziękowania i gratulację za wprowadzenie i opracowanie dokumentów ze względu na złożoność, stopień skomplikowania i zrozumienia dla jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzenie ustawą obowiązku posiadania tych dokumentów spowodowało, iż tylko nieliczna grupa osób posiada i legitymuje się ich posiadaniem. Skarżący posiadał umiejętności i dzięki zaangażowaniu oraz doświadczeniu przyczynił się do stworzenia stacji komputerowej zgodnie z zaleceniami.
Dnia [...] maja 2008 r. skarżący otrzymał od Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pochwałę za fachową pomoc w realizacji "budowy" bezpiecznego stanowiska komputerowego. Prawidłowe opracowanie Szczególnych Wymagań Bezpieczeństwa oraz Procedur Bezpiecznej Eksploatacji możliwe było dzięki uprzejmości skarżącego oraz jego fachowym poradom, a także stojącym na wysokim poziomie profesjonalizmie. Uzyskana pomoc pozwoliła na to, iż dokumenty wymagane do uzyskania akredytacji bezpieczeństwa systemu teleinformatycznego zostały zatwierdzone, a sam audyt przebiegł bez zastrzeżeń. Takie działania pozwoliły na właściwe i zgodne z przepisami przygotowanie systemu informatycznego do uzyskania certyfikatu.
Dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący został odznaczony złotym medalem za długotrwałą służbę przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej Bronisława Komorowskiego.
Dnia [...] stycznia 2013 r. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w K. podziękowała skarżącemu za włożony trud i zaangażowanie w rzetelne wykonywanie codziennych obowiązków, wzorową postawę reprezentowaną w toku całej służby, a także odniesionych sukcesów w służbie, szacunku zdobytego zarówno wśród przełożonych, jak i współpracowników.
Z uwagi na powyższe wyliczenie okresu działania na rzecz totalitarnego państwa w aspekcie proporcjonalnym, tj. porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości służby byłego funkcjonariusza, każdorazowo okres ten powinien być rozpatrywany indywidualnie. W przedmiotowej sprawie z całą pewnością uznać należy, iż spełniona została przesłanka krótkoterminowości. Służba na rzecz państwa totalitarnego wykonywana była przez okres 7 lat i 4 miesiący, w skali więc całego życia skarżącego, a także całej służby, okres ten jest krótkotrwały.
Z kopii akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby Z. W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak – [...]) wskazał, iż były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia.
Skarżący zwrócić uwagę, iż zwrot "w szczególności" najczęściej oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów. Wbrew stanowisku organu, zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Bardziej trafne wydaje się wskazanie, iż określnie to ma na celu jedynie wyróżnienie, zaprezentowanie przykładowej okoliczności, która może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a § 1 ust. 2 ustawy emerytalnej.
Skarżący z całą pewnością rzetelne wykonywał swoje zadania i obowiązki z narażeniem zdrowia i życia.
Z. W. jest człowiekiem schorowanym, służba ojczyźnie i stres z tym związany, spowodował u niego wystąpienie szeregu dolegliwości i chorób, z którymi do dziś musi się borykać.
Organ niezasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ powinien zatem wskazać, na czym miałyby polegać wybitne osiągnięcia. Skarżący jest bowiem idealnym przykładem, ilustrującym wybitną służbę, o czym świadczy m.in. utrata zdrowia.
Skarżący wywiązywał się z powierzonych zadań i poleceń służbowych w sposób nienaganny, podczas pełnienia służby osiągał nienaganne wyniki, cieszył się dobrą opinią wśród współpracowników i przełożonych. Podczas całej służby dążył do podwyższania kwalifikacji poprzez branie udziału w różnego rodzaju szkoleniach. Był funkcjonariuszem sumiennym, w pełni zaangażowanym w pełnione obowiązki. Pełniona przez niego służba cechowała się ponadnormowanym czasem pracy, ciężkimi warunkami, które miały znaczny wpływ na jego stan zdrowia jak podkreślono powyżej. Zajmował szereg odpowiedzialnych i samodzielnych stanowisk, uzyskując wysokie efekty w zakresie realizowania zadań służbowych.
W przedmiotowej sprawie organ wybiórczo rozpatrzył materiał dowodowy. Jedynym dokumentem, na podstawie którego zastosowano art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, było pismo z dnia [...] listopada 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej, tj. informacja o przebiegu służby.
Skarżący nigdy nie pełnił funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom, nie podziela dyktatury PZPR, natomiast w 1990 r. przeszedł pozytywną weryfikację i ocenę przydatności do służby.
Był wielokrotnie wyróżniany dodatkami służbowymi do uposażenia. Zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, iż Z. W. wykonywał służbę rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący zakończył służbę w wieku 53 lat, a charakter pracy spowodował, że narażał swoje zdrowie, a wręcz je utracił. Nie zostało udowodnione, że skarżący pełnił służbę "na rzecz" totalitarnego państwa. Wykładnia językowa sformułowania "działanie na rzecz (...)" sugeruje świadome, dobrowolne działanie podejmowane w zamiarze osiągnięcia określonego celu. Postawa skarżącego nie wskazuje na takie działanie, należy zatem przyjąć, że działał on ewentualnie "w warunkach" państwa, jakim była PRL.
Bezpodstawne i bezprawne jest obarczanie go winą za realia wskazanego okresu. Ustawa zaopatrzeniowa wprowadza domniemanie winy, które skutkuje automatycznym ograniczeniem praw byłym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa. Ustawodawca wprost bowiem założył, że wszyscy funkcjonariusze odbywający służbę przed 1990 rokiem byli przestępcami i że nie należą im się żadne uprawnienia. Skarżący swoją postawą, ofiarną pracą wykazał, iż jest przykładnym człowiekiem, obywatelem, służącym ludziom i RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a.").
Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie
z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdująca zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą – użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).
Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na zwrotach niedookreślonych, nieostrych, ocennych. Interpretacja tych zwrotów, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) w uzasadnieniu decyzji jest obligatoryjne.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu jej interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych (niedookreślonych) mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. CBOSA).
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymienia, w ocenie Sądu, trzy przesłanki konieczne do jego zastosowania. Przesłanki te zawierają w sobie pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek".
W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że w wypadku zastosowania przez ustawodawcę w akcie normatywnym zwrotów niedookreślonych to na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy administracyjnej. Bez zdefiniowania przez organ pojęć niedookreślonych Sąd nie ma możliwości przeanalizowania toku rozumowania organu, który doprowadził go do konkretnych wniosku i dlatego też decyzja taka nie poddaje się kontroli Sądu. W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.
Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Innymi słowy z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia.
W analizowanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, chociaż nieco lakoniczne, spełnia, zdaniem Sądu, powyższe wymogi. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. organ wskazał bowiem, że skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 4 miesięcy, co stanowi 24% całego okresu służby, który obejmuje okres 29 lat i 6 miesięcy. Organ dokonał także trafnej interpretacji pojęcia "krótkotrwałości służby", wskazując, iż zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. długości tego okresu), jak i ujęciu proporcjonalnym (tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), czasu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, epizodyczny czy też przejściowy.
Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa, gdyż okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 7 lat i 4 miesiące i stanowiący 24% całego okresu służby nie może zostać oceniony jako "krótkotrwały". Okres ten stanowi bowiem prawie jedną czwartą całej drogi zawodowej skarżącego jako funkcjonariusza w organach państwowych, nie jest on zatem chwilowy, niedługi, trwający krótko czy epizodyczny.
Jak to zostało powyżej wyjaśnione, przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Biorąc zatem pod uwagę, iż skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby" na rzecz państwa totalitarnego, stwierdzić należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja nie narusza prawa. Organ trafnie przyjął, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Odnosząc się z kolei do przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", stwierdzić należy, iż organ nie kwestionuje spełnienia tej przesłanki. Brak dowodów na pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia, nie ma wpływu, zdaniem Sądu, na ocenę tej przesłanki. Jest to bowiem jedynie dodatkowa okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę, o ile występuje w danym przypadku. Brak udowodnienia tej okoliczności nie może uzasadniać twierdzenia, że skarżący nie wykonywał w sposób rzetelny zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Niespełnienie przez skarżącego przesłanki krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa czyni jednakże dalsze rozważania w kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku" zbędnymi. Przesłanka ta winna bowiem być przedmiotem rozważań i pogłębionej analizy organu, gdy funkcjonariusz łącznie spełnił dwie pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Z tego też powodu Sąd przyjął, iż zarzuty skarżącego, dotyczące przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.