II SA/Wa 1476/14

II SA/Wa 1476/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Ewa Grochowska-Jung
Iwona Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 3120/15 - Wyrok NSA z 2017-01-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 76, art. 217 par. 2 pkt 2 i art. 218 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Ewa Grochowska – Jung Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.
Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 21 listopada 2013 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. wpłynął wniosek Z. S., o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt, realizacji przez niego, na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. 2015, poz. 355) i zdefiniowanych, w wydanych przez kierownictwo Policji instrukcjach pracy operacyjnej, czynności operacyjno-rozpoznawczych, polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji oraz o potwierdzenie podjęcia i współpracy z osobowymi źródłami informacji, zgodnie z operacyjnym kunsztem w latach 1994- 2001 i 2004-2008.
[...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując, że nie dysponuje dokumentacją umożliwiającą potwierdzenie faktów o których mowa we wniosku.
Po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia [....] stycznia 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że [...] Komendant Wojewódzki Policji nie wezwał strony do uzupełnienia podania o wskazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia i nie zbadał tego interesu mimo, iż obowiązek taki wynika z obowiązujących przepisów dot. wydawania zaświadczeń. Ponadto nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, tj. nie dokonał dogłębnej analizy dokumentacji będącej w posiadaniu właściwych organów Policji.
[...] Komendant Wojewódzki Policji wezwał Z. S. do usunięcia braku formalnego wniosku, poprzez wskazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia.
W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, że zaświadczenie jest mu niezbędne celem przedłożenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno - Rentowego MSW dla zobrazowania - wspólnie z innymi dokumentami – wykonywania czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, co w konsekwencji dawało podstawy do podwyższenia emerytury w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin
(Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ), w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. 1995 r. Nr 21, poz. 114), § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1373) oraz § 4 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. o tym samym tytule.
Organ I instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ma swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Obowiązek organu wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. zaświadczenia związany jest z interesem prawnym strony w żądaniu wydania zaświadczenia, który należy rozumieć jako sytuację podmiotu ukształtowaną przez przepis prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla wnioskodawcy konieczność, czy potrzeba uzyskania zaświadczenia o określonej treści. W ocenie organu, przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja świadczy o istnieniu po jego stronie wyłącznie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, mogącego skutkować wydaniem zaświadczenia żądanej treści. Ponadto przepisy prawne nie uzasadniają jego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Organ wskazał, że zgodnie z regulacjami § 4 pkt 1 kolejnych, wymienionych powyżej rozporządzeń w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Stosownie natomiast do § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji.
Organ stwierdził, że Z. S. żądał wydania ww. zaświadczenia potwierdzającego fakt realizacji na podstawie ustawy o Policji i zdefiniowanych w wydanych przez kierownictwo Policji instrukcjach pracy operacyjnej czynności operacyjno-rozpoznawczych polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji zgodnie z operacyjnym kunsztem, w latach 1994-2001 i 2004-2008 sześciokrotnie, w latach 1994, 1995, 1997, 1998 i 2008, dwukrotnie w latach 1996, 1999 i 2001, czterokrotnie w roku 2000, trzykrotnie w latach 2004 i 2007 oraz pięciokrotnie w latach 2005 i 2006.
Tymczasem z cytowanych powyżej regulacji wynika, że właściwy organ ma obowiązek wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach, jeśli z posiadanych przez niego dokumentów wynika, że wnioskujący w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wskazane zatem przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia przepisy nie mogą stanowić podstawy wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści.
Komendant zwrócił uwagę, że w oparciu o wskazane przepisy Z. S. w 2012 r. żądał wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego w latach 1991-2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru. Na podstawie przeprowadzonej w toku ww. postępowania kwerendy zbiorów archiwalnych znajdujących się w dyspozycji KMP w D. i CBŚ KGP ustalono, że Z. S. realizował takie czynności w latach 1996, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007. W oparciu o poddane analizie materiały Dyrektor Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji wydał imiennie roczne karty wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu za lata: 1996 (4 czynności), 1999 (4 czynności), 2000 (2 czynności), 2001 (4 czynności), 2002 (6 czynności), 2003 (6 czynności), 2004 (3 czynności), 2005 (1 czynność), 2006 (1 czynność), 2007 (3 czynności).
Wobec powyższego, Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał zaświadczenie potwierdzające, że w latach 2002 i 2003 Z. S. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w powołanych wyżej rozporządzeniach, tj. że w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Jak wynika z poddanych analizie materiałów, Z. S. podejmował takie czynności również w latach 1996, 1999, 2000, 2001, 2004, 2005, 2006 i 2007, jednakże w liczbie mniejszej niż 6 w ciągu roku, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie emerytury o których mowa powyżej. W przeanalizowanych materiałach nie odnaleziono żadnych informacji potwierdzających fakt wykonywania takich czynności w latach 1994, 1995, 1997; 1998,
Organ wskazał, że skoro w przeprowadzonym w 2012 r. postępowaniu, którego prawidłowość zbadał sąd administracyjny, nie potwierdzono faktu pełnienia przez Z. S. w latach 1994-2001 i 2003-2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, a ponadto z brzmienia tego przepisu nie wynika, że może być on podstawą potwierdzania faktów, które same w sobie nie stanowią, a dopiero - w ocenie wnioskującego - wspólnie z faktami wynikającymi z innych dokumentów (jak można domniemywać - z imiennych kart rocznych służby wydanych Z. S. w roku 2012 miałyby stanowić podstawę stwierdzenia podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, to należy dojść do wniosku, że ubiegający się o wydanie zaświadczenia nie ma interesu prawnego w jego uzyskaniu.
Uznając zatem, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktu współpracy z osobowymi źródłami informacji zgodnie z operacyjnym kunsztem, [...] Komendant Wojewódzki Policji powołanym na wstępie postanowieniem na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia.
Z. S. złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wskazując, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów. Ponadto w jego ocenie organ I instancji nie dokonał dogłębnej analizy dokumentacji będącej w posiadaniu właściwych organów Policji. Zaznaczył także, iż nie jest prawdziwa okoliczność, iż poruszane przez niego kwestie były już przedmiotem analizy organu w 2012 r. - postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.
Komendant Główny Policji, rozpoznając zażalenie wskazał, że procedurę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a.
Komendant Główny Policji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie Z. S. w podaniu z dnia 15 listopada 2013 r., a także piśmie z dnia 22 kwietnia
2014 r. i z dnia 16 maja 2014 r. nie wykazał swojego interesu prawnego. Powołał się bowiem na "(...) § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. (...) w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. (...) par. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku (...) oraz par. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku (...)".
Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, ze. zm.) okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Stosownie natomiast do § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym (brzmienie bowiem przepisu § 4 pkt 1 obowiązuje od dnia 6 marca 1995 r. i jest sankcjonowane przez kolejno wydawane rozporządzenia) emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Z. S. żądał natomiast wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt "(...) realizacji na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i zdefiniowanych w wydanych przez kierownictwo Policji instrukcjach pracy operacyjnej czynności operacyjno-rozpoznawczych polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji oraz potwierdzenie podjęcia
i współpracy z osobowymi źródłami informacyjnymi zgodnie, z operacyjnym kunsztem
w latach 1994 - 2001 i 2004 - 2008 (...)".
Komendant Główny Policji wskazał, że organ I instancji wydał zaświadczenie potwierdzające fakt, że Z. S. w latach 2002 i 2003 pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Analiza materiałów pozwoliła także na ustalenie, iż wymieniony także w 1996, 1999 r., 2000 r. i 2001 r. podejmował takie czynności, jednak w liczbie mniejszej niż 6 w roku, wobec czego brak było podstaw do wydania takiego zaświadczenia za podane lata. W przeanalizowanych materiałach Komendant Wojewódzki Policji w K. nie odnalazł jednak żadnych danych potwierdzających fakt wykonywania takich czynności przez Z. S. w 1994 r., 1995 r., 1997 r., 1998 r. i 2008 r.
W ocenie Komendanta w rozpoznawanej sprawie brak jest interesu prawnego, rozumianego jako istnienie przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla Z. S. konieczność uzyskania zaświadczenia. A nie można dokonać potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż Z. S. żąda wydania zaświadczenia w celu przedłożenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które ma wspólnie z innymi posiadanymi przez niego dokumentami "(...) zobrazować wykonywanie czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu (...)", mimo iż w tym zakresie zostały wydane przez organ administracji publicznej stosowne zaświadczenia, czy też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
W kontekście powyższego Komendant stwierdził również, że przepisy dotyczące emerytury policyjnej są zawarte w dziale II ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.). W myśl art. 32 ust. 1 i art. 34 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie w formie decyzji administracyjnej, prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, w tym ustalenie okoliczności mających wpływ na to prawo i wysokość świadczenia należy do odpowiednich organów emerytalnych. Stosownie natomiast do § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego, wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz do ich wypłaty jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Istotny dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest też art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, w myśl którego, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń, organ emerytalny może - między innymi - wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem. Tryb postępowania o właściwość organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy określa przywołane na wstępie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. Zgodnie z § 20 ust. 1 cyt. rozporządzenia, organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy.
Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że zażalenie Z. S. jest bezzasadne i wydał powołane na wstępie postanowienie.
Na postanowienie Komendanta Głównego Policji Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia.
Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, iż nie dokonał analizy materiałów z zasobów archiwalnych Policji, mogących potwierdzać fakty, które były objęte wnioskiem, a znajdowały się w Komendzie Miejskiej Policji w D., Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. i Komendzie Głównej Policji. Brak tych ustaleń nie dał prawdziwego obrazu realizowanych przez niego czynności wskazanych we wniosku w wydanie zaświadczenia z dnia [...] listopada 2013 roku skierowanym do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji.
Skarżący znaczył, że właśnie [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. w niniejszej sprawie był organem właściwym do przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Skarżący zauważył, że chociażby z dokumentacji osobowej zatytułowanej ocena okresowa z dnia [...] marca 2004 r. za okres służby od [...] lipca 2002 roku do dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] marca 2005 za okres służby od [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] marca 2005 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2005 r. za okres służby od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] marca 2006 r., sporządzonej przez podisnp. mgr J. Z. - ówczesnego Zastępcę Naczelnika Wydziału [...] w K. CBŚ KGP, później Zastępcę Naczelnika Wydziału [...] Zarządu, w K. CBŚ KGP stwierdza się, że pozyskał on i współpracował z osobowymi źródłami informacji. Skarżący uważa, że w świetle choćby tych dokumentów można uznać, że współpracował z osobowymi źródłami informacji.
Skarżący zauważył, że w jego sprawie w dniu [...] stycznia 2014 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...], L.dz. [...] na mocy którego uchylił w całości postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z uzasadnienia organ drugiej instancji nie dokonał dogłębnej analizy dokumentacji będącej w posiadaniu właściwego organu Policji i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i wszechstronny. W dniu 15 kwietnia 2014 roku pismem [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 15 listopada 2013 r. Skarżący uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w K. w sposób rażący naruszył art. 217 § 3 k.p.a. i niewykonując żadnej czynności, w okresie od [...] stycznia 2014 do [...] kwietnia 2014 r. Wskazał także, że do kwestii tej nie odniósł się także Komendant Główny Policji, w swoim postanowieniu. Skarżący uważa, że wykazał interes prawny celem potwierdzenia urzędowego faktów realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji oraz o potwierdzenie podjęcia i współpracy z osobowymi źródłami informacji zgodnie z operacyjnym kunsztem w latach 1994- 2001 i 2004-2008.
Skarżący zarzucił organom obu instancji, że nie dokonały analizy zasobów archiwalnych Komendy Głównej Policji, Komendy Wojewódzkiej Policji, a także dokumentacji spraw prowadzonych przez Centralne Biuro Śledcze, które zobrazowałoby kwestie objęte wnioskiem, tj. współpracy z osobowymi źródłami informacji w latach 1994-2001 i 2004-2008 takimi jak [...] oraz wieloma innymi nieposiadającymi ustalonej nazwy. W żaden sposób nie odniesiono się w przeszłości, jak i obecnie do faktów współpracy z wymienionymi przez niego powyżej osobowymi źródłami informacji.
Nie zgodził się również ze stanowiskiem organów, że poruszane kwestie były już badane w 2012 r. W tym przypadku organ I instancji powołuje się na wydane w przeszłości postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...], z którego treści uzasadnienia wynika, iż dokonano analizy materiałów kwestii objętych wnioskiem w postaci teczek pracy informatora ps. [...] i teczek informacji uzyskanych od informatora ps. "[...]".
Skarżący dodał również, że powoływanie się z na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., który jest niezgodny z zapisami art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku sygn. akt U 12/13, wystawia negatywne świadectwo Komendantowi Głównemu Policji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z
2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wskazać należy, że zaświadczenie wydawane w trybie przepisów art. 217 i art. 218 Kpa nie jest oświadczeniem woli organu, ale zaświadczeniem potwierdzającym istnienie określonego faktu na podstawie posiadanych przez ten organ danych. Zatem w tej formie nie można domagać się wydania opinii prawnej, czy wykładni prawa stosowanej przez organ, albo oświadczenia woli organu w danym przedmiocie.
Po drugie wydawane w trybie przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego – zgodnie z art. 76 Kpa - musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania danego organu, a więc musi to być organ właściwy w danej materii rzeczowo i miejscowo. Nadto, zaświadczenie może dotyczyć jedynie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 pkt 1 i 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie natomiast z treścią art. 218 § 1 Kpa: w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, czyli w przypadkach, w których dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami (porównaj wyrok WSA II SA/WA 1101/10).
Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący wnioskiem z dnia 15 listopada 2013 r. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt, realizacji przez niego, na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. 2015, poz. 355) i zdefiniowanych, w wydanych przez kierownictwo Policji instrukcjach pracy operacyjnej czynności operacyjno-rozpoznawczych, polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji oraz o potwierdzenie podjęcia i współpracy z osobowymi źródłami informacji, zgodnie z operacyjnym kunsztem w latach 1994- 2001 i 2004-2008.
[...] Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. ponownie rozpoznając sprawę i powołując się art. 217 § 2 pkt 2 kpa, odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia, stwierdzając, że nie wykazał on interesu prawnego w jego otrzymaniu.
Podał też, że Z. S. żądał wydania ww. zaświadczenia potwierdzającego fakt realizacji na podstawie ustawy o Policji i zdefiniowanych w wydanych przez kierownictwo Policji instrukcjach pracy operacyjnej czynności operacyjno-rozpoznawczych polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji zgodnie z operacyjnym kunsztem, w latach 1994-2001 i 2004-2008 sześciokrotnie, w latach 1994, 1995, 1997, 1998 i 2008, dwukrotnie w latach 1996, 1999 i 2001, czterokrotnie w roku 2000, trzykrotnie w latach 2004 i 2007 oraz pięciokrotnie w latach 2005 i 2006.
Następnie podał, że z cytowanych powyżej regulacji wynika, że właściwy organ ma obowiązek wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach, jeśli z posiadanych przez niego dokumentów wynika, że wnioskujący w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wskazane zatem przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia przepisy nie mogą stanowić podstawy wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Ponadto wskazać należy, że organ I instancji wskazał też, że Z. S. w 2012 r. żądał już wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego w latach 1991-2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru i na podstawie, przeprowadzonej w toku ww. postępowania kwerendy zbiorów archiwalnych, znajdujących się w dyspozycji KMP w D. i CBŚ KGP, wydano mu zaświadczenie potwierdzające, że w latach 2002 i 2003 pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w powołanych wyżej rozporządzeniach. Odmowa zaś wydania zaświadczenia w stosunku do innych lat wskazanych we wniosku była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1687/12 oddalił skargę.
Organ wskazał, że skoro w przeprowadzonym w 2012 r. postępowaniu, którego prawidłowość zbadał sąd administracyjny, nie potwierdzono faktu pełnienia przez Z. S. w latach 1994-2001 i 2003-2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, a ponadto z brzmienia tego przepisu nie wynika, że może być on podstawą potwierdzania faktów, które same w sobie nie stanowią, a dopiero - w ocenie wnioskującego - wspólnie z faktami wynikającymi z innych dokumentów (jak można domniemywać - z imiennych kart rocznych służby wydanych Z. S. w roku 2012 miałyby stanowić podstawę stwierdzenia podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, to należy dojść do wniosku, że ubiegający się o wydanie zaświadczenia nie ma interesu prawnego w jego uzyskaniu.
Stwierdzić należy, że organ całkowicie pominął w swoich rozważaniach wyjaśnienia skarżącego złożone na pisemne żądanie organu, po uchyleniu przez Komendanta Głównego postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżący wyjaśnił wówczas, że zaświadczenie jest mu niezbędne celem przedłożenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW dla zobrazowania - wspólnie z innymi dokumentami – wykonywania czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, co w konsekwencji dawało podstawy do podwyższenia emerytury w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ), w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. 1995 r. Nr 21, poz. 114), § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1373) oraz § 4 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. o tym samym tytule.
A zatem intencją skarżącego było uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Oczywiście, jak wynika z wniosku skarżącego, upatrywał on wykonywanie tych czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych na współpracy z osobowymi źródłami informacji. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżący w sposób wyraźny wskazał dla jakich celów jest mu potrzebne zaświadczenie o określonej treści. Nie zrozumiała jest zatem argumentacja organu szczególnie w kontekście badania tego wniosku jedynie w oparciu o przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 kpa.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w żaden sposób, czy przyczyną odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, było to, że nie wykazał interesu prawnego, czy dlatego, że sprawa już była badana przez organ w 2012 r., a następnie przez Sąd Administracyjny, czy też dlatego, że organ nie uznał czynności wskazanych we wniosku za czynności o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Przypomnieć należy organowi, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r., U 12/13, orzekł, iż § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.
A zatem być może intencją skarżącego było zbadanie ponownie sprawy w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, szczególnie, że sprawa odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia, rozpoznawana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1687/12, badana była w oparciu o brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Rozpoznając ponownie sprawę obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności wyjaśnić intencje skarżącego związane z jego wnioskiem, a następnie ocenić jeszcze raz, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W tym celu podda szczegółowej analizie całą dokumentację dotyczącą skarżącego, w tym również tę, na którą skarżący się powołuje we wniosku i w toku postępowania i w zależności od wyniku tego badania bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Przeprowadzając weryfikację dokumentów źródłowych nie będzie brał pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.
Podkreślić przy tym należy, że obowiązkiem organu, zgodnie z art. 107 § 3 kpa jest ażeby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn,
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem rozpoznając sprawę jeszcze raz organ winien zdecydować się, co legło u przyczyn odmowy wydania zaświadczenia, a następnie stanowisko to uzasadnić.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.