II SA/Wa 1474/23

II SA/Wa 1474/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Łukasz Krzycki
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Fundacja [...] złożyła skargę na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] maja 2023r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W dniu [...] kwietnia 2023 r. Pan D. M., działając w imieniu Fundacji [...] (dalej "Skarżąca"), wystąpił do Narodowego Banku Polskiego (dalej "NBP" albo "Organ") za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie treści umów cywilnoprawnych, które zostały zawarte przez Organ w styczniu 2023 r.
Po dokonaniu analizy wnioskowanych informacji Organ stwierdził, że mają one charakter informacji publicznej przetworzonej, o czym poinformował Skarżącą pismem z dnia 4 maja 2023 r., Ldz. [...], wzywając do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w ich pozyskaniu - w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania.
Jednocześnie, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Organ poinformował Skarżącą, że z uwagi na konieczność przeanalizowania stanowiska Skarżącej co do przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego oraz dokonania badania istnienia tej przesłanki przez Organ we własnym zakresie, wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 maja 2023 r.
W dniu 18 maja 2023 r. do Organu wpłynęła odpowiedź Strony na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji publicznej przetworzonej.
W toku postępowania przeprowadzonego w sprawie wniosku Strony Organ stwierdził, iż nie posiada zestawienia informacji obejmującego informacji wnioskowane przez Stronę. W celu wytworzenia takiego zestawienia niezbędne byłoby wykonanie czynności prowadzących do uzyskania informacji w nowej formie i treści, jaką Organ dotychczas nie dysponował.
Organ nie prowadzi jednolitego zbioru treści wszystkich zawartych przez siebie umów w postaci papierowej bądź elektronicznej. Wynika to z faktu, że proces zawierania umów oraz ich realizacji przez Organ mają charakter zdecentralizowany: poszczególne umowy są zawierane oraz realizowane przez właściwe departamenty i zlokalizowane w 16 miastach wojewódzkich oddziały okręgowe NBP, w granicach ich działania wynikających z podziału zadań w Organie. Oryginały umów są przechowywane przez ich gestorów (pracowników sprawujących nadzór nad realizacją umowy) w wydziałach funkcjonujących w ramach poszczególnych komórek organizacyjnych NBP (departamentów i oddziałów okręgowych w łącznej liczbie 41).
Organ wskazał, iż dla realizacji wniosku Strony w pierwszej kolejności konieczne byłoby stworzenie zestawienia umów zawartych we wskazanym przez Stronę okresie oraz umów zawartych w okresie wcześniejszym, których realizacja jeszcze się nie zakończyła, w celu identyfikacji aneksów do tych umów, zawartych w styczniu 2023 r. Przygotowanie ww. zestawienia, które następnie zostałoby przekazane do poszczególnych komórek organizacyjnych NBP będących gestorami umów, byłoby niezbędne dla odszukania umów będących przedmiotem wniosku Strony oraz późniejszego stworzenia zbioru ich treści w celu jego przekazania w żądanej przez Stronę formie, tj. na adres poczty elektronicznej wskazany we wniosku.
Informacje o wszystkich umowach zawieranych przez NBP są ewidencjonowane w rejestrze umów prowadzonym przez Organ wyłącznie w systemie informatycznym (dalej "Rejestr") - Całość informacji o umowach jest zarządzana za pomocą dedykowanych, elektronicznych narzędzi ewidencyjnych (w tym Elektronicznego Obiegu Dokumentów przeznaczonego m.in. do obsługi Rejestru), do których poszczególne komórki organizacyjne NBP (departamenty i oddziały okręgowe) wprowadzają informacje o umowach, których pozostają gestorami. Aktualnie, zgodnie ze stanem faktycznym. Organ nie ma możliwości wygenerowania - na podstawie danych wprowadzonych do systemu informatycznego obsługującego Rejestr – raportu zawierającego dane wszystkich umów zawartych w styczniu 2023 r., z uwzględnieniem aneksów do umów zawartych w okresie wcześniejszym, w podziale na poszczególnych gestorów umów, ponieważ nie jest możliwe wyodrębnienie, w sposób prosty, ww. informacji z systemu Elektronicznego Obiegu Dokumentów.
Organ wskazał, iż przygotowanie zbioru zawierającego treści umów wskazanych przez Wnioskodawcę wymagałoby, w szczególności, podjęcia przez Organ następujących czynności:
1) stworzenia zestawienia umów do przesłania do departamentów i oddziałów okręgowych NBP, w celu odszukania umów objętych wnioskiem w zbiorach dokumentacji papierowej oraz zbiorach elektronicznych (umowy zawarte w formie elektronicznej) pozostających w dyspozycji poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych, tj.:
a) wydrukowania przez departament odpowiedzialny zestawienia wszystkich umów zawartych przez NBP w wniosku Strony. Ponadto, w związku z możliwością zawarcia w styczniu 2023 r. aneksów do umów zawartych w okresie wcześniejszym, konieczne byłoby również wydrukowanie zestawienia wszystkich umów zawartych przed styczniem 2023 r., w celu identyfikacji i przypisania do nich ww. aneksów,
b) przypisania wszystkich umów objętych ww. zestawieniem do poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych NBP odpowiedzialnych za ich realizację,
c) stworzenia odrębnych zestawień dla poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych, które zgodnie z przyjętą i stosowaną w Organie zasadą dostępu do wiedzy uzasadnionej zawierałyby jedynie dane dotyczące umów będących w gestii danego departamentu albo oddziału okręgowego. Przygotowanie powyższych zestawień wymagałoby zanonimizowania danych dotyczących umów będących w gestii departamentów i oddziałów okręgowych innych niż ten, dla którego przygotowywane jest zestawienie. Powyższe zadanie wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przez Organ dodatkowych sił i środków, w celu zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania i bieżącej realizacji zadań przez departamenty i oddziały okręgowe NBP,
d) przekazania poszczególnych zestawień zawierających wyodrębnione dane do właściwych departamentów i oddziałów okręgowych, odpowiedzialnych za realizację poszczególnych umów;
2) stworzenia zestawienia umów, których treści miałyby podlegać udostępnieniu, tj.:
a) weryfikacji otrzymanych przez poszczególne departamenty i oddziały okręgowe zestawień umów zawartych w styczniu 2023 r. oraz w okresie wcześniejszym, przygotowanych przez gestora Rejestru, w celu identyfikacji umów zawartych przez dany departament/oddział okręgowy. W przypadku identyfikacji umowy niebędącej w gestii tego departamentu/oddziału okręgowego, konieczne będzie przesłanie tej informacji do gestora Rejestru, który będzie musiał dokonać weryfikacji i prawidłowo wskazać "właściciela" umowy.
b) weryfikacji/ czy do poszczególnych umów nie zostały zawarte w styczniu 2023 r. aneksy zmieniające,
c) odszukania oryginałów umów wraz z aneksami oraz oryginałów aneksów zawartych w styczniu 2023 r. wraz z wcześniejszymi aneksami i umowami pierwotnymi,
d) przeprowadzenia szczegółowej analizy poszczególnych umów oraz aneksów ze względu na możliwość występowania w nich informacji objętych ochroną prawną.
Każda z umów (aneksów) powinna zostać poddana dokładnej analizie w zakresie wystąpienia przesłanek ochrony prawnej całej umowy (aneksu), poszczególnych jej elementów bądź danych w niej zawartych,
e) wskazania umów niepodlegających udostępnieniu z uwagi na tajemnicę bankową lub tajemnicę świadczenia usług płatniczych, które wykluczają ujawnienie jakichkolwiek informacji o umowie,
f) przygotowania zestawień zawierających informację o umowach podlegających udostępnieniu wraz ze wskazaniem danych, które muszą zostać zanonimizowane;
3) stworzenia zbioru treści umów do przekazania w formie elektronicznej.
Na podstawie zestawień zawierających informacje o umowach podlegających udostępnieniu. Organ musiałby stworzyć zbiór obrazów treści umów do przekazania Stronie w formie elektronicznej. Powyższe wymagałoby w szczególności wykonania poniższych czynności:
1) odnalezienia i przygotowania umów, których treści podlegają udostępnieniu zgodnie z wcześniej sporządzonym zestawieniem;
2) sporządzenia kserokopii umów zawartych w formie papierowej lub wydruku umów zawartych w formie elektronicznej, w przypadku których zachodzi konieczność wykonania anonimizacji danych podlegających ochronie prawnej;
3) wykonania manualnej anonimizacji danych podlegających ochronie prawnej np. z uwagi na prywatność osoby fizycznej albo tajemnicę przedsiębiorcy. Ze względu na fakt, że w Rejestrze, zaewidencjonowano ok. 170 umów zawartych w styczniu 2023 r., z których znaczna część może wymagać anonimizacji danych, wykonanie ww. czynności wiązałoby się z ponadstandardowym nakładem pracy i byłoby bardzo czasochłonne. Dodatkowej pracy może również wymagać anonimizacja zawartych w styczniu 2023 r. aneksów do umów zawartych w okresie wcześniejszym, których liczby Organ nie jest w stanie oszacować bez wykonania opisanych powyżej czynności związanych z wytworzeniem zestawienia umów zawartych przez poszczególnych gestorów;
4) weryfikacji prawidłowości przeprowadzonej anonimizacji oraz kompletności
uzyskanych danych;
5) zeskanowania treści umów zawartych w formie papierowej (w tym zanonimizowanych) oraz manualnie zanonimizowanych umów zawartych w formie elektronicznej;
6) przygotowania zbioru treści umów zawartych w i niepodlegających anonimizacji;
7) przekazania przez poszczególne departamenty i oddziały okręgowe ww. zbiorów do departamentu odpowiedzialnego za koordynację procesu udostępniania informacji publicznej;
8) utworzenia zbiorczego zestawienia treści określonym we udostępnienia.
Mając na uwadze powyższe Organ stwierdził, że informacja publiczna wnioskowana przez Stronę nie istnieje w Organie w żądanej postaci. Organ posiada wprawdzie dokumenty, które stanowią źródło tej informacji, a także zbiór danych na temat wszystkich zawartych umów, jednak zadośćuczynienie wnioskowi Strony wymagałoby podjęcia przez Organ wielu czynności, w szczególności wyszukania, wyselekcjonowania, przeanalizowania oraz anonimizacji, w celu pozyskania poszczególnych informacji cząstkowych, umożliwiających sporządzenie zestawienia żądanych informacji z wyłączeniem informacji podlegających ochronie prawnej.
Organ wskazał, iż w Rejestrze zaewidencjonowanych jest ok. 170 umów zawartych w styczniu 2023 r. oraz ponad 21.000 zatwierdzonych umów zawartych w latach wcześniejszych (koniecznych do przejrzenia w celu identyfikacji aneksów).
Przeprowadzenie opisanych powyżej czynności byłoby bardzo czasochłonne i wymagałoby poniesienia przez NBP kosztów związanych z koniecznością udziału w tych czynnościach dużej liczby pracowników ze wszystkich departamentów i oddziałów okręgowych NBP. W ocenie Organu, proces wytworzenia informacji wnioskowanych przez Stronę na podstawie informacji zaewidencjonowanych w Rejestrze wymaga zaangażowania zasobów ludzkich w szacowanej liczbie ok. 100 osób.
Ponadto, ze względu na wrażliwość danych zawartych w treści poszczególnych umów oraz stosowaną przez Organ zasadę dostępu do wiedzy uzasadnionej, analizy poszczególnych umów powinni dokonywać wyłącznie ci pracownicy Organu, którzy mają do nich stały dostęp, co może zakłócić realizację ich bieżących obowiązków.
Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie Strona nie wykazała żadnego (a tym bardziej szczególnie istotnego) interesu publicznego w udostępnieniu przez Organ treści umów cywilnoprawnych zawartych w styczniu 2023 r. W ocenie Organu, brak jest podstaw do uznania, że udostępnienie tych umów leży w interesie innych podmiotów niż Strona i może mieć znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Wobec braku przesłanki udostępnienia informacji przetworzonej zachodzi ustawowa przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej.
Fundacja [...] złożyła skargę na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] maja 2023r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie następujących przepisów:
- art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 Nr 112 poz. 1198 ze zm.) ("u.d.i.p.") poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy uzyskanie informacji przetworzonej przez Fundację w zakresie objętym wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego nr [...] z dnia [...] maja 2023 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w całości.
W ocenie Skarżącej Fundacja posiada szczególnie istotny interes publiczny w pozyskaniu informacji o treści umów cywilnoprawnych, które zostały zawarte przez Narodowy Bank Polski w styczniu 2023 r. Zdaniem Fundacji Organ niewłaściwie ocenił, że udostępnienie wnioskowanych informacji na rzecz Fundacji nie wiąże się z występowaniem po stronie Fundacji przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ nie wziął pod uwagę, że działanie Fundacji w związku z próbą uzyskania od Organu wnioskowanej informacji publicznej nie polega wyłącznie na działaniu w interesie społecznym, ale ma szerszy wymiar. Już forma działania Fundacji jako organizacji determinuje, że fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych (...) (art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach). Celem Fundacji w zakresie statutowej działalności, ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym, jest wspomaganie rozwoju demokracji poprzez upowszechnianie praw obywatela w zakresie m.in. dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Fundacja zatem niejako z definicji działa w interesie społecznym, ale nie jest to jedyny aspekt działania Fundacji w ramach zaistniałej sprawy. Fundacja działa w okolicznościach szczególnej istotności dla interesu publicznego poprzez dążenie do zwiększenia możliwości dotarcia do danych publicznych organu władzy publicznej oraz zmierza do zapobieżenia kształtowania prawa dostępu do informacji obywatela, w ten sposób, że organ władzy publicznej - powołując się na stosowanie określonego rozwiązania technologicznego do przechowywania umów cywilnoprawnych, z powołaniem się na przesłankę informacji publicznej przetworzonej - ogranicza możliwość dotarcia do informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych.
Ujawnienie informacji objętych wnioskiem Fundacji miałoby wpływ na zapewnienie większej przejrzystości działania Organu, co w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej należy ocenić jako społecznie korzystne. Wysoka inflacja jest wskazywana przez stronę Skarżącą jako kontekst do oceny szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji wnioskowanych przez Fundację oraz nie wiąże się bezpośrednio z zakresem informacji objętych wnioskiem o dostęp do informacji publicznej Fundacji. Okoliczność ma jednak znaczenie w sprawie. Fundacja zwraca uwagę, że uzyskanie informacji o sposobie działania banku centralnego może mieć znaczący wpływ na zaufanie społeczne obywateli do Organu, w szczególności w dobie wysokiej inflacji.
Zdaniem Fundacji rozwój technologiczny oraz używanie narzędzi cyfrowych nie powinno mieć negatywnego wpływu na zakres prawa obywateli do informacji o sposobie funkcjonowania władz publicznych. Umowy cywilnoprawne zawierane przez szeroko rozumiany sektor publiczny odzwierciedlają w znacznym stopniu sposób działania tych podmiotów, w tym dysponowanie mieniem publicznym oraz - co do zasady - powinny być powszechnie dostępne dla obywateli. Korzystanie z określonego rozwiązania technologicznego przez Organ nie powinno stanowić argumentu dla odmowy udostępniania informacji publicznej.
Fundacja wskazuje, że zmierza do zapobiegania w sektorze publicznym sytuacjom, w którym używanie przez podmiot publiczny konkretnego oprogramowania, czy systemu informatycznego w praktyce ogranicza (nieintencjonalnie) zakres dostępu społeczeństwa do treści informacji publicznej. Należy się zgodzić z Organem, że przepisy u.d.i.p. nie określają standardów wewnętrznej organizacji udostępniania informacji publicznej na wniosek. W ocenie Skarżącej nie jest to jednak powód to tego, by sposób organizacji podmiotów publicznych nie adresował kwestii prawa dostępu do informacji publicznej.
Zdaniem Fundacji organy władzy publicznej zamawiając dedykowane rozwiązania informatyczne na potrzeby organizacji pracy danego podmiotu powinny uwzględniać potencjalną możliwość realizacji prawa do informacji publicznej obywateli, respektując zasady wynikające z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p i art. 2 ust. 1 u.d.i.p.
Prezes Narodowego Banku Polskiego wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Banku Polskiego odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w ocenie tut. Sądu pytany podmiot był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwe Prezes NBP jest podmiotem zobowiązanym do udzielania tego typu informacji. Powyższa ocena nie była sporna i nie wymagała dodatkowej analizy. Nadto, sama informacja objęta wnioskiem, posiadała walor informacji publicznej.
Wstępnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.").
Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania.
Natomiast odnośnie pojęcia "informacji przetworzonej", to sformułowanie nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17.10.2006r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego".
Z wnioskami zawartymi w powołanym orzeczeniu tut. Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne.
W dniu [...] kwietnia 2023 r. Skarżąca, wystąpił do Narodowego Banku Polskiego za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie treści umów cywilnoprawnych, które zostały zawarte przez Organ w styczniu 2023 r.
Prezes NBB wskazał, na szereg czynności, które Organ musi dokonać aby zebrać żądaną przez Skarżącą informację. Przypomnieć, należy iż Organ wskazał m.in., iż nie prowadzi jednolitego zbioru treści wszystkich zawartych przez siebie umów w postaci papierowej bądź elektronicznej. Wynika to z faktu, że proces zawierania umów oraz ich realizacji przez Organ mają charakter zdecentralizowany: poszczególne umowy są zawierane oraz realizowane przez właściwe departamenty i zlokalizowane w 16 miastach wojewódzkich oddziały okręgowe NBP, w granicach ich działania wynikających z podziału zadań w Organie. Oryginały umów są przechowywane przez ich gestorów (pracowników sprawujących nadzór nad realizacją umowy) w wydziałach funkcjonujących w ramach poszczególnych komórek organizacyjnych NBP (departamentów i oddziałów okręgowych w łącznej liczbie 41). Organ wskazał, iż w Rejestrze zaewidencjonowanych jest ok. 170 umów zawartych w styczniu 2023 r. oraz ponad 21.000 zatwierdzonych umów zawartych w latach wcześniejszych (koniecznych do przejrzenia w celu identyfikacji aneksów). Przeprowadzenie opisanych powyżej czynności byłoby bardzo czasochłonne i wymagałoby poniesienia przez NBP kosztów związanych z koniecznością udziału w tych czynnościach dużej liczby pracowników ze wszystkich departamentów i oddziałów okręgowych NBP. W ocenie Organu, proces wytworzenia informacji wnioskowanych przez Stronę na podstawie informacji zaewidencjonowanych w Rejestrze wymaga zaangażowania zasobów ludzkich w szacowanej liczbie ok. 100 osób.
W świetle powyższego, należy uznać, iż strona zobowiązana do udzielenia informacji, poprawnie zakwalifikowała żądaną informację, jako należącą do kategorii informacji przetworzonej. Powyższe nie było zresztą osią sporu pomiędzy Fundacją a Prezesem NBP.
Fundacja podnosiła, iż w sposób zasady wykazała szczególny interes społeczny w pozyskaniu ww. informacji przetworzonej.
Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. Należy podzielić prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153-154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19, dostępne w CBOSA).
Fundacja wskazywała, iż upatruje szczególny interes społeczny w tym, iż działania Fundacji jako organizacji determinuje, że fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych (...) (art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach). Celem Fundacji w zakresie statutowej działalności, ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym, jest wspomaganie rozwoju demokracji poprzez upowszechnianie praw obywatela w zakresie m.in. dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Fundacja zatem niejako z definicji działa w interesie społecznym, ale nie jest to jedyny aspekt działania Fundacji w ramach zaistniałej sprawy. Fundacja działa w okolicznościach szczególnej istotności dla interesu publicznego poprzez dążenie do zwiększenia możliwości dotarcia do danych publicznych organu władzy publicznej oraz zmierza do zapobieżenia kształtowania prawa dostępu do informacji obywatela, w ten sposób, że organ władzy publicznej - powołując się na stosowanie określonego rozwiązania technologicznego do przechowywania umów cywilnoprawnych, z powołaniem się na przesłankę informacji publicznej przetworzonej - ogranicza możliwość dotarcia do informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych.
Ujawnienie informacji objętych wnioskiem Fundacji miałoby wpływ na zapewnienie większej przejrzystości działania Organu, co w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej należy ocenić jako społecznie korzystne. Wysoka inflacja jest wskazywana przez stronę Skarżącą jako kontekst do oceny szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji wnioskowanych przez Fundację oraz nie wiąże się bezpośrednio z zakresem informacji objętych wnioskiem o dostęp do informacji publicznej Fundacji. Okoliczność ma jednak znaczenie w sprawie. Fundacja zwraca uwagę, że uzyskanie informacji o sposobie działania banku centralnego może mieć znaczący wpływ na zaufanie społeczne obywateli do Organu, w szczególności w dobie wysokiej inflacji.
W ocenie Sądu, posiadanie przez Fundację określonych uprawnień statutowych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe skuteczne wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia Fundacji, wynikające m.in. z przepisu art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, czy też wskazywanie na publicznoprawny charakter działania w sposób ogólnikowy (pozyskanie informacji o sposobie działania banku centralnego) i wywodzenie z tego, iż takie działanie podmiotu jest działaniem w interesie publicznym.
Reasumując, w sytuacji gdy Fundacja w sposób skuteczny nie uczyniła zadość obowiązkowi wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, Organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji.
Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53). Nie oznacza to jednak, że obywatel niepełniący takich funkcji nie może uzyskać informacji przetworzonej. Takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej. Wskazany przepis ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (zob. wyroki NSA: z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10, LEX nr 1612055; z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1737/10, LEX nr 745157). Jednak dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.
Należy zatem przyznać rację Organowi, iż Fundacja nie wykazała istnienia szczególnego uzasadnienia istotności uzyskania ww. informacji dla interesu publicznego.
Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu a zarzuty skargi okazały się bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.