II SA/Wa 1473/24

II SA/Wa 1473/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Danuta Kania
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 434, 432,
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 536
art. 73, art. 75 ust. 3
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z
2022 r., poz. 1623 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o zakwaterowaniu), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w O. z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] orzekającą o wypłaceniu W. B. odprawy mieszkaniowej w wysokości 126.149,79 zł.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że W. B. w dniu [...] maja 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w O. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do wniosku załączył dokumenty, z których wynikało, że był żołnierzem w służbie kontraktowej i pełnił ją w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej od [...] listopada 2017 r. do [...] marca 2019 r. Uprzednio od [...] listopada 1998 r. do [...] stycznia 2014 r. pełnił służbę w Policji, w związku z czym na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] września 2010 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmówił stronie wypłaty odprawy mieszkaniowej z powodu otrzymania pomocy finansowej podczas służby w Policji i spełnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał ww. decyzję w mocy decyzją z dnia [...] października 2019 r. Na tę decyzję W. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2769/19 skargę tę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2942/21 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r., wskazując, że otrzymanie pomocy finansowej podczas pełnienia służby w innych służbach mundurowych nie wyczerpuje znamion przesłanki negatywnej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.
W następstwie powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w O., rozpatrując ponownie wniosek strony z dnia [...] maja 2019 r. i stosując przepisy ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 22 kwietnia 2022 r., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. orzekł o wypłacie W. B. odprawy mieszkaniowej w wysokości 126.149,79 zł.
Strona złożyła wniosek o uzupełnienie ww. decyzji poprzez orzeczenie odsetek ustawowych za opóźnienie poczynając od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia zapłaty. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2024 r., wskazując, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości orzekania o odsetkach ustawowych za opóźnienie w przypadkach weryfikacji i zmiany stanowiska organu administracji wskutek wdrożenia i realizacji procedur odwoławczych i skargowych.
W związku z powyższym strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2024 r., podnosząc, że nie kwestionuje ustalonej przez organ I instancji wysokości odprawy mieszkaniowej, uważa jednak, że wydana decyzja winna orzekać również o odsetkach ustawowych za opóźnienie od daty wymagalności roszczenia do dnia zapłaty.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że ustawa o zakwaterowaniu reguluje w sposób kompleksowy prawa i obowiązki związane z wypłatą odprawy mieszkaniowej. Żaden przepis ustawy nie reguluje kwestii dotyczącej odsetek w razie opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego, w tym także wypłaty odprawy mieszkaniowej. Odsetki od świadczeń pieniężnych są należnościami o charakterze cywilnym, regulowanymi w art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610, powoływanej dalej jako k.c.). Organ powołał się na stanowisko doktryny, według którego roszczenie o zapłatę odsetek powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego, a takim jest stosunek służbowy, co do zasady ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Takie sprawy cywilne, z mocy art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.
Organ zauważył, że w odniesieniu do prawa do odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 2 § 3 k.p.c., jest obecnie art. 434 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248), który stanowi, że w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 432, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności.
Jednak, w ocenie organu, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 23 oraz art. 47 ustawy o zakwaterowaniu nie należy do świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 434 w związku z art. 432 ustawy o obronie Ojczyzny. Nie jest to uposażenie i niewątpliwie nie stanowi należności pieniężnych wymienionych w art. 432 ustawy o obronie Ojczyzny. Nie jest ona także odprawą związaną ze zwolnieniem ze służby wojskowej, której wysokość określa art. 458 ustawy o obronie Ojczyzny. W związku z tym, art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny nie ma zastosowania do odprawy mieszkaniowej.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że sprawa o odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie odprawy mieszkaniowej nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej i nie należy do trybu administracyjnego. Organ I instancji dokonał natomiast prawidłowego wyliczenia kwoty odprawy mieszkaniowej.
W. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 75 ust. 3 w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez ich niezastosowanie (pomimo obowiązywania w dacie złożenia wniosku przez skarżącego) i odmowy orzeczenia o odsetkach ustawowych za opóźnienie, pomimo że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności (w tym związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej), żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne;
2. art. 432 pkt 1 ust. 11 w zw. z art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 23 oraz art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, nie należy do świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 434 w związku z art. 432 ustawy o obronie Ojczyzny, podczas gdy powołany przepis uwzględnia "należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej", którą stanowi między innymi odprawa mieszkaniowa przyznana w związku ze zwolnieniem ze służby;
3. art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez jego niezastosowanie z uwagi na błędne przyjęcie, że przeprowadzona analiza dowodzi, iż sprawa o odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie odprawy mieszkaniowej nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej i nie należy do trybu administracyjnego, podczas gdy dyspozycja przepisu bezpośrednio wskazuje, że "o odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności";
4. art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, wobec błędnego uznania, iż stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia, że termin wymagalności odprawy mieszkaniowej następuje z chwilą wydania ostatecznej decyzji jest prawidłowe, choć prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że termin wymagalności należności przysługującej skarżącemu z tytułu odprawy mieszkaniowej nastąpił nie później niż w dniu [...] sierpnia 2019 r., w efekcie czego skarżącemu należą się odsetki ustawowe od kwoty odprawy za okres od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie pokreślił, że nie kwestionuje ustalonej przez organ wysokości odprawy mieszkaniowej, jednak w dalszym ciągu uważa, że decyzja w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej powinna orzekać także o odsetkach ustawowych za opóźnienie od daty wymagalności roszczenia do dnia zapłaty.
Zdaniem skarżącego, odprawę mieszkaniową należy zaliczyć do należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, z uwagi na to, że istota oraz celowość tego świadczenia jest nierozerwalnie związana z faktem zwolnienia ze służby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii nieorzeczenia przez organ w decyzji o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej o odsetkach za opóźnienie w wypłacie tego świadczenia. Na żadnym etapie postępowania skarżący nie kwestionował wysokości przyznanej mu odprawy mieszkaniowej, a Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję nie stwierdził, by wysokość przyznanej odprawy była nieprawidłowa.
Przechodząc natomiast do oceny podnoszonych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że nie są one zasadne, bowiem organy obydwu instancji prawidłowo uznały, iż kwestia odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odprawy mieszkaniowej nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, natomiast spory w zakresie ewentualnych odsetek należą do właściwości sądów powszechnych.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 808/15 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), żądanie wypłaty odsetek za nieterminowe wypłacenie odprawy mieszkaniowej nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. OPS 17/00, publ. ONSA 2001, Nr 3, poz. 100) oraz w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. III PZP 1/05, publ. OSNP 2006/14-16/221, Biul. SN 2006/1/22, ZNSA 2006/3/86). Sąd administracyjny nie jest zatem władny nakazać organowi wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odprawy mieszkaniowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku odwołał się do treści art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), który wprowadził obowiązek orzekania w decyzji administracyjnej o należnych żołnierzom zawodowych odsetkach ustawowych. Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącego, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności.
NSA podkreślił, że odprawa mieszkaniowa nie stanowi uposażenia lub innej należności pieniężnej, określonej w art. 73 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, lecz jest prawem przysługującym żołnierzowi zawodowemu określonym w art. 69 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Te uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowują swoją aktualność również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, tj. art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny. W myśl tego przepisu, w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 432, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności.
Odprawa mieszkaniowa nie stanowi, co oczywiste, uposażenia, nie jest również należnością związaną ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w rozumieniu zarówno art. 432 ust. 1 pkt 11 ustawy o obronie Ojczyzny, jak i art. 73 ust. 1 pkt 9 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jest to bowiem świadczenie powiązane z realizacją prawa żołnierza do zakwaterowania, nie zaś stricte z faktem zwolnienia ze służby. Sąd w składzie orzekającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie wyżej przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skoro zatem brak było podstawy prawnej do orzeczenia przez organ w drodze decyzji administracyjnej o odsetkach za opóźnienie w wypłacie odprawy mieszkaniowej, to organ zasadnie nie uwzględnił wniosku skarżącego w tym zakresie, a decyzje obydwu instancji nie naruszają wskazanych w skardze przepisów (pkt 1-3 petitum skargi).
Mając na względzie, że organ nie orzekał w niniejszej sprawie o odsetkach za opóźnienie, Sąd nie był uprawniony do poddania kontroli zarzutu skargi (pkt 4 petitum skargi) dotyczącego terminu wymagalności odprawy mieszkaniowej oraz stwierdzenia, czy skarżącemu należą się odsetki za zwłokę w jej wypłacie. Te zagadnienia mogą bowiem stać się jedynie przedmiotem kontroli przez sąd powszechny, w przypadku gdy zostanie skutecznie zainicjowane postępowanie przed sądem właściwym w tego rodzaju sprawie.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji.