II SA/Wa 1472/24

II SA/Wa 1472/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Danuta Kania /przewodniczący/
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (zwane dalej "Prezydium Rady") uchwałą z [...] lipca 2024r. nr [...] odmówiło W. S. (dalej zwany "Skarżącym") udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku Skarżącego z [...] czerwca 2024r. w zakresie:
1) stanowisk w sprawach publicznych oraz treści innych wystąpień i ocen Naczelnej Izby Pielęgniarek i Położnych (zwana dalej "Izbą") skierowanych do organów władzy centralnej w okresie od [...] maja 2020r. do dnia rozpatrzenia wniosku, dotyczących trudności z pociągnięciem położnych lub pielęgniarek do odpowiedzialności zawodowej,
2) treści pism Izby skierowanych do organów władzy centralnej w okresie od [...] maja 2020r. do dnia rozpatrzenia wniosku, dotyczących konieczności nowelizacji ustawy z 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. z 2011 r. poz. 1038; zwana dalej "u.s.p.p."),
3) treści pism przedstawicieli okręgowych izb pielęgniarek i położnych lub Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej (zwany dalej "Rzecznikiem"), dotyczących kwestii wymienionych w punktach 1 i 2, skierowanych do NRPP w okresie od [...] maja 2020r. do dnia rozpatrzenia wniosku oraz treści pisma Skarżącego z [...] lipca 2024r.
W podstawie prawnej ww. uchwały wskazano art. 22 ust. 1 pkt 9 u.s.p.p. w związku z § 1 pkt 4 uchwały Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (zwana dalej "Radą") nr [...] do działania w imieniu Rady, art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p.").
W uzasadnieniu uchwały Prezydium Rady wskazało, że Skarżący we wniosku z [...] czerwca 2024r. zwrócił się do Prezesa Rady o udostępnienie informacji w zakresie ww., 3 pytań oraz pytania 4, w którym wnosiło o udostępnienie treści protokołów z przebiegu i ustaleń wizytacji przeprowadzonych przez Rzecznika w biurze Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w [...] w okresie od [...] maja 2020r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
Prezydium Rady w zakresie pytania 4, poinformowało, że Rada nie posiada ww. informacji i w tym zakresie Skarżący powinien wnieść odrębne podanie do Rzecznika, a podanie złożone w terminie czternastu dni od daty doręczenia ww. odpowiedzi będzie uważane się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania.
Natomiast w zakresie pytań 1-3 Skarżącego wezwano [...] czerwca 2024r., w terminie 7 dni od doręczenia pisma, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu dokumentów określonych we wniosku. Poinformowano też, że w przypadku szerokiego zakresu wniosku, którego ewentualna realizacja związana jest z dużą ilością dokumentów do przejrzenia i przygotowania, konieczność ich ewentualnej anonimizacji można uznać, że istocie Skarżący wnosi o udostępnienie informacji przetworzonej. W tym zakresie powołano się na wyroki NSA 2 października 2014r. sygn. akt I OSK 140/14; z 13 października 2021r. sygn. akt III OSK 4059/21. W pierwszym z orzeczeń stwierdzono, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W drugim wyroku NSA podniósł, że możliwa jest sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych, bowiem wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.
Skarżący w odpowiedzi na ww. wezwanie przesłał pismo z [...] lipca 2024r. adresowane do Prezes Naczelnej Izby Pielęgniarek i Położnych (zwana dalej "Prezesem Izby") "Wezwanie do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej", zarzucając, że ani nie udostępniono Mu żądanej informacji publicznej ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący poinformował, że jeśli organ nie podporządkuje się ww. wezwaniu w terminie 7 dni, to bezczynność zostanie zaskarżona do Sądu. Pismo to nie zawierało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu dokumentów określonych we wniosku. Skarżący sprzeciwił się zakwalifikowaniu ww. informacji jako przetworzonej i wskazał, że [...] grudnia 2023r. skierował odwołanie od decyzji Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] (zwana dalej "Izbą Okręgową") o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w którym wniósł o jej uchylenie. W odwołaniu szczegółowo wskazał sposób rozpatrywania wniosków, w których uznano informację za przetworzoną oraz powołał się na swoje pismo z [...] września 2023r. skierowane do Rzecznika (które załączył). Skarżący uznając, że żądana informacja nie jest przetworzona powołał się na wyroki WSA w: Gliwicach z 27 września 2017r. sygn. akt IV SA/G1424/17; Warszawie z 26 lutego 2015r. II SA/Wa 1948/14; Opolu z 13 stycznia 2025r. sygn. akt II SAB/Op; w Olsztynie z 31 sierpnia 2023r II/Ol 329/23; Krakowie z 7 marca 2023r. sygn. akt II SA/Kr 78/23; wyrok NSA z 21 października 2022r. sygn. akt III OSK 5557/21 oraz artykuł H. Knysiak-Molczyk pt. "Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej." Skarżący, jako szczególny uzasadniony interes publiczny, podał działania położnej B. K., które były przedmiotem zainteresowania ogólnopolskich mediów, materiały prasowe opisywały poważne oskarżenia; prowadzenie przez Rzecznika przynajmniej trzech postępowań wyjaśniających, połączonych do wspólnego rozpoznania, w których ww. osoba występuje w charakterze strony. Skarżący wyjaśnił, że jest w kontakcie z grupą ponad 20 osób, które czują się pokrzywdzone przez ww. położną a kontrolę realizacji wykonywanych przez nią świadczeń zdrowotnych i prowadzonej dokumentacji medycznej przeprowadziła Izba Okręgowa i Konsultant Wojewódzka w dziedzinie pielęgniarstwa ginekologiczno-położniczego. Przedmiotem rozważań Skarżącego jest to, czy Izba Okręgowa działała w ramach czynności celowo, rzetelnie i sumiennie, w celu poddania działań tego organu kontroli społecznej, aby w konsekwencji postulować naprawienie zauważonych błędów oraz podjęcie działań poprawiających w przyszłości sposób funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne.
Prezydium Rady wskazało, że pismo Skarżącego z [...] grudnia 2023r. nie zostało rozpatrzone przez Radę, bo uchwała zawierające decyzję okręgowej rady pielęgniarek i położnych, wydana w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie podlega kontroli instancyjnej Rady, bo nie jest ona organem administracji publicznej wyższego stopnia, uprawnionym do kontroli decyzji okręgowej rady pielęgniarek i położnych wydawanych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Rada, na mocy art. 22 ust. 1 pkt. 7 u.s.p.p. rozpatruje odwołania od uchwał okręgowych rad pielęgniarek i położnych, ale wydawanych w trybie u.s.p.p., nie zaś w trybie u.d.i.p. Ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z informacją przetworzoną należy wyłącznie do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tej informacji. Kwestia zasadności oceny, zależy od wielu czynników, m.in. związku zapytania ze szczególnym interesem publicznym, charakteru działalności organu, jego możliwości organizacyjnych itp. Kwestie te są przedmiotem rozważań Sądów administracyjnych, na podstawie różnych stanów faktycznych, będących przedmiotem ich wyroków w poszczególnych sprawach.
Zdaniem Prezydium Rady, biorąc pod uwagę jego możliwości, udzielenie żądanych informacji na tyle zakłóciłoby normalny tok jego działania i utrudniło wykonywanie przypisanych zadań, że żądane informacje należy uznać za przetworzone. Argumentacja Skarżącego, dotycząca szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu ww. informacji, zawarta w piśmie z [...] grudnia 2023r. nie uzasadnia tej przesłanki. Zainteresowanie mediów nie świadczy o szczególnym interesie publicznym, a prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Rzecznika jest jedynie etapem badania zasadności wniesienia oskarżenia i dodatkowym argumentem za stanowiskiem, że procedowanie ewentualnej odpowiedzialności zawodowej jest w toku. Brak szczególnego interesu publicznego wyraża się także w braku związku pomiędzy żądanymi informacjami, których motywy uzyskania określił Skarżący w ww. piśmie z [...] grudnia 2023r. - czy Izba Okręgowa działała w ramach prowadzonych czynności celowo, rzetelnie i sumiennie a zamiarem poddanie społecznej kontroli działania Izby Okręgowej, aby w konsekwencji postulować naprawienie zauważonych błędów i podjęcie działań poprawiających sposób funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne w przyszłości, a żądanymi dokumentami, określonymi w pkt 1 i 2 wniosku, które dotyczą korespondencji Rady a nie Izby Okręgowej.
W związku z tym Prezydium Rady wskazało, że żądane informacje stanowią informacje przetworzoną, a brak szczególnego interesu publicznego w ich udzieleniu uzasadnia odmowę ich udostępnienia.
2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] września 2024r. wniósł uchylenie ww. uchwały Prezydium Rady i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także, na podstawie art. 21 pkt 2 u.d.i.p., o rozpoznanie sprawy poza kolejnością. Skarżący zarzucił naruszenie:
- art 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art 8 i art 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., zwany dalej "k.p.a.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej, przez ich błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu wydanej decyzji;
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji,
- art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji,
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. poz. 483 ze zm., zwana dalej "Konstytucją") – w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, przez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, ograniczenie debaty publicznej i możliwości społecznej kontroli Organu,
- art. 54 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, przez jego niezastosowanie, polegające na uniemożliwieniu pozyskania informacji, a w konsekwencji uniemożliwienie prowadzenia debaty publicznej w zakresie prawidłowej reakcji Organu na potencjalne nieprawidłowości,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia instytucję informacji przetworzonej - przez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, a ich udostępnienie następuje, gdy istnieje szczególnie uzasadniony interes publiczny, który zdaniem organu w sprawie nie występuje.
Skarżący w uzasadnieniu skargi po przedstawieniu stanu, zwrócił uwagę na rolę sprawowaną przez samorządy zawodowe, stanowiące istotny komponent instytucjonalno-ustrojowej struktury państwa, czyli mają i powinny mieć swoje ustalone miejsce w obrębie struktury administracji publicznej. W takim układzie samorządy zawodowe i inne rodzaje samorządu (art. 17 Konstytucji) są traktowane nie jako wyłącznie indywidualna i prywatna sprawa osób zrzeszonych, ale są raczej uznawane przez ustrojodawcę za jedne z podstawowych struktur instytucjonalnych państwa (prof. dr hab. Marek Szydło). Organ nie kwestionował, że był zobowiązany do udostępniania informacji, które miały charakter publiczny. Spór dotyczył zakwalifikowania informacji jako przetworzonych, czy organ prawidłowo uzasadnił takie stanowisko i czy słusznie przyjął, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny.
Europejski Trybunał Praw Człowieka podnosi, że silna demokracja wymaga transparentności, do której prawo mają wszyscy obywatele. Trybunał podkreślał, że art. 10 Konwencji gwarantuje nie tylko prawo do przekazywania informacji, ale także prawo opinii publicznej do jej otrzymania, a każda czynność ograniczająca dostęp do informacji wymaga przedstawienia szczególnie silnych argumentów. Organ władzy publicznej posiadając monopol na dysponowanie określoną informacją, jednocześnie w sposób nieuzasadniony odmawiając jej udostępnienia, staje się cenzorem debaty publicznej. NSA ponadto słusznie wskazuje, że normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertata, a respektując zasadę powszechnego dostępu do wiedzy o sprawach publicznych, przy ocenie, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji, co oznacza, że organ interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. W judykaturze wskazuje się, że jako informację przetworzoną należy rozumieć sytuację, w której organ nie posiada wnioskowanej informacji, ale przy wykorzystaniu czynnika intelektualnego jest ją w stanie wytworzyć w oparciu o posiadane dane. W sprawie Organ upatruje źródła przetworzenia w tym, że realizacja wniosku "zakłóciłaby normalny tok jego działań" i "utrudniłaby realizację nałożonych na niego zadań". Zdaniem Skarżącego realizacja wniosku nie wymaga zaangażowania intelektualnego i opracowania jakościowo nowej informacji, a wyłącznie przeprowadzenia czynności technicznych, polegających na wyszukaniu żądanych informacji. Możliwość kwalifikacji informacji jako przetworzonej z powołaniem się na argumentację Organu nie ma potwierdzenia w doktrynie. Przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego, więc niewystarczające jest zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków. Czasochłonność i trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe (np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści) są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku i nie noszą cech przetwarzania. Takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści, czy anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku tych czynności nie powstaje nowa informacja. Także trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej (np. anonimizacja), nie mogą w zasadzie zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej. Z przetworzeniem informacji nie można też zrównać samego wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach, informacji określonych we wniosku. Także brak dbałości o właściwe przechowywanie dokumentów, ewidencjonowanie danych i związane z tym trudności w ich pozyskaniu, nie mogą uzasadniać przyjęcia, że mamy do czynienia z informacja przetworzoną. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia czynności przygotowawczych zmierzających do rozpatrzenia wniosku (przejrzeniu posiadanych zasobów, w tym dokumentów, rejestrów, ksiąg i odszukania tych dokumentów, dokonania ich selekcji, analizy treści, w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy organ w ogóle dysponuje taką informacją, czy też anonimizacji). Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują, czy informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Zasadniczo nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja ma charakter prosty, czy przetworzony.
Zdaniem Skarżącego realizacja ww. wniosku nie wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego, a jedynie wyszukania informacji. W związku z tym udostępnienie informacji nie wiązało się z koniecznością przetworzenia jakichkolwiek informacji. Zaskarżoną uchwałę wadliwie uzasadniono, bo nawet jeżeli uznać, że szeroki zakres wniosku może skutkować kwalifikacją informacji jako przetworzonej, to taka okoliczność nie została wykazana. Z publicznie dostępnego sprawozdania z działalności organów Izby wynika, że w trakcie trwania VII kadencji samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych (obejmująca w części okres związany z wnioskowanymi danymi - trwająca mniej więcej od początku 2016r. do połowy 2023r.) doszło do podjęcia przez Radę i Prezydium Rady, odpowiednio 37 i 30 stanowisk oraz 2 i 4 apeli. Wśród stanowisk przywołanych w sprawozdaniu (mogą to nie być wszystkie stanowiska w sprawach publicznych i inne wystąpienia i oceny) tylko krótki opis jednego ze stanowisk dotyczył kwestii wymienionych w pkt 1 i 2 ww. wniosku Skarżącego. Chodziło o "Sprzeciw wobec wprowadzenia w życie art. 5 ust. 1a ustawy z 15 lipca 2011r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. 2020r., poz. 562 ze zm.)".
Skarżący zauważył w odniesieniu do pkt 2 wniosku, że realnie doszło tylko do jednej nowelizacji przepisów (weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz.U. z 2020r., poz. 1493). Na stronie Rządowego Centrum Legislacji Skarżący nie odnalazł projektu nowelizacji ustawy o samorządzie zawodowym. Wobec tego Skarżący wnioskuje, że żądane informacje publiczne z pkt 1 i 2 wniosku nie dotyczą wielu dokumentów.
Skarżący podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji jest wyjątkiem od zasady i jako taka wymaga szczególnie przekonującego uzasadnienia. W uzasadnieniu decyzji należało podać okoliczności uzasadniające taką kwalifikację i wykazać, jakie konkretne działania należy podjąć w celu przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Zapewnienie szczegółowych wyjaśnień realizuje zasadę przekonywania do zaakceptowania negatywnego rozstrzygnięcia. Pozwala także Sądowi administracyjnemu na dokonanie kontroli. Organ nie przedstawił argumentacji uzasadniającej stanowisko. Stwierdzenie, że realizacja wniosku "zakłóciłoby normalny tok jego działań" oraz "utrudniłoby realizację nałożonych na niego zadań" jest arbitralne.
Skarżący, odnosząc się do szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, zakwestionował, że jego argumentacja zawarta w piśmie z [...] grudnia 2023r., a związana z próbą uzyskania dokumentów z kontroli indywidualnej praktyki położnej (przywołane pismo) nie miała na celu wykazania ww. interesu. Nie miało też znaczenia dla rozpatrywania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego to, czy Organ rozpatrywał wskazane odwołanie (Izba Okręgowa w pouczeniu decyzji wskazała Izbę jako organ odwoławczy). Zdaniem Skarżącego fałszywe jest też dopatrywanie się w zaskarżonej uchwale z [...] lipca 2024r. szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w zainteresowaniu się sprawą położnej przez media. Chodziło bowiem przy powołaniu tej okoliczności na wskazanie poważnych zagrożeń bezpieczeństwa pacjentów (pism z [...] września 2023r.), była to jedynie "wskazówka", a nie gotowa odpowiedź. To podmiot zobowiązany ostatecznie bada przesłanki wystąpienia szczególnie uzasadnionego interesu. Skarżący wyjaśnił, że o ile sprawa z pism z [...] września i [...] grudnia 2023r. była związana z konkretną położną, o tyle żądane w ww. wniosku informacje są związane z próbą ogólnej oceny sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów i zajmowania stanowisk w sprawie organizacji ochrony zdrowia. Przytoczona sprawa stała się impulsem do wyjścia poza partykularny interes i spojrzenia szerzej na sposób wypełniania zadań publicznych. Z informacji uzyskanych przez Skarżącego wynika, że sprawę mogąca stanowić delikt dyscyplinarny ww. położnej zgłoszono do samorządu zawodowego w maju 2020r., a w czerwcu 2023r. Izba Okręgowa przeprowadziła kontrolę indywidualnej praktyki położnej. Skarżący w wyniku wystosowania pisma z [...] grudnia 2023r. uzyskał wszystkie dokumenty z wizytacji oraz zwrócił uwagę na obowiązujące przepisy w kontekście powołanego zdarzenia z położną oraz uwagi Konsultanta Wojewódzkiego. Skarżący podniósł też, że podczas zainteresowania się sprawami z zakresu odpowiedzialności zawodowej ww. położnej, docierały do Niego sygnały, że samorządy zawodowe mają problemy z pociąganiem do odpowiedzialności osób zrzeszonych w izbach. Skarżący dał temu wyraz w ww. piśmie z [...] września 2023r. do Rzecznik, ale na postawione pytanie nie uzyskał odpowiedzi, a ww. położna nadal wykonywała zawód, a kilkoro pacjentów trafiło do szpitala w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu, co mogło mieć związek ze sposobem wykonywania przez nią zawodu. Dopiero [...] sierpnia 2024r. Sąd Pielęgniarek i Położnych w [...], po ponad 4 latach od wpłynięcia pierwszej sprawy do Rzecznika, postanowił o tymczasowym zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu ww. położnej na 12 miesięcy, z uwagi na zagrażanie bezpieczeństwu pacjentów i zagrożenie popełnienia kolejnego przewinienia zawodowego. Zdaniem Skarżącego (działacza społecznego z wieloletnim doświadczeniem, którego przedmiotem aktywności jest wpływ na system ochrony zdrowia) istnieje potrzeba społecznej kontroli nad organem, który nie może być sprawiedliwym sędzią we własnej sprawie. Skarżący działa w celu społecznie użytecznym, a przekazane dane pozwolą na rzeczywiste wykorzystanie informacji.
3. Prezydium Rady, reprezentowane przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi w zakresie pkt 1-2 i o obciążenie Skarżącego kosztami postępowania oraz zastępstwa prawnego Organu według norm prawem przepisanych.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga zasługuje na uwzględnienie.
2. Sąd na wstępie zauważa, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga ponadto, na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle ww. przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, np. decyzję, konieczne jest stwierdzenie przez Sąd administracyjny, że w akcie tym doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
3. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała/decyzja naruszała przede wszystkim normy prawa procesowego wskazane w skardze, a przede wszystkim art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z - niewskazanym w skardze, jako naruszone - art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego - co spowodowało przedwczesne zastosowanie przez Prezydium Rady art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd na wstępie zauważa, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Prawo do informacji publicznej ma zatem służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. U.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W sprawie okolicznością niesporną było to, że spełniono zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania u.d.i.p.
Rację ma Skarżący, że Prezydium Rady, do którego wystąpił Skarżący z ww. wnioskiem o udzielenie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, zaś wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie regulacji zawartych w tym przepisie przyjmuje się, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Prezydium Rady, wydając w sprawie zaskarżoną decyzję, nie kwestionowało, że żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej.
W tej sytuacji należało uznać, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny, czy Prezydium Rady, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji, prawidłowo uznał, że informacja objęte ww. wnioskiem Skarżącego (skierowane w okresie od [...] maja 2020r. do dnia rozpatrzenia wniosku: -1) stanowiska w sprawach publicznych, treści innych wystąpień i ocen Izby skierowanych do organów władzy centralnej - dotyczących trudności z pociągnięciem położnych lub pielęgniarek do odpowiedzialności zawodowej; 2) treści pism Izby skierowanych do organów władzy centralnej, dotyczących konieczności nowelizacji u.s.p.p.; 3) treści pism przedstawicieli Izb Okręgowych lub Rzecznika dotyczących kwestii wymienionych w punktach 1 i 2, skierowanych do Rady oraz treści pisma Skarżącego z [...] lipca 2024r.) miały charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym, czy możliwe było wezwanie Skarżącego do wskazania, na czym polega szczególny interes publiczny przemawiąjący za udzieleniem wnioskowanej informacji. Koniecznym było więc dokonanie odkodowania zarówno pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", jak i pojęcia "szczególnego interesu publicznego".
W ocenie Sądu, w związku z tym wskazać należy, że rację miał Skarżący, podnosząc w skardze, że informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Jednocześnie, przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. prof. dr hab. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i cytowany tam wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2005r. sygn. akt II SA/Wa 481/05; podobnie: m.in. wyrok NSA z 6 września 2016r. sygn. akt I OSK 293/15).
W judykaturze przyjmuje się ponadto, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do jakościowo nowej informacji. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005r. sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).
Zdaniem Sądu, należy mieć również na względzie i to, że informacja publiczna przetworzona to często taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak również: m.in. wyrok NSA z 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05).
Wskazać ponadto należy, że w judykaturze podnoszono, że gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie z: 27 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 112/07; 22 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1048/07).
Sąd zgadza się ponadto ze Skarżącym, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13; 3 października 2014r. sygn. akt I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013r. sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010r. sygn. akt I OSK 1737/12);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2658/14; 5 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 33/15);
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z: 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1645/14; 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - "informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA z: 2 października 2014r. sygn. akt I OSK 140/14; 21 września 2012r. sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; 8 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).
Sąd, mając na względzie wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów sprawy, doszedł do przekonania, że o ile można uznać, że Prezydium Rady w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo odkodowało znaczenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., o tyle nie dokonało szerszej analizy, z której wynikałoby, dlaczego część lub wszystkie z wnioskowanych przez Skarżącego informacji publicznych mają charakter informacji przetworzonej. Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 19/15).
Prezydium Rady w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały/decyzji nie sprecyzowało swoich szacunków dotyczących nakładu pracy potrzebnego do opracowania odpowiedzi na postawione pytania. Nie wyjaśniło ile czasu zajęłoby przejrzenie zbiorów, w których znajdują się żądane przez Skarżącego informacje. Sąd podziela przede wszystkim stanowisko Skarżącego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady i jako taka wymaga szczególnie przekonującego uzasadnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały/decyzji należało podać okoliczności uzasadniające taką kwalifikację i wykazać, jakie konkretne działania należało podjąć, w celu przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w proces ewentualnego przetworzenia, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Zapewnienie szczegółowych wyjaśnień realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz umożliwia zaakceptowanie negatywnego rozstrzygnięcia. Pozwala także Sądowi administracyjnemu na dokonanie kontroli decyzji/uchwały wydanej w konkretnej sprawie.
Prezydium Rady odwołało się jedynie na ogólnikowe stwierdzenia, że realizacja wniosku "zakłóciłoby normalny tok jego działań" oraz "utrudniłoby realizację nałożonych na niego zadań" nie może zostać uznane za mające oparcie w okolicznościach faktycznych sprawy, bo ich nie ustalono przed wydaniem zaskarżonej uchwały/decyzji. Tym samym rację ma Skarżący, wskazując w uzasadnieniu skargi, że w tym zakresie stanowisko organu jest arbitralne. Organ na podstawie konkretnych dowodów, czy faktów nie potwierdził, że żądane przez Skarżącego informacje wymagają zaangażowania czynnika intelektualnego. W związku z tym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy nie chodzi jedynie o wyszukanie informacji w związku z zagadnieniami opisanymi w pytaniach 1-3 ww. wniosku. Powszechnie podzielany jest natomiast pogląd, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści, czy anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja.
Dodatkowo stwierdzić należy, że jakkolwiek Prezydium Rady w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały/decyzji wskazało, że realizacja wniosku "zakłóciłoby normalny tok jego działań" oraz "utrudniłoby realizację nałożonych na niego zadań", to nie przybliżyło ile np. sprawozdań sporządzono. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tym bardziej, że Skarżący w uzasadnieniu skargi przytacza okoliczności wynikające z publicznie dostępnego sprawozdania z działalności organów Izby, podnosząc, że skoro wynika z niego, że w trakcie trwania VII kadencji samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych (obejmująca w części okres związany z wnioskowanymi danymi, trwająca od początku 2016r. do połowy 2023r.) Rada i Prezydium Rady podjęły odpowiednio 37 i 30 stanowiska oraz 2 i 4 apele, to należało zastanowić się, które z nich mogły być uznane za stanowiska w sprawach publicznych i w związku z tym dokonać dopiero ocen, czy charakter żądanych przez Skarżącego informacji może wskazywać, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną w sprawie, czy też nie. Bez tych informacji nie jest możliwe przybliżenie ile czasu będzie to wymagało i ilu pracowników należałoby wziąć pod rozwagę przy wykonaniu ww. zadań. Rację miał zatem Skarżący, wskazując w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona uchwała/decyzja nie została w sposób należyty, zgodny z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., uzasadniona, a argumentacja organu mogłaby być użyta w każdej sprawie i nie ma charakteru zindywidualizowanego. Takie działanie organu należy, zdaniem Sądu, uznać za nieprawidłowe i naruszające w związku z tym art. 8 k.p.a. W konsekwencji, uznać należy, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostepnienia informacji publicznej, w której organ, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia informacji publicznej przetworzonej bez jednoczesnego odniesienia tych ustaleń do konkretnej informacji wnioskowanej przez Skarżącego.
Sąd podkreśla, że nawet jeżeli uznać, że szeroki zakres żądanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznych może skutkować kwalifikacją informacji jako przetworzonej, to taka okoliczność nie została wykazana w wydanej decyzji/uchwale. Organ nie przedstawił bowiem argumentacji uzasadniającej zajęte w tym zakresie stanowisko, odwołując się do konkretnych okoliczności faktycznych. Zasadne było więc stwierdzenie, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały/decyzji nie wykazał w sposób dostateczny, że udostępnienie informacji wiązało się z koniecznością przetworzenia jakichkolwiek informacji. Nie jest zatem możliwa weryfikacja, czy realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
Sąd zgadza się ponadto ze Skarżącym, że jakkolwiek pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p., to w orzecznictwie sądów administracyjnych – powołanych wyżej – wskazano wielokrotnie, jak należy rozumieć informację przetworzoną. Sąd podziela także stanowisko organu, który odwołał się do orzeczeń NSA (wyroki z 2 października 2014r. sygn. akt I OSK 140/14 i z 13 października 2021r. sygn. akt III OSK 4059/21), w których przyjęto, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Możliwa jest też sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych, bowiem wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.
Skoro z uzasadnienia zaskarżonej uchwały/decyzji nie wynikają jakiekolwiek konkretne dane, wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia żądanej informacji, należało przyjąć, że Prezydium Rady nie wskazało na prawidłowość swojego stanowiska, a tym samym nieprawidłowo zastosowało art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dopiero podanie konkretnych informacji może doprowadzić do właściwej konstatacji, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego nie można wykluczyć w sprawie. Powyższe, wymaga jednak właściwego wyjaśnienia, zgodnie z dyspozycją przepisów przewidujących zasadę prawdy obiektywnej: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., czego w sprawie zabrakło. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie prezentowane w judykaturze (por. m.in. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 2791/16, wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2024r. sygn. akt II SA/Wa 2174/23 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu ww. wadliwości proceduralne powodowały też naruszenia zasady zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.
Sąd wskazuje ponadto, że jakkolwiek żądany przez Skarżącego zakres informacji może mieć charakter informacji przetworzonej i Sąd na tym etapie tego nie neguje, niemniej jednak obowiązkiem Prezydium Rady, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, jest precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego żądane informacje publiczne posiadają walor informacji publicznej przetworzonej w odniesieniu do konkretnych danych. Ogólnikowe twierdzenie, bez odwołania się do konkretów, wskazują, że Prezydium Rady w zaskarżonej uchwale/decyzji nie przedstawiło przekonywujących argumentów, które pozwoliły Sądowi w sposób jednoznaczny przyjąć, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w sposób właściwy wykazał, że żądana przez Skarżącego informacje publiczne mogą być uznane za informacje przetworzone. W tej sytuacji, przyjąć trzeba, że zastosowana przez Prezydium Rady kwalifikacja była arbitralna i nie poddawała się weryfikacji składu orzekającego Sądu. Bez bliższych informacji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały/decyzji, nie sposób stwierdzić, czy istotnie w przypadku wnioskowanej informacji publicznej do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
4. Tym samym, Sąd stwierdził, że Prezydium Rady winno w toku ponownego postępowania przede wszystkim wyjaśnić dokładnie, dlaczego uznał, że żądana informacja stanowi, z uwagi na sposób jej wyszukania, informację złożoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Prezydium Rady, rozpatrując ponownie sprawę, uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.
5. Zdaniem Sądu niezasadne były natomiast pozostałe zarzuty skargi, w tym przede wszystkim zarzut naruszenia ww. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 10 ust. 1 ww. Konwencji. Wprawdzie Prezydium Rady, wydając zaskarżoną decyzję odmowną naruszyło art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., tym niemniej nie oznacza to, że w ten sposób naruszyło też prawo Skarżącego do swobodnego wyrażania opinii i prawo do wolności wyrażania opinii, które niewątpliwie wiążą się z prawem do uzyskania informacji publicznej.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje też, że Prezydium Rady naruszyło i to w stopniu istotnym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zakres i charakter prawa do informacji określają bowiem art. 61 ust. 1 i 2 oraz 3 Konstytucji RP. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że "ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1953/15). Skoro organ, uzasadniając odmowę udzielenia wnioskowanej informacji odwołał się w zaskarżonej decyzji do przepisu prawa, który pozwala na ograniczenie dostępu do informacji publicznej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – to niemożliwe jest uznanie, że naruszono w ten sposób art. 61 ust. 1, czy art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.
6. Sąd, reasumując stwierdza, że brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego część żądanych przez Skarżącego informacji ma charakter informacji przetworzonej, o czym mowa wyżej, wskazywała jedynie na ww. wadliwości proceduralne, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Skoro bowiem na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można zweryfikować, czy w sprawie istotnie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, w rozumieniu wyżej wskazanym judykatury, skargę należało uwzględnić.
Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Postanowienie w zakresie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, ma uzasadnienie w art. 200 i art. 209 P.p.s.a. (punktu 2 sentencji wyroku).