II SA/Wa 1467/23

II SA/Wa 1467/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazem personalnym z [...] maja 2023 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") z [...] marca 2023 r. nr [...] o zwolnieniu J. R. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") ze służby w Policji na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 145; dalej: "u.P.").
Do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego KGP doszło w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu [...] stycznia 2023 r. do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "KMP") wpłynęła informacja z Prokuratury Okręgowej w [...] o wszczęciu przeciwko skarżącemu postępowania przygotowawczego w sprawie o sygn. akt [...], w której zarzucono mu, że [...] kwietnia 2022 r. w [...], woj. [...], będąc funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, w następstwie nakłonienia przez innego funkcjonariusza Policji, nie dopełnił obowiązków służbowych podczas zatrzymania do kontroli drogowej kierującego samochodem marki [...] w związku z przekroczeniem przez niego dozwolonej prędkości, przez zmianę podjętej już decyzji o ukaraniu wymienionego mandantem karnym w wysokości 500 złotych i odstąpienie od ukarania tego kierowcy, przez co działał w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i osobistej przez ww. kierowcę i na szkodę interesu publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 17 ze zm.; dalej: "k.k.").
KMP poinformował również, iż postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej: "Prokurator") zastosował w stosunku do skarżącego środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego w kwocie 4000 złotych oraz zawiesił go w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza Policji. Wobec powyższego, KMP rozkazem personalnym z [...] stycznia 2023 r. nr [...], w oparciu o art. 39 ust. 1 u.P., zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy.
Następnie wnioskiem z [...] stycznia 2023 r. I Zastępca KMP wystąpił do KWP o zwolnienie skarżącego - [...] Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.
W motywach tego wniosku podano, że przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, wskazuje nie tylko na możliwość naruszenia przez niego przepisów prawa karnego, ale przede wszystkim jest zaprzeczeniem etosu zawodu policjanta, który ma stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zachowanie skarżącego nie licuje z godnością oraz wzorcami postępowania policjanta i jest wbrew zobowiązaniu wynikającemu z roty złożonego ślubowania, a tym samym poddaje w wątpliwość jego nieposzlakowaną opinię, która zgodnie z art. 25 ust. 1 u.P. jest niezbędną cechą, jaką powinien legitymować się funkcjonariusz.
Pismem z [...] stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. oraz pouczył go o uprawnieniach strony związanych z przedmiotowym postępowaniem. Ponadto KWP, stosownie do treści art. 43 ust. 4 u.P., wezwał funkcjonariusza do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 u.P. w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi z [...] stycznia 2023 r. skarżący wskazał Niezależny Samorządny Związek Zawodowy - Zarząd Terenowy przy Komendzie Miejskiej Policji w [...]. KWP zwrócił się do NSZZ Policjantów Zarządu Wojewódzkiego w [...] o wydanie opinii odnośnie zwolnienia funkcjonariusza z uwagi na ważny interes służby. Pismem z [...] lutego 2023 r. Przewodniczący ww. organizacji związkowej poinformował, iż po zapoznaniu się ze stanowiskiem Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w [...], nie wnosi uwag co do trybu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
W dalszej kolejności organ pierwszej instancji, pismem z [...] stycznia 2023 r., wystąpił do Prokuratora o przekazanie informacji, na jakim etapie jest prowadzone w stosunku do funkcjonariusza śledztwo w sprawie o sygn. akt [...] oraz o przesłanie potwierdzonego za zgodność z oryginałem postanowienia o przedstawieniu zarzutów. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie KWP, Zastępca Prokuratora, przy piśmie z [...] stycznia 2023 r., przesłał uwierzytelnioną kopię postanowienia z [...] stycznia 2023 r. o przedstawieniu funkcjonariuszowi zarzutów, podając, że nie jest znany termin zakończenia śledztwa prowadzonego przeciwko skarżącemu. Zastępca Prokuratora dodał, iż kopia ww. dokumentu nie powinna być udostępniana kolejnym osobom lub podmiotom. Natomiast [...] lutego 2023 r. pracownik Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] sporządził notatkę, z której wynika, że w rozmowie telefonicznej z Prokuratorem uzyskano zgodę na włączenie do materiałów postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, postanowienia z [...] stycznia 2023 r. o przedstawieniu funkcjonariuszowi zarzutów.
Pismem z [...] lutego 2023 r. organ pierwszej instancji poinformował pełnomocnika skarżącego w osobie adwokata J. C. (który zgłosił się do reprezentowania funkcjonariusza w dniu [...] lutego 2023 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Pełnomocnik skarżącego nie skorzystał z tego uprawnienia.
Rozkazem personalnym nr [...], wydanym [...] marca 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 3 u.P., KWP zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] marca 2023 r. Decyzji tej nadano - w myśl art. 108 § 1 k.p.a. - rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby. Skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego określonego w art. 231 § 2 k.k., polegającego na przekroczeniu uprawnień w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, przez co stracił on przymiot "nieskazitelności charakteru", jak też autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, zaś te elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd pozostawanie w służbie funkcjonariusza, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Taka sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym.
Skarżący (reprezentowany przez ww. adwokata J. C.) wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, akcentując, że samo wszczęcie postępowania karnego i przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów nie jest wystarczające do przyjęcia, iż popełnił on czyn z art. 231 § 2 k.k. Postępowanie karne jest w toku, a niezbędne będzie przesłuchanie w charakterze świadków pozostałych osób, które posiadają istotne w sprawie informacje. Ponadto w związku z tym, że toczy się też postępowanie karne przeciwko innemu funkcjonariuszowi Policji podejrzanemu o czyny z art. 18 § 2 w związku z art. 231 § 2 k.k., nie można wykluczyć pomówienia, dlatego "sprawę należy traktować wyjątkowo ostrożnie".
Zarówno KWP, jak i organ odwoławczy nie znalazły podstaw do uwzględnienia odwołania.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie rozkazu personalnego z [...] maja 2023 r. nr [...] KGP przytoczył treść przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., podkreślając, że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "ważnego interesu służby". Dlatego przy odczytywaniu tego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Organ drugiej instancji, powołując się na stanowisko prezentowane w doktrynie i w orzecznictwie, wskazał, iż na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby; przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Użycie w danym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że czynność ta ma charakter fakultatywny – poddano ją tzw. uznaniu administracyjnemu. Decyzja podejmowana na mocy ww. przepisu nie może mieć charakteru arbitralnego - powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.); ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych tzw. wyrażeń nieostrych jak "ważny interes służby" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontekście powodów zwolnienia ze służby policjanta w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., organ drugiej instancji zaakcentował, iż może chodzić o realnie istniejącą przyczynę albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji (vide wyrok NSA z 29 lipca 2014 r, sygn. akt I OSK 1853/13).
Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.P. jest to umundurowana i uzbrojona formacja, służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji należy - w myśl art. 1 ust. 2 u.P. –ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych, posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 u.P.). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu, dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, musi zdawać sobie z tego sprawę; składa bowiem ślubowanie o treści wskazanej w art. 27 ust. 1 u.P. - zobowiązuje się wówczas m.in. do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje.
Funkcjonariusz Policji musi mieć świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami, nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantowi przysługuje też zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego; nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego. Ustawodawca reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia funkcjonariuszy ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu Państwa i zaufania obywateli do jego organów (vide wyroki NSA o sygn. akt: I OSK 1852/13 i z 5 lipca 2016 r, sygn. akt I OSK 111/15). Już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne - zaprzeczające podjętym zobowiązaniom - naraża dobre imię służby. Policjant, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelnego charakteru". Traci on także autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, a elementy te są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków służbowych.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że [...] stycznia 2023 r. Prokurator przedstawił skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. Ponadto w postanowieniu z [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie zastosowania środków zapobiegawczych Prokurator uznał, iż zgromadzony w sprawie karnej materiał dowodowy uprawdopodobnił w wysokim stopniu fakt popełnienia przez podejrzanego, tj. funkcjonariusza, zarzucanego mu czynu.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że w szczególności przestępstwo, o popełnienie którego podejrzany jest skarżący, nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, czyli wartościami wymienionymi w rocie ślubowania policjanta. W art. 231 k.k. ochronie podlegają działalność instytucji państwowych i samorządu terytorialnego oraz interes społeczny i prywatny (vide R. Stefański [red.] Kodeks karny. Komentarz 2018 r., Legalis). Podmiotem przestępstw stypizowanych w przepisach ww. art. może być tylko osoba pełniąca funkcję publiczną (przestępstwo indywidualne właściwe). W § 1 art. 231 k.k. jest mowa o przekroczeniu posiadanych uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków, skutkującym działaniem na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, co stanowi przestępstwo z winy umyślnej. W typie kwalifikowanym (ujętym w § 2 art. 231 k.k.), ze względu na wymóg działania funkcjonariusza w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, omawiane przestępstwo można popełnić jedynie z zamiarem bezpośrednim o szczególnym zabarwieniu.
KGP odnotował przy tym, iż zachowanie policjanta, które prowadzi do wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów, stanowi jaskrawy przykład zachowania nielicującego z godnością policjanta, a tym samym jest zaprzeczeniem etosu zawodu policjanta, który ma stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, policjant nie tylko powinien mieć świadomość tego, jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim, jakie skutki wywołuje takie działanie w sferze publicznej. Powiązanie skarżącego ze sprawą karną dotyczącą czynu z art. 231 § 2 k.k. sprawia, że utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, do której podstawowych zadań należą między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, a także ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż poszczególne instytucje i zasady postępowania karnego nie mogą być a limine przenoszone do postępowania administracyjnego, gdyż rządzi się ono własnymi zasadami i regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów k.p.a. i u.P. O ile wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego, o tyle te same zdarzenia, pomimo wątpliwości, mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Natomiast postępowanie karne i dyscyplinarne są odrębnymi i niekonkurencyjnymi postępowaniami w stosunku do postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Różne okoliczności warunkują byt tych postępowań. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. zależy od uznania przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W ww. przepisie nie przewidziano zależności zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego (vide wyroki NSA z 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07 i z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13). Organy Policji nie oceniają w toku postępowania administracyjnego zasadności zarzutu przedstawionego funkcjonariuszowi; nie rozstrzygają także o jego winie bądź niewinności - następuje to w ramach prowadzonego w konkretnej sprawie postępowania karnego. Organy Policji są zobligowane do uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego samego faktu przedstawienia zarzutu funkcjonariuszowi, a następnie oskarżenia o popełnienie przestępstwa (vide wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1738/07). Dlatego oczekiwanie na przesłuchanie w charakterze świadków kolejnych osób lub przeprowadzenie konfrontacji podejrzanego ze świadkami w sprawie prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w [...] o sygn. akt [...] jest niecelowe. Również oczekiwanie przez organ administracji na zakończenie postępowania karnego toczącego się przeciwko innemu funkcjonariuszowi Policji jest bezprzedmiotowe.
Organ drugiej instancji podsumował, że funkcjonariusz nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku przewidzianego w art. 25 ust. 1 u.P., zaś brak stosownych działań wobec policjanta, podejrzanego o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 2 k.k., mógłby mieć w dłuższym okresie niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjałby budowaniu autorytetu tej formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się w szczególności na zaufaniu społecznym. Zwolnienie skarżącego należy więc rozpatrywać co najmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie jest sygnałem zwrotnym dla społeczeństwa (zwrotną relacją lub odpowiedzią) wskazującą, iż Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi, postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to, by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani.
W ocenie KGP, wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji zebrał materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej oceny. Sformułowanie "zebrał materiał dowodowy" trzeba odnieść wyłącznie do materiału niezbędnego do podjęcia decyzji końcowej, a nie wszelkich okoliczności zaistniałych w sprawie.
W przedmiotowej sprawie interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem skarżącego. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed nią wymagania.
Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie ww. przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - tak pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania, zaś na gruncie niniejszej sprawy taka sytuacja nie występuje. Również brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Natomiast przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu.
KGP także dostrzegł, że skarżący nie wskazał w terminie określonym w art. 43 ust. 4 u.P. organizacji związkowej, która mogłaby go reprezentować w omawianym postępowaniu. W piśmie z [...] stycznia 2023 r. funkcjonariusz podał Niezależny Samorządny Związek Zawodowy – Zarząd Terenowy przy Komendzie Miejskiej Policji w [...], który nie stanowi zakładowej organizacji związkowej. Według § 20 ust. 1 lit. c Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów ([...], dnia [...] kwietnia 2008 r.), zakładowymi organizacjami związkowymi są organizacje wojewódzkie, które tworzy się na terenie działania komend wojewódzkich Policji, Komendy Głównej Policji, Komendy Stołecznej Policji i szkół Policji. Jednakże KWP poprzedziła wydanie rozstrzygnięcia wystąpieniem do zakładowej organizacji związkowej, tj. do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...], który nie wniósł uwag co do trybu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Rozkaz personalny organu drugiej instancji stał się przedmiotem skargi funkcjonariusza (nadal reprezentowanego przez adwokata J. C.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym zarzucono:
1) obrazę przepisów prawa materialnego - przez błędną wykładnię, a w szczególności:
a) art. 41 ust. 1 u.P. poprzez nietrafne i dowolne przyjęcie, że skarżący "nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji", a w dalszej części niesłuszne przyjęcie, iż okoliczności te "uniemożliwiają pozostawanie wymienionego w służbie", podczas gdy postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuratora w sprawie o sygn. akt [...] nie zostało ukończone, a wina funkcjonariusza nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym,
b) art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "ważnego interesu służby" będąca podstawą wydalenia skarżącego ze służby w Policji;
2) obrazę przepisów prawa procesowego, a w szczególności:
a) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, przy naruszeniu zasad prawdy obiektywnej oraz pominięciu tzw. słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) poprzez zwolnienie funkcjonariusza ze służby, przy dowolnym, ponownym (w ślad za argumentacją KWP) założeniu, iż "charakter popełnionego czynu uniemożliwia kontynuowanie służby w Policji", co stanowi niedopuszczalne założenie, że czyn taki został popełniony, a więc przyjęcie swoistego, inkwizycyjnego domniemania winy - przy jednoczesnym, wobec powyższego - naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej,
b) art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe założenie, iż zawarte tam określenia ustawowe dotyczące działania w sprawie "szybko i możliwie najprostszymi środkami" nie oznaczają pochopnie i przedwcześnie, przy błędnym założeniu, iż w niniejszej sprawie nie było konieczne zbieranie dalszych dowodów oraz informacji, a w konsekwencji niesłuszne przyjęcie możliwości załatwienia sprawy niezwłocznie,
c) art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy jednoczesnym odstąpieniu od przesłuchania z urzędu świadków mających ustalić okoliczności, w których skarżący miał dopuścić się zachowań uniemożliwiających dalszą jego służbę w Policji, które to zachowania miałyby naruszać "ważny interes służby",
d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania - w uzasadnieniu faktycznym - faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przy utrzymaniu zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy, a więc faktów i dowodów potwierdzających w sposób niebudzący wątpliwości, że funkcjonariusz narusza "ważny interes służby", podczas gdy jedynym argumentem (dowodem?) ma być podejrzenie, iż miał on rzekomo odstąpić od wymierzenia mandatu karnego w wysokości 500 złotych i odstąpić od ukarania.
Ponadto skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, przy jednoczesnym przyznaniu faktu, iż postępowanie karne przeciwko skarżącemu nie zostało zakończone, a sprawa jest w toku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji - rozkazu personalnego w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny nie naruszają prawa tak procesowego, jak i materialnego.
Trafna jest argumentacja organu odwoławczego. Tutejszy Sąd w pełni ją podziela. Organy Policji obu instancji właściwie skonstatowały wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek zwolnienia skarżącego ze służby wobec jej ważnego interesu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego opisano wszystkie istotne uwarunkowania formalne (w tym powołano poglądy judykatury) oraz okoliczności faktyczne sprawy, a także wyczerpująco odniesiono się do zarzutów odwołania.
W sprawie nie są sporne jej kluczowe okoliczności faktyczne. Skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia czynu zabronionego z art. 231 § 2 k.k., polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych podczas zatrzymania do kontroli drogowej kierowcy pojazdu marki [...] w związku z przekroczeniem dozwolonej prędkości, przez zmianę podjętej już decyzji o ukaraniu ww. kierowcy mandatem karnym w wysokości 500 złotych i odstąpienie od ukarania go, przez co funkcjonariusz działał w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i osobistej przez tego kierowcę i na szkodę interesu publicznego.
Zarzuty skargi koncentrowały się na próbie wykazania, że samo postawienie skarżącemu konkretnych zarzutów karnych nie może być podstawą jego zwolnienia ze służby w Policji. Podnoszono także istotne - zdaniem skarżącego - uchybienia procesowe, których dopuściły się orzekające w sprawie organy, a polegające przede wszystkim na niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzeniu niepełnego materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odnosząc się do tych zarzutów skargi należy wskazać, co następuje.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego jest art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., w myśl którego policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego jej ważny interes. Pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w bliżej określone w u.P., lecz w praktyce słusznie przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy Policji, którzy - w ocenie przełożonych - nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby. Omawiana przesłanka winna być przy tym w indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, iż zwolnienie ma charakter fakultatywny - pozostawiono je tzw. uznaniu administracyjnemu. Z tego względu - mimo, że prawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby" - nie powinno budzić wątpliwości, iż chodzi tu o dobro interesu służby rozumianego jako interes społeczny.
Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego jednoznacznie wynika, że KGP jako podstawę zwolnienia skarżącego ze służby uznał postawienie mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. Wprawdzie samo postawienie zarzutu karnego nie może automatycznie skutkować zwolnieniem ze służby, to nie bez znaczenia pozostaje charakter występku, o którego popełnienie funkcjonariusz jest podejrzany. Przewidziany w art. 231 § 2 k.k. typ kwalifikowany przestępstwa przekroczenia uprawnień lub niewypełnienia obowiązków obejmuje czyny zabronione, które funkcjonariusz publiczny może popełnić tylko z zamiarem bezpośrednim, czyli ze szczególnym nastawieniem psychicznym obejmującym zarówno przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków, jak i działanie na szkodę interesu publicznego (vide wyroki Sądu Najwyższego z 3 marca 2009 r., sygn. akt WA 5/09, LEX nr 491237 i z 4 marca 2013 r., sygn. akt WA 3/13, LEX nr 1293888). Są to przestępstwa publicznoskargowe, ścigane z urzędu.
Należy w pełni zgodzić się z oceną organów Policji obu instancji, że zarzut popełnienia przestępstwa niedopełnienia obowiązków implikuje bardzo naganny odbiór w społeczeństwie. Postawienie funkcjonariuszowi Policji zarzutu jakoby miał odstąpić od ukarania za przewinienie drogowe szkodzi przede wszystkim autorytetowi Policji oraz wpływa na zaufanie obywateli do funkcjonariuszy tej formacji. Policjant – jako funkcjonariusz służący społeczeństwu - jest zobowiązany do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sytuacji, gdy policjant sam się dopuszcza czynów karalnych (a uprawdopodabnia to postawienie skarżącemu zarzutu prokuratorskiego) za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko organów Policji, iż przestaje spełniać kryterium nieskazitelnego charakteru, a jego ewentualne pozostawanie w szeregach tej formacji byłoby sprzeczne z jej interesem.
Postawienie funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. deprecjonuje go jako osobę mogącą służyć w formacji, która - dla skutecznego wykonywania zadań - powinna być obdarzona zaufaniem społecznym. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się zarzucanego mu czynu. Działania przełożonych funkcjonariusza nie zależały od wyniku prowadzonej przeciwko niemu sprawy karnej. Zatem nie musieli się oni wstrzymywać z podjęciem decyzji personalnych do zakończenia postępowania karnego. Przełożeni skarżącego byli uprawnieni do niezwłocznego podjęcia kroków, kierując się troską o dobro całej formacji, a także do oceny, czy w ustalonych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta podejrzewanego o popełnienie czynu z art. 231 § 2 k.k. To do organów Policji należy kształtowanie dobrego oblicza tej formacji, a pozostawanie w jej szeregach osoby, której postawiono zarzut niedopełnienia obowiązków, nie może być traktowane jako zgodne z interesem służby. Tak więc rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji mieści się w granicach uznania upoważnionego organu. Sytuacja, w której znalazł się funkcjonariusz, godzi w etos zawodu policjanta.
Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – KGP w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyczerpująco odniósł się do tego zarzutu (podniesionego też w odwołaniu od rozkazu personalnego KWP z [...] marca 2023 r. nr [...]), a Sąd w pełni aprobuje to stanowisko organu drugiej instancji. Fakt toczącego się postępowania karnego ani jego wynik nie stanowi zagadnienia wstępnego w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., które jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od innych procedur (vide wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 444/18).
Nietrafne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w istotnych jej aspektach oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Funkcjonariusz mógł także, co potwierdzają zresztą akta postępowania administracyjnego, skutecznie przedstawiać swoją argumentację w toku postępowania. Sformułował własną linię obrony, co znajduje odzwierciedlenie w złożonym przez niego odwołaniu od rozkazu personalnego KWP oraz skardze do tutejszego Sądu.
Z kolei, odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ Policji zgłaszanych wniosków dowodowych, należy podkreślić, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie bada się okoliczności towarzyszących przedstawieniu podejrzanemu zarzutów karnych oraz ich zasadności.
Reasumując, w sprawie nie naruszono przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki zwolnienia ze służby z uwagi na jej ważny interes, ani przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie w jakim mogłoby mieć to istotny wpływ na jej wynik. Sąd nie dostrzegł z urzędu lub wobec argumentacji skargi wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.