II SA/Wa 1465/20

II SA/Wa 1465/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 5367/21 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
ART. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego K. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o wypłacie K. L. odprawy mieszkaniowej w wysokości 139 471,87 zł (słownie: sto trzydzieści dziewięć tysięcy czterysta siedemdziesiąt jeden złotych 87/100).
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] stycznia 2020 r. do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wpłynął wniosek K. L. o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Wnioskodawca był żołnierzem służby stałej, pełnił zawodową służbę w Jednostce Wojskowej Nr [...] w [...], a termin wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza upłynął [...] stycznia 2020 r.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., powołując przepisy art. 47 ust. 5 i art. 23 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o zakwaterowaniu, stwierdził, że K.L. jest uprawniony do otrzymania odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, ponieważ został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2020 r., a ponadto zajmuje kwaterę położoną w O. i w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne opisane w art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu.
Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] zaświadczył, że K.L. na dzień zwolnienia ze służby wojskowej posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową w wymiarze 29 lat, 4 miesięcy, 28 dni, liczoną od dnia [...] września 1990 r.
Organ I instancji wyjaśnił, że skoro rozkaz personalny o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej stał się ostateczny z dniem [...] listopada 2019 r., to do obliczenia odprawy mieszkaniowej przyjęto wskaźnik za 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IIl kwartał 2019 r., w wysokości 4 376,00 zł.
Organ I instancji zaznaczył ponadto, że do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej K. L. wskazał dzień [...] listopada 2014 r., oświadczając, że zamieszkiwał wówczas z członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, tj. z żoną i dwoma synami.
Orzekając o wypłacie odprawy mieszkaniowej, organ I instancji uwzględnił do jej wyliczenia 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej. W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nie uwzględnił normy na żonę oraz jednego z synów, pomimo złożonego oświadczenia. Organ I instancji ustalił bowiem, że żona K. L. zmarła [...] listopada 2014 r., natomiast jeden z synów w dniu [...] czerwca 2019 r. zawarł związek małżeński. Organ I instancji wyjaśnił więc, że niezbędnym było ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia osoby, które wskazał żołnierz w oświadczeniu z [...] stycznia 2020 r., są członkami jego rodziny w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że osoby te nie spełniają przesłanek wynikających z ww. przepisu na dzień wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nie ma bowiem podstaw prawnych do uwzględnienia normy na jednego z synów, który pomimo, że zamieszkuje z K. L., ale w myśl art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu nie jest członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego, ponieważ ukończył 25 lat i wstąpił w związek małżeński. Dlatego też do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjęto wnioskodawcę i jednego syna.
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. K.L., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji poprzez wypłatę odprawy mieszkaniowej w wysokości 278 415,74 zł (słownie: dwieście siedemdziesiąt osiem tysięcy czterysta piętnaście złotych 74/100).
W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że organ I instancji, odmawiając uwzględnienia do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej zmarłej żony oraz jednego z synów, nie wskazał żadnej podstawy prawnej, powołał się jedynie na wyroki sądów wydane w odmiennych stanach faktycznych.
Zaznaczył jednocześnie, że wprowadzając w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu zapis o dobrowolności przysługującej żołnierzowi we wskazaniu dnia w okresie służby zawodowej oraz przysługujących mu norm na ten dzień, ustawodawca miał na celu zapewnienie, że w momencie uzyskania wieku przez dzieci żołnierzy zawodowych nadal te normy będą należne, poprzez wskazanie okresu w którym dzieci wnioskodawcy żołnierza nie uzyskały wieku mającego wpływ na wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ww. sposób motywowany był zniwelowaniem zwolnień doświadczonej kadry, która we wcześniejszym stanie prawnym (tj. w 2015 r.), niestety decydowała się na wcześniejsze odejście z zawodowej służby wojskowej. Odejście ze służby motywowano starzeniem się potomków żołnierza, co w efekcie skutkowało, że w momencie ubiegania się o odprawę mieszkaniową, dzieci żołnierzy zawodowych nie będą brane pod uwagę przy ustalaniu należnych norm do odprawy mieszkaniowej, przez co odprawa będzie znacznie niższa.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać przyjęte do obliczenia należnej żołnierzowi odprawy mieszkaniowej.
Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91 organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, z punktu widzenia jej okoliczności faktycznych, istotnym jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej zawartej w art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Dokonując wykładni powyższych przepisów, będących podstawą orzekania w sprawie należy mieć przy tym na uwadze, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.
W ocenie Prezesa AMW, uwzględniając powyższe uznać należy, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom, ponieważ wspólnie z nimi zamieszkują i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji śmierci członka rodziny, osoba taka wskazana przez żołnierza w oświadczeniu w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej o stanie rodziny na dzień wskazany przez niego w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, nie jest już członkiem jego rodziny. W ustalonym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, żona skarżącego zmarła [...] listopada 2014 r., zatem nie została spełniona przesłanka wyrażona w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, będąca podstawą do ustalenia ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać przyjęte do obliczenia należnej żołnierzowi odprawy mieszkaniowej.
Prezes AMW ustalił również, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, jeden z synów skarżącego ukończył 25 lat, a ponadto w 2019 r. zawarł związek małżeński, zatem już w dniu złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej przez K. L., syn nie był członkiem rodziny, pomimo że zamieszkuje ze skarżącym. Organ odwoławczy podkreślił, że z brzmienia art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że członkiem rodziny żołnierza zawodowego są wspólnie zamieszkałe dzieci, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że jeden z synów skarżącego jest członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu i wbrew twierdzeniom skarżącego, wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego na dzień wskazany przez niego w oświadczeniu o stanie rodziny, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia na jednego z synów normy do określenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
Powołując z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17 Prezesa AMW wyjaśnił, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, ponieważ to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej, nie zaś przywilej naliczenia wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę.
Odwołując się zatem do osiągniętych wyników wykładni funkcjonalnej przepisów art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, organ rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, niemniej adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dacie orzekania. Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie ocena ta sprowadza się do wniosku, że nie jest możliwe przyjęcie normy na zmarłą żonę oraz jednego z synów do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, ponieważ w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu nie są członkami rodziny żołnierza.
W skardze na decyzję Prezesa AMW z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. L., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub zmianę ww. decyzji, poprzez nadanie treści: Orzekam o wypłacie [...] K. L. [...], odprawy w wysokości 278 415,74 zł (słownie: dwieście siedemdziesiąt osiem tysięcy czterysta piętnaście złotych 74/100) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie oraz błędną wykładnię:
1. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu,
2. art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu,
3. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że żaden z powołanych w decyzji wyroków sądów nie jest tożsamy, a nawet przybliżony do jego sytuacji, ponieważ stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest całkowicie odmienny. Jednocześnie wskazał, że w 2019 r. Agencja Mienia Wojskowego, pomimo że znała przywoływane orzecznictwo, w tożsamym stanie faktycznym i prawnym dokonywała wypłat oraz naliczała odprawę mieszkaniową także na dzieci oraz innych członków rodziny.
Skarżący przytoczył ponownie zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu, a odnoszące się do kwestii dobrowolności wskazania przez żołnierza dnia w okresie służby zawodowej oraz przysługujących mu norm na ten dzień w celu uwzględnienia przy ustalaniu wysokości odprawy mieszkaniowej dzieci żołnierza w okresie, w którym nie uzyskały wieku mającego wpływ na wypłatę tej odprawy.
Zarzucił, że twierdzenie organu, iż norma na żonę jest nienależna, przeczy wskazywaniu okresu w którym to skarżący wraz z żoną oraz z dwoma synami prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Podkreślił też ponownie , że odmawiając wypłaty norm na zmarłą żonę oraz jednego z synów, Prezes AMW nie wskazał żadnej podstawy prawnej, oparł się jedynie na orzecznictwie, które nie ma pokrycia w stanie faktycznym i prawnym. W ocenie skarżącego ww. okoliczność może wskazywać na brak powtórnego, merytorycznego załatwienia sprawy, co może z kolei naruszać zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., a także wskazuje, że w praktyce sądów administracyjnych błędne ustalenie stanu faktycznego kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że przepis art. 47 ust. 5 wprowadzony poprawką poselską w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego - art. 107 pkt 13) - Dz.U.2015.1322, miał na celu uwzględnianie w odprawie mieszkaniowej wyłącznie dzieci żołnierza wspólnie zamieszkałe, które na dzień zwolnienia ze służby ukończyły 25 rok życia. Jednakże w praktyce okazało się, że przepis ten de facto nie uwzględnia skutków zdarzeń, mających miejsce po wskazanym przez żołnierza dniu tj. śmierci członka rodziny, rozwodu, rozkwaterowania oraz nieposiadania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej tymczasowo. Powołany w decyzji wyrok NSA sygn. akt I OSK 2621/17 jest przykładem na to, że organ mimo treści przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu winien uwzględniać stan rodziny żołnierza również w dniu zwolnienia ze służby lub w dniu wydania decyzji, albowiem funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w zaspokojeniu realnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza i wymiar tych potrzeb winien odzwierciedlać rozmiar przyznanej pomocy. Organy Agencji uznały więc, że w dniu zwolnienia ze służby, względnie wydania decyzji o odprawie mieszkaniowej, stan rodzinny żołnierza winien odpowiadać stanowi w dniu wskazanym przez żołnierza, albowiem w przeciwnym wypadku mamy do czynienia z fikcją potrzeb mieszkaniowych. Prezes AMW wyjaśnił jednocześnie, że mając na uwadze wątpliwości jakie wzbudza w kontekście pozostałych przepisów ustawy stosowanie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, sięgnął po inne metody wykładni tj. wykładnię systemową i funkcjonalną.
Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że celem i funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w sfinansowaniu nabycia lokalu mieszkalnego po zakończeniu służby wojskowej. Skoro zatem odprawa mieszkaniowa ma na celu złagodzenie skutków konieczności poszukiwania lokalu do zamieszkania po zwolnieniu ze służby wojskowej, to stanowi to bardzo istotny argument za przyjęciem zasady, według której to stan rodzinny żołnierza istniejący w dacie zwolnienia ze służby powinien decydować o ilości przysługujących żołnierzowi norm stanowiących podstawę obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Miarodajny dla ustalenia zakresu potrzeb zwolnionego ze służby żołnierza jest bowiem stan rodzinny istniejący aktualnie (w czasie ubiegania się o odprawę mieszkaniową), nie zaś stan rodzinny istniejący w dowolnej dacie przeszłej, który później uległ zmianie skutkującej obniżeniem ilości norm. Zmiana art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, jaka dokonała się w 2015 r., w żaden sposób nie wpłynęła na zmianę celu i funkcji odprawy mieszkaniowej wypłacanej zwolnionym ze służby żołnierzom w stosunku do celu i funkcji pierwotnie określonej.
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy zarówno w dacie zwolnienia ze służby, jak i w dacie wydania decyzji, ani żona skarżącego, ani jeden z jego synów, nie stanowili rodziny skarżącego w myśl definicji z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, dlatego też organy Agencji nie uwzględniły ich jako normy w odprawie mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. L. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wydane zostały z naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.
W sprawie jest bezsporne, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.
Istota sporu w sprawie sprowadzała się jedynie do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu.
Zgodnie z przepisem art. 47 ust. 1 pkt 3, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 5, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.
Warto w tym miejscu zauważyć, że treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, została zmieniona z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015r., poz. 1322), poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.
Także Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 uwzględnił powyższe brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".
Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej wskazał do dokonania ustaleń odnośnie ilość należnych norm dzień [...] listopada 2014 r., kiedy to przysługiwało mu uprawnienie do 4 norm. Organy obu instancji do dokonania wyliczeń uwzględniły natomiast tylko 2 normy, tj. normę na skarżącego i jednego syna. Mimo potwierdzenia w decyzjach, że drugi syn skarżącego i zmarła małżonka w dniu wskazanym przez żołnierza w oświadczeniu spełniali przesłanki z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, organy nie uwzględnił ich przy ustalaniu ilości norm należnych żołnierzowi. W ocenie organów, byłoby to sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej, którym jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Sama jednakże okoliczność, że skarżącemu w dniu [...] listopada 2014 r. przysługiwały 4 normy nie była przez organy kwestionowana. Zmarła w dniu [...] listopada 2014 r. A. L. była bowiem wówczas małżonką skarżącego, a obaj synowie, wspólnie zamieszkujący, nie ukończyli wówczas jeszcze 25 lat, jak też żaden z nich nie zawarł do tej daty związku małżeńskiego. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu były zatem spełnione.
W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. [...] listopada 2014 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych. Nie jest natomiast zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych.
Okoliczność zatem, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, tj. [...] kwietnia 2020 r. żona skarżącego A.L. już nie żyła, a syn skarżącego M. L.skończył 25 lat i zawarł związek małżeński, w świetle powyższych przepisów nie powinna mieć wpływu na wysokość należnej odprawy mieszkaniowej.
Sąd podziela oczywiście przywołany przez organy oraz prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publk.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).
W ocenie Sądu, w sprawie tej nie występuje jednak wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej i użytego w niej sformułowania "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", nadto sens aktualnego brzmienia przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego, co należy podkreślić, lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają zatem podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowią art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny.
W doktrynie wskazuje się jednak, że "(...) Z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia. (...)" (v. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166).
Przywołany w decyzjach, na potwierdzenie stanowiska organów, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17 rozstrzygał o innej kwestii, a mianowicie o tym, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi należało uwzględnić także małoletnie dzieci przebywające czasowo w prowadzonej przez skarżącego zawodowej rodzinie zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16 (od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17) przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku stwierdził, iż Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.
Z kolei przywołany w decyzji organu I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1999/17 dotyczył kontroli decyzji Ministra Obrony Narodowej wydanej w trybie nadzwyczajnym stwierdzającej nieważność decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Z ustaleń poczynionych przez Ministra Obrony Narodowej w tym postępowaniu nadzwyczajnym (zaakceptowanych przez sądy administracyjne obydwu instancji) wynika, że rażące naruszenia prawa polegało na naruszeniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego art. 23 ustawy o zakwaterowaniu polegającym na przyznaniu odprawy mimo, że lokal zajmowany przez żołnierza nie znajdował się w wykazie kwater zatwierdzonym przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego. Stany faktyczne w przywołanych przez organy sprawach o sygn. akt I OSK 2621/17 oraz I OSK 1999/17, rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, były zatem zupełnie nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.