II SA/Wa 145/21

II SA/Wa 145/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 6841/21 - Wyrok NSA z 2023-01-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga P. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem personalnym z dnia [...] marca 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w G. (zwany dalej: KPP) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. (zwany dalej: KWP, organ I instancji) o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia podkom. P. K. (zwany dalej: skarżący, funkcjonariusz, policjant) pełniącego obowiązki asystenta Zespołu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji
w G., ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., zwana dalej: u.p.) ze względu na ważny interes służby.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku KPP wskazał, iż Zastępca Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Powiatowej Policji w G. wydał decyzję nr [...] o cofnięciu policjantowi poświadczenia bezpieczeństwa. Stwierdził, iż w.w. funkcjonariusz nie spełnia ustawowego wymogu określonego w art. 25 ust. 1 u.p., w myśl którego służbę w Policji może pełnić obywatel polski dający m.in. rękojmię zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Zachodzi więc uzasadniona podstawa skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. KWP zawiadomił funkcjonariusza o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. oraz pouczył o przysługujących mu uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a.
Jednocześnie KWP poinformował Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] (tj. organizację związkową wskazaną przez funkcjonariusza) o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby wraz wniósł o wydanie opinii w sprawie.
W odpowiedzi na powyższe pismo organizacja związkowa pismem z dnia [...] marca 2020 r. poinformowała organ I instancji, iż decyzję w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji pozostawia w gestii KWP. Nadmieniła przy tym, że w maju 2019 r. zarząd wypowiedział się negatywnie w zakresie członkostwa funkcjonariusza w strukturach NSZZ Policjantów. Powyższe spowodowane było m.in. uzyskanymi informacjami od funkcjonariuszy KPP w G. odnośnie zachowania w.w. policjanta. Wskazano, iż jest on roszczeniowy, niekoleżeński, generuje konflikty zarówno ze swoimi przełożonymi jak i z "szeregowymi" funkcjonariuszami.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. skarżący (działający przez profesjonalnego pełnomocnika) został zawiadomiony, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, a także o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.
Rozkazem personalnym Nr. [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. KWP, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 u.p., orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2020 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że skarżący (wobec którego prowadzone było postępowanie karne o przekroczenie uprawnień, postępowanie kontrolne sprawdzające, pięć postępowań dyscyplinarnych oraz który uzyskał opinię służbową o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych), stracił przymiot posiadania nieposzlakowanej opinii. Nie jest zatem możliwe kontynuowanie służby przez skarżącego bez uszczerbku dla ważnego interesu służby, tożsamego zresztą z interesem społecznym.
W odwołaniu złożonym na powołany wyżej rozkaz personalny skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i w tym zakresie orzeczenie, co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanemu rozkazowi personalnemu skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. poprzez przekroczenie zasady uznania administracyjnego i w konsekwencji zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, gdy tymczasem z zebranych w toku postępowania administracyjnego dokumentów (również tych znanych organowi z urzędu), jak również zachowania organu w zakresie dalszego dopuszczania skarżącego do wykonywania obowiązków służbowych, gdzie wymagalne są uprawnienia do sprawdzeń w bazach SIS i VIS oraz ustalonego stanu faktycznego, istniały podstawy do pozytywnej oceny dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza;
2. art. 108 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, a tym samym nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku przesłanek faktycznych, co w sposób istotny spowodowało naruszenie faktycznego prawa skarżącego do wniesienia odwołania się od rozkazu personalnego organu I instancji;
3. art. 7 w zw. z art. 76 § 1 oraz w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i zasadę swobodnej oceny dowodów w ten sposób, że w sprawie pominięto istotne dokumenty znane organowi z urzędu, co doprowadziło do rozpoznania sprawy z pominięciem istotnych dowodów i faktów w sprawie, których istnienie mogło mieć wpływ na ostateczny jej wynik;
4. art. 107 § 3 w zw. art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz w związku z zastosowaniem przez organ trybu zwolnienia ze służby, określonego w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zajętego stanowiska, dlaczego nie wzięto pod uwagę dotychczasowej wzorowej postawy i przebiegu służby w Policji, które to uchybienia nie dają możliwości dokonania przez organ odwoławczy kontroli poprawności przeprowadzonego procesu dowodzenia, w szczególności zrozumienia, dlaczego spośród dwóch różnych możliwości (pozostawienie w służbie policjanta lub jego zwolnienia) organ wybrał tą najbardziej dla niego dotkliwą, czym w sposób istotny organ uchybił organ zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., tym bardziej że przełożeni wiedzieli o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa i zaniechali podjęcia czynności, mających na celu odsunięcie odwołującego od wykonywania obowiązków służbowych, w ramach których taki dostęp wciąż posiadał, a policjant czynności te nadal wykonywał na polecenie przełożonych.
Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż użyte w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. Przy jego odczytywaniu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Może zatem chodzić o realnie istniejącą przyczynę albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji. Przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni, z przyczyn pozamerytorycznych, pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę.
Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja tak ważnych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.
KGP stwierdził, iż okolicznością powodującą niemożność pełnienia przez skarżącego służby, a tym samym uzasadniającą rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., jest przede wszystkim utrata przez policjanta nieposzlakowanej opinii. Nie posiada on zatem przymiotu koniecznego do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, a tym samym nie może on pełnić dalszej służby bez uszczerbku dla jej ważnego interesu. Dodatkowo na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że policjant nie jest gotów podporządkować się szczególnej dyscyplinie, charakteryzującej służby mundurowe. Fakty te wynikają z szeregu okoliczności i zdarzeń dotyczących skarżącego.
Podał w tym zakresie, iż jedną z przyczyn podjęcia rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby stanowiła decyzja Zastępcy Pełnomocnika do spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Powiatowej Policji w G. decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. o cofnięciu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa nr [...] w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzulach: tajne i poufne. W treści decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa wskazano, że podstawą wszczęcia kontrolnego postępowania sprawdzającego była informacja z Prokuratury Rejonowej [...] w O. o prowadzonym wobec policjanta śledztwie o sygn. akt [...], w którym przedstawiono mu zarzut popełnienia czynu z art. 231 § 1 k.k. w zbiegu z art. 266 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. W związku z dwukrotnym umorzeniem tego postępowania karnego oraz złożeniem subsydialnego aktu oskarżenia, w sprawie tej procedował Sąd Rejonowy w G., [...] Wydział Karny, sygn. akt [...] , a następnie Sąd Okręgowy w O., [...] Wydział Karny Odwoławczy, sygn. akt [...], które to Sądy umorzyły postępowanie karne z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu, tj. na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k.
W ww. decyzji wskazano też, iż procedujące w sprawie organy (Prokuratura i ww. sądy) w zakresie zarzucanego policjantowi czynu, na żadnym etapie sprawy nie miały jakichkolwiek wątpliwości, iż skarżący jako funkcjonariusz Policji dopuścił się nieuprawnionych sprawdzeń za pomocą Krajowego Systemu Informacyjnego Policji oraz bazy PESEL, zarówno w odniesieniu do osoby I. T. jak i B. S. Zasadnie zatem organ I instancji uznał wówczas, powołując się na tę decyzję, że skarżący utracił przymiot nieposzlakowanej opinii niezbędny do pełnienia służby w Policji. Ww. decyzja uchylona została w wyniku postępowania odwoławczego (i do dnia podjęcia zaskarżonej decyzji sprawa nie została ponownie rozstrzygnięta) i jakkolwiek z jej uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy podzielił wnioski Prokuratury i sądów, a także organu I instancji, że analizowane zachowanie skarżącego było obiektywnie nieprawidłowe i naruszało ciążące na ww. osobie obowiązki funkcjonariusza Policji (poprzez dokonywanie nieuprawnionych sprawdzeń danych osobowych w bazie Krajowego Systemu Informacyjnego Policji oraz w bazie PESEL), to jednak przyjąć trzeba, że poświadczenie bezpieczeństwa nie zostało skutecznie cofnięte. Tym samym decyzja ta nie może być podstawą podjęcia rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Fakt uchylenia decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa nie oznacza jednak, że skarżący przymiot nieskazitelnego charakteru posiada, ani że niejako "go odzyskał".
Zdaniem KGP, nieposzlakowaną opinię policjant utracił jeszcze zanim wydano decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, co nastąpiło w związku z postawieniem mu zarzutu o to, że w okresie od stycznia 2012 r. do [...] października 2017 r. w G., będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w G. przekroczył swoje uprawnienia, tj. w sposób nieuprawniony, bez podstaw faktycznych, niezwiązanych z prowadzonymi czynnościami służbowymi, dokonał sprawdzenia w systemach policyjnych danych osób i pojazdów, w tym sprawdzenia za pomocą Krajowego Systemu Informacyjnego Policji, bazie PESEL, danych osób, tj. B. S. i I. T. oraz ujawnił te dane i je wykorzystał w celach prywatnych, działając na szkodę interesu publicznego i prywatnego B. S. i I. T., tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. w zbiegu z art. 266 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Powyższe postępowanie zostało ostatecznie umorzone, z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu, jednak procedujące w sprawie organy (Prokuratura i sądy) w zakresie zarzucanego policjantowi czynu, na żadnym etapie sprawy nie miały jakichkolwiek wątpliwości, iż jako funkcjonariusz Policji dopuścił się on nieuprawnionych sprawdzeń za pomocą Krajowego Systemu Informacyjnego Policji oraz bazy PESEL, w zakresie osoby I. T. i B. S.
Zdaniem organu odwoławczego fakt, że obecnie skarżący pozostaje osobą niekaraną (wobec umorzenia prowadzonego wobec niego postępowania karnego z uwagi znikomą społeczną szkodliwość czynu) nie oznacza jednocześnie, że jest osobą o innych przymiotach wskazanych w powyższym przepisie prawa, w szczególności zaś osobą o nieposzlakowanej opinii. W sprawie bezsporne jest, że skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu. I choć nie stanowi on przestępstwa w rozumieniu przepisów prawa karnego, to zdaniem KGP sam fakt i okoliczności jego popełnienia, uniemożliwiają pozostawanie policjanta w służbie. Ocena zachowania policjanta nie sprowadzała się, jak to miało miejsce w postępowaniu karnym, do ustalenia, czy wypełniło ono znamiona czynu zabronionego jako przestępstwa, ale czy naruszyło dobro prawne jakim jest ważny interes służby.
Organ uznał w sposób niebudzący wątpliwości, że czyn policjanta, polegający na nieuprawnionym i niezwiązanym z prowadzonymi czynnościami służbowymi dokonaniu sprawdzeń w systemach policyjnych danych osób i pojazdów, w tym sprawdzeń za pomocą Krajowego Systemu Informacyjnego Policji, bazie PESEL, stanowił bezsprzecznie naruszenie obowiązków służbowych, a nadto był negatywny w takim stopniu, że podważył zaufanie do rzetelności organów ścigania, co bezsprzecznie narusza ważny interes służby. Skarżący jako doświadczony policjant (ponad 17 lat służby), powinien szczególnie starannie przestrzegać obowiązujących przepisów prawa i nie może wykorzystywać swojego zawodu do celów prywatnych, a w szczególności nie może wykorzystywać informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych ani uzyskiwać informacji do tych celów przy użyciu służbowych metod. Opisane zachowanie policjanta uzasadnia twierdzenie, że nie powinien on pełnić dalszej służby, utracił bowiem autorytet i wiarygodność zarówno wobec swoich przełożonych, współpracowników, jak i w odbiorze społecznym, które to elementy w istocie niezbędne są do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków policjanta.
Organ odwoławczy wskazał też, iż wobec skarżącego prowadzonych było w okresie od 2017 do 2019 r. pięć postępowań dyscyplinarnych, w trzech przypadkach skarżący został uznany winnym przewinień dyscyplinarnych, w jednym przypadku został uniewinniony, a jedno postępowanie umorzono z uwagi na przedawnienie. Ponadto w dniu [...] czerwca 2019 r. została sporządzona opinia służbowa o skarżącym za okres służby od dnia [...] lipca 2018 r. do dnia [...] lutego 2019 r. We wnioskach końcowych przełożony wskazał, że w.w. nie wywiązuje się z obowiązków służbowych i jest to pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. W przedmiotowej opinii na osiem ocenianych obszarów służby skarżący aż trzykrotnie otrzymał ocenę najniższą - 1 (w skali od 1 do 6), tj. za: umiejętność współpracy, kulturę osobistą i dyspozycyjność. Czterokrotnie policjant został oceniony nisko - 2, tj. za: jakość w realizowaniu zadań służbowych (wymaga stałego nadzoru i instruktażu), samodzielność i inicjatywę (wymaga stałej pomocy), planowanie i organizację pracy, rozwój własny oraz podnoszenie kwalifikacji. Jedynie w zakresie terminowości policjant uzyskał ocenę 4.
Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego o uwzględnienie wydruków z bazy KSIP co do posiadanych tam uprawnień policjanta się w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., z okresu kiedy pełnił on funkcję dyżurnego oraz wniosku przełożonych o nadanie uprawnień wglądu do baz SIS i VIS z dnia [...] marca 2020 r., po tym jak cofnięto mu poświadczenie bezpieczeństwa, KPG stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości.
W zakresie zarzutów odwołania, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, KGP stwierdził, że nie są one zasadne. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał, zaś organ odwoławczy uzupełnił, materiał dowodowy niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej oceny. Ponadto przedmiotową sprawę rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. Okoliczności sprawy, przedstawione w niniejszej decyzji, uzasadniają jednak przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony.
Za zasadne KGP uznał też nadanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W skardze złożonej na powołany wyżej rozkaz personalny do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. poprzez przekroczenie zasady uznania administracyjnego i w konsekwencji zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, gdy tymczasem z zebranych w toku postępowania administracyjnego dokumentów (również tych znanych organowi z urzędu), jak również zachowania organu w zakresie dalszego dopuszczenia skarżącego do wykonywania obowiązków służbowych (gdzie wymagalne są uprawnienia do sprawdzeń w bazach SIS i VTS) oraz ustalonego stanu faktycznego istniały podstawy do pozytywnej oceny dotychczasowego przebiegu służby skarżącego na rzecz społeczeństwa, a tym samym pozostawieniu go w służbie w Policji;
2. art. 108 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, a tym samym nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku takich przesłanek faktycznych, co w sposób istotny spowodowało naruszenie faktycznego prawa skarżącego do wniesienia odwołania się od rozkazu personalnego organu I instancji;
3. art. 7 w zw. z art. 76 § 1 oraz w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i zasadę swobodnej oceny dowodów, w ten sposób, że w sprawie pominięto istotne dokumenty znane organowi z urzędu, co doprowadziło do rozpoznania sprawy z pominięciem istotnych dowodów i faktów w sprawie, których istnienie mogło mieć wpływ na ostateczny jej wynik;
4. art. 107 § 3 w zw. art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz w związku z zastosowaniem przez organ trybu zwolnienia ze służby określonego w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zajętego stanowiska, czy organ rozpoznał wnioski dowodowe odwołującego, zawarte w odwołaniu o dopuszczenie dowodów uzupełniających ze stosownych wydruków z bazy KSIP co do posiadanych tam uprawnień skarżącego w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., z okresu kiedy pełnił on funkcje dyżurnego oraz wniosku przełożonych o nadanie skarżącemu uprawnień wglądu do baz SIS i VIS z [...] marca 2020 r. po tym jak cofnięto mu poświadczenie bezpieczeństwa, na okoliczności przemawiające za zasadnością zarzutów podnoszonych w odwołaniu, bowiem w wydanym rozkazie personalnym KGP brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tejże kwestii mającej istotne znaczenie w sprawie;
5. art. 15 k.p.a. poprzez rozszerzenie argumentacji faktycznej w postępowaniu odwoławczym, z którymi to argumentami skarżącego spotkał się dopiero w toku postępowania odwoławczego, poprzez powoływanie się na wątki toczących się przeciwko skarżącemu postępowań dyscyplinarnych, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania;
6. art. 139 k.p.a. poprzez realne pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego w postępowaniu odwoławczym, poprzez powoływanie się na wątki toczących się przeciwko skarżącemu postępowań dyscyplinarnych, co narusza zasadę reformationis in peius.
W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym rozkazów personalnych stanowi przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., zgodnie z którym, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.
Zdaniem Sądu, przez pojęcie "ważnego interesu służby", uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania.
Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którą zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p., może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim prawa przestrzegać. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 u.p.). Osoby te muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iż by miały łamać prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 314/13, publ. cbois).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem samo podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1715/13; z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07; publ. j.w.).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią, narusza ważny interes służby. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.
Zdaniem Sądu, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została przez organy obu instancji wystarczająco wykazana.
W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że Prokuratura Rejonowa [...] w O. prowadziła przeciwko policjantowi postępowanie karne za sygn. akt [...], które zakończyło się przedstawieniem mu zarzutu o to, że w okresie od stycznia 2012 r. do [...] października 2017 r. w G., będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w G. przekroczył swoje uprawnienia tj. w sposób nieuprawniony, bez podstaw faktycznych, niezwiązanych z prowadzonymi czynnościami służbowymi dokonał sprawdzenia w systemach policyjnych danych osób i pojazdów, w tym sprawdzeniu za pomocą Krajowego Systemu Informacyjnego Policji, bazie PESEL, danych osób, tj. B. S. i I. T. oraz ujawnił ww. dane i je wykorzystał w celach prywatnych działając na szkodę interesu publicznego i prywatnego B. S. i I. T. tj. o czyn z art. 231 § 1 kk w zbiegu z art. 266 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Niesporne jest także, iż ostatecznie postępowania prowadzone przeciwko skarżącemu zostały umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. wobec stwierdzenia, iż społeczna szkodliwość czynu jest znikoma. Zatem wyłączną przesłanką umorzenia prowadzonych wobec policjanta postępowań karnych było ustalenie znikomej społecznie szkodliwości czynu skarżącego. Sądy karne nie negowały natomiast zaistnienia wyżej opisanych czynów oraz tego, że działanie skarżącego było nieuprawnione i stanowiło przekroczenie uprawnień.
Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, iż przez znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu, jako przesłankę procesową przewidzianą w art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. należy rozumieć sytuację, gdy czyn w znaczeniu prawa karnego materialnego miał wprawdzie miejsce w rzeczywistości, wyczerpywał on znamiona typu czynu zabronionego określone w przepisach Kodeksu karnego lub przepisach pozakodeksowych, ale jego stopień społecznej szkodliwości był znikomy i dlatego nie można było ocenić go jako czyn przestępny. Stwierdzenie znikomej społecznej szkodliwości czynu powoduje wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania karnego. Oznacza to wprawdzie, że czyn nie stanowi przestępstwa, ale ustawodawca uznaje, że z uwagi na popełnienie czynu zabronionego z wypełnieniem wszystkich jego znamion, sprawca nie może być uniewinniony. Tym samym umorzenie postępowania karnego na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. oznacza, że skarżący nie został za ww. opisany czyn ukarany, nie przekreśla to jednak stwierdzenia, że takie zachowanie skarżącego miało miejsce.
Prawidłowo więc uznały orzekające w sprawie organy, że opisane wyżej działania skarżącego, który w znacznym okresie czasu - od stycznia 2012 r. do [...] października 2017 r., w sposób nieuprawniony, przekraczając swoje uprawnienia dokonywał sprawdzeń w systemach policyjnych danych osób i pojazdów (w tym sprawdzeniu za pomocą Krajowego Systemu Informacyjnego Policji, bazie PESEL) oraz ujawniał ww. dane i je wykorzystał w celach prywatnych, działając na szkodę interesu innych osób, nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, a skarżący utracił autorytet i wiarygodność. W ocenie Sądu powyższe okoliczności skutkują tym, iż skarżący jako funkcjonariusz Policji przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w służbie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie, sprawia, iż sam fakt uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza stanowi przesłankę zwolnienia go ze służby na podstawie ww. przepisu. Już samo podejrzenie funkcjonariusza o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, publ. LEX nr 821111).
Także Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach (por. wyrok z 19 października 2004 r., K 1/04 (OTK-A 2004/9/93) wielokrotnie zwracał uwagę na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych, nie może pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych.
Na ocenę policjanta i utraty przez niego nieposzlakowanej opinii miały też wpływ wykazane przez organy przewinienia dyscyplinarne z lat 2017 – 2019, za które w trzech przypadkach skarżący został uznany winnym ich popełnienia. Nie sposób też pominąć wydanej wobec policjanta negatywnej opinii służbowej z czerwca 2019 r. sporządzonej za okres służby od [...] lipca 2018 r. do [...] lutego 2019 r., w której na osiem ocenianych obszarów służby skarżący: trzykrotnie otrzymał ocenę najniższą – 1 (za umiejętność współpracy, kulturę osobistą i dyspozycyjność), czterokrotnie został oceniony nisko – 2 (za jakość w realizowaniu zadań służbowych, samodzielność i inicjatywę, planowanie i organizację pracy, rozwój własny oraz podnoszenie kwalifikacji). Jedynie w zakresie terminowości policjant uzyskał ocenę 4.
Wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy Policji, zdaniem Sądu, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wzięły bowiem pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, i w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p.
Według Sądu – wbrew zarzutom skargi - orzekające w sprawie organy nie naruszyły również przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 76 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania organy podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie wymagał poszerzenia o wnioskowane przez skarżącego dokumenty, dotyczące posiadanych przez skarżącego uprawnień w okresie od [...] marca do [...] maja 2020 r. do KSIP, SIS i VIS. Okoliczność ta nie miała bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez KGP art. 15 k.p.a. Abstrahując od kwestii, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie, a więc z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącego jakoby powołanie się przez KGP na toczące się przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarne wystąpiło po raz pierwszy właśnie na etapie postępowania odwoławczego. Skarżącemu umknęło, że z treści wydanej przez KWP decyzji wyraźnie wynika (str. 5 uzasadnienia tej decyzji), że kwestie te podnoszone i rozważane były także w toku postępowania przed tym organem. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Nie sposób bowiem określić, że powołanie się przez organ odwoławczy na okoliczności prowadzonych wobec skarżącego pięciu postępowań dyscyplinarnych pogorszyły sytuację prawną policjanta. Nie doszło więc do naruszenia zasady reformationis in peius.
Organ nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu 41 ust. 2 pkt 5 u.p., wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanego wyżej przepisu - zachodziła podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
To utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez funkcjonariusza, przy ocenie jego zachowań, sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, dawały organowi wybór co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wykazał, dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby. Zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumenty organu odwoławczego są logiczne, klarowne i spełniają warunki, wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu błędny jest także zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. KWP prawidłowo nadał rozstrzygnięciu o zwolnieniu ze służby rygor natychmiastowej wykonalności, a swoje stanowisko należycie uzasadnił podając, że w sprawie zachodzą przesłanki wskazujące na uznanie pierwszeństwa interesu społecznego (interesu służby) nad indywidualnym interesem skarżącego. Uwzględnił przy tym szczególny status i zadania realizowane przez Policję, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest jedną z instytucji, której zhierarchizowana struktura, podporządkowana szczególnej dyscyplinie służbowej, wymaga skutecznego i prawidłowego działania.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.