II SA/Wa 1440/20

II SA/Wa 1440/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 340/22 - Wyrok NSA z 2025-03-28
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 16, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] złożyło skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej przetworzony charakter.
Skarżąca wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r (wniosek przesłany w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP) zażądała udostępnienia informacji publicznej w postaci:
1) kalendarza Ministra od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. albo wymienienie wszystkich spotkań/wydarzeń z tego okresu poprzez podanie daty, godziny (jeżeli występuje), osób, z którymi odbyło się spotkanie jeżeli występuje), instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie;
2) księgi wyjść/wejść Ministerstwa za okres [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018r.;
3) rejestru umów za okres od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. albo podanie adresu publikowania rejestru umów;
4) informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
W odpowiedzi na ww. wniosek. Minister Zdrowia przekazał pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. informacje w zakresie pkt 1 i 3, natomiast w zakresie pkt 2 i 4 wskazał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej.
[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja o kwotach nagród przyznanych poszczególnym pracownikom Ministerstwa nie dotyczy informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia punktu 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r, zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpatrzenia punktu 4 wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Minister Zdrowia wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r.
skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SABAA/a 379/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia punktu 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddalił skargę kasacyjną.
Minister Zdrowia pismem nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. wezwał wnioskodawcę w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. Pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r, Minister Zdrowia poinformował wnioskodawcę o konieczności wydłużenia 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji ze względu na konieczność zbadania interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w przypadku istnienia tego interesu, konieczność bardzo szerokiej analizy żądanych danych z uwagi na bardzo obszerny zakres przedmiotowy wniosku, podjęcie wielu działań przez pracowników Ministerstwa Zdrowia przekraczających proste czynności, a także kwestie organizacyjne związane ze sposobem pracy organu w trakcie stanu epidemii.
W dniu 3 czerwca 2020 r. do Ministerstwa Zdrowia za pośrednictwem systemu ePUAP wpłynęła odpowiedź wnioskodawcy, datowana na dzień 3 czerwca 2020 r., stanowiąca odpowiedź na wezwanie Ministra Zdrowia o wykazanie interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. W powyższej odpowiedzi wnioskodawca przekazał, iż w jego opinii, wnioskowane informacje mają charakter prosty, a ich przygotowanie wymaga jedynie wyszukania i udostępnienia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...], Organ odmówił udzielenia informacji publicznej, wskazując, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez
Wnioskodawcę jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i jest połączona z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wskazano także, iż wnioskodawca w treści pisma z dnia 3 czerwca 2020r. nie wykazał, by uzyskanie przez niego żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Zdaniem organu zakres żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która wymaga opracowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, zgodnie ze złożonym we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. żądaniem.
Organ wskazał, iż udostępnienie danych objętych przedmiotowym wnioskiem oznacza konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy całości dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych 594 pracowników, którzy w 2017r. otrzymali nagrody, wyodrębnienia z całości posiadanej przez organ dokumentacji danych, które umożliwią udzielnie informacji żądanej przez wnioskodawcę w pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r. Stworzenie następnie, w oparciu o posiadaną informację, zestawienia dokumentacji odpowiadającej kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę jest działaniem nie tylko technicznym, ale również intelektualnym, czasochłonnym i wymagającym zaangażowania w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych. Nie jest to, jak twierdzi skarżący, prosta czynność, bowiem kwestia tego, czy dane osoba pełni funkcję publiczną, jest kwestią złożoną i wymagającą indywidualnej analizy. Pracownicy nie mają oznaczeń w aktach osobowych, że pełnią funkcję publiczną. Kwestia anonimizacji, na którą powołuje się skarżący jest kwestią wtórną, bowiem anonimizacji można dokonać po ustaleniu, kto pełni funkcję publiczną, a ta wymaga drobiazgowej analizy statusu niemal każdego pracownika organu pod kątem ich praw i obowiązków. Sama nazwa stanowiska nie determinuje jeszcze statusu pracownika jako osoby pełniącej albo niepełniącej funkcji publicznej. Taka sytuacja nie stanowi w ocenie organu ograniczenia konstytucyjnego prawa wkraczającego w istotę prawa dostępu do informacji publicznej. Stworzenie informacji wymaga analizy akt osobowych niemal sześciuset pracowników pod kątem ich statusu w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ jednocześnie przedstawił proporcjonalne działania, jakie musiałby podjąć w tym zakresie, zarówno pod kątem osobowym, jak i finansowym. Organ wskazał, iż z uwagi na różnorodność grupy pracowników, którzy w 2017 roku otrzymali nagrody, ustalenie statusu 594 pracowników organu wiązałoby się ze sprawdzeniem akt osobowych ww. pracowników, w tym średnio 200 dokumentów w każdych aktach. W aktach przechowywane są bowiem zakresy obowiązków czy pełnomocnictwa, których treść i poszczególne zapisy należałoby poddać analizie na dzień przyznania nagrody. Weryfikacji wymagałoby również, czy poszczególni pracownicy, w okresie objętym zakresem wniosku, posiadali indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, bądź np. zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych. Przeanalizowano, że na wykonanie czynności wskazanych powyżej organ potrzebowałby 2,5 tygodnia, angażując do tej pracy kolejnych 4 pracowników. Oddelegowanie do powyższych zadań co najmniej 5 pracowników działu kadr oraz co najmniej 1 pracownika działu prawnego na znaczny okres czasu (minimum miesiąc), miałoby negatywny wpływ na realizację podstawowych zadań Ministerstwa Zdrowia. Łączne koszty za wykonaną pracę w zakresie przygotowania odpowiedzi na wniosek strony wyniósłby około 38 000 zł, przyjmując średnie wynagrodzenia.
Stowarzyszenie [...] złożyło skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej przetworzony charakter.
Wydanej decyzji zarzucał naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na istotne przyczyny, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez dokonanie ograniczenia prawa do informacji niespełniającego konstytucyjnych warunków.
2) art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej.
3) art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie żądanych informacji, o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa, nie było szczególnie istotne dla interesu publicznego.
4) art. 8, art.. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej, co utrudnia poddaje wydanej decyzji merytorycznej kontroli.
Wobec powyższego wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżący podnosił, iż analiza prac legislacyjnych nad ustawą o dostępie do informacji publicznej dowodzi, że szeroki zakres wniosku, czy pracochłonność lub czasochłonność udostępnienia informacji publicznej nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej. Przetworzenie polega na podjęciu czynności związanych z uogólnieniem lub uszczegółowieniem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, co stanowi efekt intelektualnego zaangażowania osoby, czynności tych dokonującej. Zdaniem skarżącego należy wyraźnie odróżnić przetworzenie informacji publicznej od jej przekształcenia lub wyszukania. Pojęcie "przekształcenia’ pojawia się w art. 15 ust. 1 UDIP, który stanowi o tym, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot zobowiązany ponieść ma dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przekształceniem będzie zatem dokonanie czynności czysto technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Tytułem przykładu skarżący wskazuje, przekształcenie danego dokumentu poprzez anonimizację danych. W opinii Stowarzyszenia wniosek dotyczy zatem informacji publicznej prostej.
Stowarzyszenie odnosząc się do twierdzenia Ministra Zdrowia, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej wskazało, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r. (SK 27/14) orzekł, iż: "Czynności te polegają na przygotowaniu informacji do udostępnienia wnioskodawcy. Dlatego też informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji bo czynność ta polega jedynie na (...) przekształceniu, a nie przetworzeniu." Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 1015/12). Wskazane czynności nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko dostosowują (przekształcają) posiadaną informację do wymogów prawnych umożliwiających jej udostępnienie. Ograniczenie udostępnianych nagród wyłącznie do osób pełniących funkcje publiczne pełni tę sama funkcję - przystosowania informacji publicznej do udostępnienia. W ocenie skarżącego wydaje się nieprawdopodobne, że Ministerstwo nie posiada zestawienia nagród przyznanych w 2017r. wraz ze stanowiskami pełnionymi przez nagrodzonych pracowników, a jednocześnie wydaje się, że organ powinien wiedzieć, jakie zadania i uprawnienia wiążą się z konkretnymi stanowiskami. Stowarzyszenie wskazuje także, iż wnioskowane informacje obejmują zaledwie jeden rok.
Stowarzyszenie zauważa, że przyjęcie dopuszczalności rozstrzygnięcia, gdy podstawę do odmowy informacji o osobach publicznych będą stanowić trudności związane z ich wyodrębnieniem spośród innych pracowników, doprowadzi do sytuacji, w której od żadnej większej instytucji nie będzie można skutecznie wyegzekwować obowiązku udostępniania informacji publicznej o zarobkach, czy przyznanych nagrodach dla osób pełniących funkcje publiczne. Podmiot zobowiązany będzie mógł się wtedy powołać na nadmierne obciążenie jego kadr przez konieczność dokonania analizy obowiązków zatrudnionych osób. Taka sytuacja stanowi w ocenie Stowarzyszenia poważne i nieproporcjonalne ograniczenie konstytucyjnego prawa wkraczające w jego istotę. W ocenie Stowarzyszenia każde udzielenie informacji publicznej wymaga wyszukania danych. Gdyby przyjąć założenie, że po stronie podmiotu zobowiązanego nie istnieje konieczność podjęcia chociażby prostej czynności, toteż niezależnie od stanu faktycznego dochodziłoby do wytwarzania jakościowo nowych informacji. Co za tym idzie, ograniczałoby to dostęp do informacji publicznej, poprzez obowiązek wykazywania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, co niewątpliwie stałoby w sprzeczności z ratio legis UDIP.
Minister Zdrowia wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż była ona zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności należało podkreślić, iż w ocenie tut. Sądu pytany podmiot był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto, sama informacja objęta wnioskiem, posiadała walor informacji publicznej, spór sprowadzał się do oceny czy informacja ma charakter przetworzony.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.").
Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania.
W przedmiotowej sprawie problematyką o charakterze determinującym ocenę prawidłowości działania organu są kwestie związane z tym, czy w sprawie występuje tzw. informacja przetworzona.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagała się strona skarżąca ma charakter informacji przetworzonej.
Skarżący domagał się udzielenia informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w 2017r., poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
Organ wskazał, iż udostępnienie danych objętych przedmiotowym wnioskiem oznacza konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy całości dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych 594 pracowników, którzy w 2017r. otrzymali nagrody, wyodrębnienia z całości posiadanej przez organ dokumentacji danych, które umożliwią udzielnie informacji żądanej przez wnioskodawcę w pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r. Stworzenie następnie, w oparciu o posiadaną informację, zestawienia dokumentacji odpowiadającej kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę jest działaniem nie tylko technicznym, ale również intelektualnym, czasochłonnym i wymagającym zaangażowania w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych. Nie jest to, jak twierdzi skarżący, prosta czynność, bowiem kwestia tego, czy dane osoba pełni funkcję publiczną, jest kwestią złożoną i wymagającą indywidualnej analizy. Pracownicy nie mają oznaczeń w aktach osobowych, że pełnią funkcję publiczną. Kwestia anonimizacji, na którą powołuje się skarżący jest kwestią wtórną, bowiem anonimizacji można dokonać po ustaleniu, kto pełni funkcję publiczną, a ta wymaga drobiazgowej analizy statusu niemal każdego pracownika organu pod kątem ich praw i obowiązków. Sama nazwa stanowiska nie determinuje jeszcze statusu pracownika jako osoby pełniącej albo niepełniącej funkcji publicznej. Taka sytuacja nie stanowi w ocenie organu ograniczenia konstytucyjnego prawa wkraczającego w istotę prawa dostępu do informacji publicznej. Stworzenie informacji wymaga analizy akt osobowych niemal sześciuset pracowników pod kątem ich statusu w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ jednocześnie przedstawił proporcjonalne działania, jakie musiałby podjąć w tym zakresie, zarówno pod kątem osobowym, jak i finansowym. Organ wskazał, iż z uwagi na różnorodność grupy pracowników, którzy w 2017 roku otrzymali nagrody, ustalenie statusu 594 pracowników organu wiązałoby się ze sprawdzeniem akt osobowych ww. pracowników, w tym średnio 200 dokumentów w każdych aktach. W aktach przechowywane są bowiem zakresy obowiązków czy pełnomocnictwa, których treść i poszczególne zapisy należałoby poddać analizie na dzień przyznania nagrody. Weryfikacji wymagałoby również, czy poszczególni pracownicy, w okresie objętym zakresem wniosku, posiadali indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, bądź np. zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych. Przeanalizowano, że na wykonanie czynności wskazanych powyżej organ potrzebowałby 2,5 tygodnia, angażując do tej pracy kolejnych 4 pracowników. Oddelegowanie do powyższych zadań co najmniej 5 pracowników działu kadr oraz co najmniej 1 pracownika działu prawnego na znaczny okres czasu (minimum miesiąc), miałoby negatywny wpływ na realizację podstawowych zadań Ministerstwa Zdrowia. Łączne koszty za wykonaną pracę w zakresie przygotowania odpowiedzi na wniosek strony wyniósłby około 38 000 zł, przyjmując średnie wynagrodzenia.
Mamy zatem informację, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Przy czym istotnie anonimizacja jest kwestią wtórną. W pierwszej fazie organ musi bowiem ustalić, którzy z pracowników pełnią funkcję publiczną. Powyższa czynność jest złożona, najpełniejszej wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny we wskazanym powyżej wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05. Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". Tak więc "podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Należy jeszcze dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż zadania publiczne wykonuje również osoba dysponująca mieniem publicznym.
Prawidłowo więc wskazał organ, iż weryfikacja tego czy dana osoba pełni funkcje publiczną wymaga każdorazowo analizy zakresu obowiązków i upoważnień znajdujących się w aktach osobowych 594 pracowników, którzy w 2017r. otrzymali nagrody (w to na dokładną datę przyznania nagrody w 2017r.) Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob.: wyroki NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12).
W ocenie Sądu powyższą wykładnię należy przyjąć w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, iż ustalenie statusu 594 pracowników wiązałoby się ze sprawdzeniem akt osobowych ww. pracowników, w tym średnio 200 dokumentów w każdych aktach. W aktach przechowywane są bowiem zakresy obowiązków czy pełnomocnictwa, których treść i poszczególne zapisy należałoby poddać analizie na dzień przyznania nagrody. Weryfikacji wymagałoby również, czy poszczególni pracownicy, w okresie objętym zakresem wniosku, posiadali indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, bądź np. zaciągania zobowiązań finansowych, ewentualnie inne dokumenty, kształtujące zakres ich kompetencji w sposób, który wskazywałby na pełnienie funkcji publicznych. Przeanalizowano, że na wykonanie czynności wskazanych powyżej organ potrzebowałby 2,5 tygodnia, angażując do tej pracy kolejnych 4 pracowników. Oddelegowanie do powyższych zadań co najmniej 5 pracowników działu kadr oraz co najmniej 1 pracownika działu prawnego na znaczny okres czasu (minimum miesiąc), miałoby negatywny wpływ na realizację podstawowych zadań Ministerstwa Zdrowia. Łączne koszty za wykonaną pracę w zakresie przygotowania odpowiedzi na wniosek strony wyniósłby około 38 000 zł, przyjmując średnie wynagrodzenia. W takiej sytuacji organ wykazał zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, co stanowi o okolicznościach mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (zob.: wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).
Reasumując, Sąd stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podmiot zobowiązany prawidłowo uznał, iż dane żądane przez skarżącego stanowią informację przetworzoną. Wobec tego, że wnioskodawca - pomimo wezwania - nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu tych informacji, którego istnienia zasadnie organ nie dopatrzył się też z urzędu, zasadnie wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p
Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wydając sporną decyzję administracyjną organ nie dopuścił się w toku postępowania jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do legalności podjętego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w jej treści organ wyraźnie wskazał podstawę prawną i faktyczną.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.