III SA/Lu 428/24

III SA/Lu 428/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Anna Strzelec /przewodniczący/
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit c; art. 135;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 437 ust. 1; art. 439 ust. 1 pkt 3;
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1360
art. 125;
Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla prokuratora I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia [...] 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rzecz M. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2024 r. nr [...] Prokurator Okręgowy w Lublinie uchylił decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia [...] 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu M. W. dodatku wyrównawczego od dnia [...] 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto i przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy od dnia [...] 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] 2023 r. Prokurator Rejonowy w Lublinie przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy od dnia [...] 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto w związku z wejściem w życie przepisów prawa związanych z określeniem wysokości kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r., poz. 390), art. 437 ust. 1 oraz art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 248 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 608), § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 149, z późn. zm.) oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666, z późn. zm.) miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym od dnia [...] 2023 r. wynosi [...] zł, a składają się na nią stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:12A w wysokości [...] zł, dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 3% należnego uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł oraz zwiększenie uposażenia zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w wysokości [...] zł.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na mocy decyzji Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia [...] 2023 r. skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w L., zaszeregowane do stopnia etatowego porucznika i grupy uposażenia U:12A. Stanowisko służbowe objął w dniu [...] 2023 r. Data początkowa służby wojskowej skarżącego do dodatku za długoletnią służbę wojskową została ustalona na dzień [...] 2020 r. Następnie organ pierwszej instancji, powołując się na § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1645) wskazał, że przy ustaleniu wysokości dodatku wyrównawczego należy uwzględnić kwotę miesięcznego wynagrodzenia, jaka przysługiwałaby na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji prokuratorowi powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury przyjmując wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek za długoletnią pracę oraz dodatek specjalny, których zasady wypłacania i wysokość określa Prawo o prokuraturze.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że staż pracy skarżącego dla uzyskania stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej liczony jest od dnia 14 września 2018 r., a data początkowa do dodatku za długoletnią pracę ustalona została na dzień 6 marca 2018 r.
Wysokość porównywalnego wynagrodzenia prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, na podstawie art. 123 § 1, art. 124 § 1, § 2 i § 11 Prawa o prokuraturze, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2023 r., poz. 1656) w odniesieniu do skarżącego stanowiła kwota [...] zł. Na tę kwotę składa się: wynagrodzenie zasadnicze w stawce drugiej z zastosowaniem mnożnika 2,17 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego – w wysokości [...] zł oraz dodatek za długoletnią pracę w wysokości 5 % wynagrodzenia zasadniczego w wysokości [...] zł.
Powołując się na treść art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny organ pierwszej instancji wskazał, że kwota dodatku wyrównawczego przysługująca skarżącemu od dnia [...] 2023 r. stanowi różnicę pomiędzy kwotą porównywalnego wynagrodzenia prokuratora – [...] zł oraz należnego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym – [...] zł i wynosi [...] zł.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] 2024 r. Prokurator Okręgowy w Lublinie uchylił decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia [...] 2024 r. i przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy od dnia [...] 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wyrokami o sygn. III SA/Lu 192/23, III SA/Lu 415/23, III SA/Lu 688/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje Prokuratora Okręgowego w Lublinie oraz decyzje Prokuratora Rejonowego w Lublinie w sprawach dotyczących przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego od dnia 1 stycznia 2023 r., od dnia 1 marca 2023 r. oraz od dnia 13 sierpnia 2023 r. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, poprzez przyjęcie zaniżonej podstawy ustalenia zasadniczego wynagrodzenia prokuratora i niezaliczenie do dodatku za długoletnią pracę okresu wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata.
W toku procedowania przez Sąd w opisanych postępowaniach Prokurator Rejonowy w Lublinie wydał decyzję z dnia [...] 2023 r., nr [...], którą przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy od dnia [...] 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto. Decyzja ta została wydana w związku z treścią art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.) i ustaleniem wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2023 r. zgodnie z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze.
Organ drugiej instancji wskazał, że wysokość przyznanego skarżącemu dodatku wyrównawczego nie uwzględniała zaleceń zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ponieważ skarżącemu nie zaliczono do stażu pracy okresu wykonywania zawodu adwokata. W związku z tym decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić w całości i przyznać skarżącemu od dnia [...] 2023 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego.
Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie przez organ o odsetkach ustawowych za opóźnienie w zakresie przyznanego świadczenia, które jest wymagalne z datą wcześniejszą niż data wydanej decyzji;
2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób niepełny, nieprecyzyjny i niepozwalający na zrozumienie metodyki, jaką zastosował organ przy obliczaniu świadczenia i tym samym dokonania kontroli jej poprawności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ pominął art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 432, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. W obecnym systemie finansowania wynagrodzeń prokuratorów będących jednocześnie żołnierzami zawodowymi dodatek wyrównawczy jest elementem ich uposażenia. W zaskarżonej decyzji zabrakło jednak orzeczenia o odsetkach, podczas gdy ustawodawca wskazał wprost w powołanym przepisie, że o odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Organ nie wydał także odrębnej decyzji w przedmiocie odsetek. Prokurator Okręgowy był organem właściwym do wydania decyzji w sprawie elementu uposażenia i był też właściwy i zarazem zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie odsetek. W ocenie skarżącego w sprawie wystąpiła zwłoka w wypłacie uposażenia żołnierza zawodowego w należytej wysokości, która to zwłoka wynika z zawinionego przez organ podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia, które zostało jednak wyeliminowane przez Sąd.
Zdaniem skarżącego organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób niepełny, nieprecyzyjny oraz uniemożliwiający zrozumienie sposobu obliczania świadczenia i skontrolowanie jego poprawności, co doprowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, jakie kwoty i na jakiej podstawie organ przyjął dla swoich wyliczeń. W konsekwencji nie sposób zweryfikować ich poprawności. Skarżący podkreślił, że ewentualne uwzględnienie dodatkowego okresu zatrudnienia strony ma bezpośredni wpływ na ustalenie prawa do świadczenia w postaci dodatku za długoletnią służbę wojskową, a dopiero pośrednio wpływa na świadczenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia, to jest dodatek wyrównawczy. Organ jednak nie wskazał sposobu wyliczeń ani dodatku za długoletnią służbę wojskową, ani też dodatku wyrównawczego. Nie wskazał, jakie wartości i jakie okresy przyjął i jaka jest relacja pomiędzy nimi.
Skarżący podkreślił również, że Prokurator Okręgowy wydał dziewięć decyzji administracyjnych, które kształtują sytuację strony w zakresie przyznawanego świadczenia w postaci dodatku wyrównawczego. Decyzje te rozstrzygają de facto w tym samym zakresie, w sposób niejako "nakładający" na siebie okresy za jakie świadczenie zostaje przyznane. Jednocześnie w wydawanych decyzjach brak jest kompleksowego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zmian, o których decyduje sam organ. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której bez zmiany czy uchylenia rozstrzygnięć za poprzednie okresy, przyznawane są kolejne, nakładające się na siebie te same świadczenia, za kolejne okresy. Różnicą jest ich zmienna wysokość oraz termin, od którego zostają przyznane. W takiej zaś sytuacji organ powinien albo zmienić decyzję pierwotną, albo orzec o wszystkich okresach przyznawanego świadczenia w jednej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji w całości lub części następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Jednocześnie z art. 170 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Zwrócić także należy uwagę na wynikającą z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasadę, według której sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawia wyjątek od tej zasady, stanowiąc że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych.
Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie podkreśla się, że prezentując w uzasadnieniu etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy, organ administracji powinien wskazać, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawsze omówienie w uzasadnieniu wydawanej decyzji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3323/19).
W odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wyrokami w sprawach o sygn. akt: III SA/Lu 192/23, III SA/Lu 230/23, III SA/Lu 415/23, III SA/Lu 688/23, III SA/Lu 16/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone decyzje Prokuratora Okręgowego w Lublinie oraz decyzje Prokuratora Rejonowego w Lublinie w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego. Przede wszystkim Sąd zobowiązał organy do uwzględnienia przy obliczaniu wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego, okresu wykonywania zawodu adwokata.
Jak wskazano wyżej, w świetle treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to jednak może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 170 oraz powołane w komentarzu orzecznictwo).
Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornie kwestia uwzględnienia okresu wykonywania zawodu adwokata przy obliczaniu wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego została przesądzona w powołanych wyżej prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu.
Trzeba też wskazać, że w przypadku dodatku wyrównawczego w art. 439 ust. 4 w związku z ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny przewidziano wprost, że jest on przyznawany w drodze decyzji, to jest decyzji administracyjnej uregulowanej w rozdziale 7 działu II k.p.a., w artykułach od 104 do 113.
W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wysokość dodatku wyrównawczego przyznanego decyzją organu pierwszej instancji nie uwzględniała zaleceń zawartych w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, gdyż skarżącemu nie zaliczono do stażu pracy okresu wykonywania zawodu adwokata. Należało zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznać M. W. od dnia [...] 2023 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.
Jednak w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji w żadnym miejscu nie wyjaśniono, w jakich okresach skarżący wykonywał zawód adwokata oraz jaki w związku z tym przyjęto staż pracy skarżącego. Organ nie przedstawił w zaskarżonej decyzji żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Natomiast, jak podkreślono już wyżej - sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.
Dodatkowo jedynie z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że datę początkową służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalono na dzień [...] 2020 r., podczas gdy wyznaczenie skarżącego na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej, zaszeregowane do stopnia etatowego porucznika, nastąpiło później – na podstawie decyzji Prokuratora Generalnego z dnia [...] 2023 r. Organy nie wyjaśniły, jaki okres oraz od kiedy liczony i z jakiego tytułu został skarżącemu doliczony do służby wojskowej. Natomiast, aby możliwa była kontrola sądowa aktu administracyjnego, stan faktyczny sprawy musi być jednoznacznie ustalony. Uchybienie organów w tym zakresie jest istotne także w związku z argumentami formułowanymi przez stronę. W skardze skarżący podnosił bowiem, że uwzględnienie dodatkowego okresu zatrudnienia ma przede wszystkim bezpośredni wpływ na ustalenie dodatku za długoletnią służbę wojskową, który stanowi zgodnie z art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny element uposażenia zasadniczego, a w dalszej kolejności na wyliczenie dodatku wyrównawczego.
Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku stażu pracy skarżącego niezbędnego dla określenia stawki wynagrodzenia zasadniczego na takim samym stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej. Organ pierwszej instancji wskazał, że staż pracy do uzyskania stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej liczony jest od dnia 14 września 2018 r., a data początkowa do dodatku za długoletnią pracę ustalona została na dzień 6 marca 2018 r. Także i tych dat nie można w żaden sposób zweryfikować na podstawie wydanych w sprawie decyzji, a nie jest rolą Sądu samodzielne ustalanie, w jakich okresach skarżący pracował przed objęciem stanowiska prokuratora. To organy administracji miały obowiązek ustalenia i przedstawienia w treści swoich decyzji, jakie okresy poprzedniej aktywności zawodowej skarżącego podlegały uwzględnieniu. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontroluje stan faktyczny ustalony przez właściwy organ.
Wobec braku powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie poddają się kontroli, gdyż Sąd musiałby we własnym zakresie czynić istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne, a następnie dokonywać subsumcji ustalonego samodzielnie stanu faktycznego do określonej normy prawnej. Raz jeszcze należy podkreślić, że rolą Sądu nie jest czynienie własnych ustaleń w sprawie, a jedynie skontrolowanie prawidłowości działania organów administracji. Aby było to możliwe, organ zobowiązany jest przedstawić poszczególne składowe uposażenia żołnierza i wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, z powołaniem okresów kształtujących ich wysokość i podstawy prawnej ich przyjęcia. Ponadto zauważyć należy, że w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy i poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia. Nie budzi także wątpliwości, że w sytuacji, gdy zawarte w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcie jest wynikiem określonych wyliczeń matematycznych, winny być one przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Należy zwrócić uwagę, że ustalenie dokładnego okresu wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata, a także innych okresów zatrudnienia podlegających uwzględnieniu przy określenie wielkości dodatku za długoletnią pracę ma istotne znaczenie w świetle art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w związku z art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze. Zgodnie bowiem z art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.
Stosownie natomiast do treści art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, prokuratorowi przysługuje dodatek za długoletnią pracę wynoszący, począwszy od 6. roku pracy, 5% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający po każdym kolejnym roku pracy o 1% tego wynagrodzenia, aż do osiągnięcia 20% wynagrodzenia zasadniczego. Po 20 latach pracy dodatek wypłacany jest, bez względu na staż pracy powyżej tego okresu, w wysokości 20% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego.
Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w jakiej wysokości – na takim samym stanowisku prokuratora – przysługiwałby skarżącemu dodatek za długoletnią pracę. Organ odwoławczy wprawdzie wskazuje, że organ pierwszej instancji nie doliczył okresu wykonywania zawodu adwokata, ale jednocześnie sam nie precyzuje procentowej wielkości ustalonego ostatecznie dodatku za długoletnią pracę.
Ponownie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych. Ten obowiązek spoczywa na organach administracji, które rozstrzygając w sprawie zobowiązane były wskazać okres wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata, a także wyjaśnić jak okres ten przekłada się na wysokość dodatku za długoletnią pracę – stanowiącego jeden z elementów wyliczenia dodatku wyrównawczego określonego w art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny.
Z powyższych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prokuratora Rejonowego naruszają art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co uzasadniało ich uchylenie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie wskazują bowiem skonkretyzowanych okoliczności stanu faktycznego, które legły u podstaw wyliczenia końcowych kwot miesięcznego uposażenia skarżącego, jak i wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji. Natomiast Sąd nie jest władny w oparciu o przepisy prawa i końcowe wyliczenia ustalać stanu faktycznego sprawy, który miałby niejako owe wyliczenia potwierdzać. Kontrolując legalność decyzji administracyjnej, Sąd nie może jedynie domniemywać okoliczności stanu faktycznego, na których organ oparł wydaną przez siebie decyzję. To organ powinien był przedstawić w uzasadnieniu decyzji jasne i wyczerpujące ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez dokładne wskazanie, jakie okresy poprzedniej aktywności zawodowej skarżącego zostały uwzględnione przy obliczeniu wysokości dodatku wyrównawczego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 434 ustawy o obronie Ojczyny należy wyjaśnić, że zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 432, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności.
Z przytoczonego przepisu wynika, że przesłanką przyznania odsetek za nieterminową wypłatę uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzowi zawodowemu jest zwłoka w ich wypłacie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1562/09). Użycie przez ustawodawcę terminu "zwłoka" wskazuje jednoznacznie, że roszczenie o odsetki przysługuje wnioskodawcy tylko i wyłącznie w przypadku wystąpienia kwalifikowanego, zawinionego typu opóźnienia w wypłacie należności.
W polskim prawie cywilnym rozróżnia się bowiem instytucje "opóźnienia" od "zwłoki". Na tle normującego pojęcie zwłoki dłużnika przepisu art. 476 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 z późn. zm.) wskazuje się, że opóźnienie zwykłe ma miejsce wówczas, gdy dłużnik nie ze swojej winy nie dotrzymuje terminu spełnienia świadczenia. Przez zwłokę rozumie się natomiast opóźnienie kwalifikowane. Taki rodzaj opóźnienia będzie miał miejsce wówczas, gdy dłużnik nie spełnia świadczenia w terminie wskutek okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność (por. R. Tanajewska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. P. Nazaruk, LEX/el. 2024, art. 476).
Istotne jest przy tym, że w przedmiotowej sprawie skarżący po raz pierwszy wskazał na konieczność zastosowania normy prawnej z art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny dopiero w skardze, formułując zarzut naruszenia wymienionego przepisu. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw do czynienia organom zarzutu z powodu niepodjęcia rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Żądanie w zakresie odsetek jest uprawnieniem skarżącego. Jeżeli takie żądanie, ze wskazaniem okresu, za który skarżący domaga się odsetek, zostanie w postępowaniu złożony, to organ zajmie stanowisko w tym przedmiocie. Nie ma także przeszkód, by stanowiło to przedmiot odrębnego postępowania. Organ nie działa jednak w takim przypadku z urzędu.
W związku ze sformułowanym przez skarżącego zarzutem swoistego "nakładania się" okresów przyznania dodatku wyrównawczego należy wskazać, że ustawa o obronie Ojczyzny przewiduje, iż żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie (art. 430 ust. 1). Uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 431 ust. 1). Z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jedno uposażenie (art. 431 ust. 2). W świetle powołanego wyżej art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora przysługującego na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.
W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z nakładaniem się okresów przyznania dodatku wyrównawczego. Ustawodawca przewidział dodatek wyrównawczy jako różnicę między wynagrodzeniem należnym prokuratorowi powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, a uposażeniem żołnierza zawodowego. Oczywiste jest więc, że dodatek wyrównawczy przysługuje jako jeden z elementów uposażenia, a jego wysokość zmienia się w zależności od zmian dwóch czynników wymienionych w art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Okoliczność, że w decyzjach organ przyznaje dodatek wyrównawczy od określonego dnia nie może być rozumiana jako każdorazowe przyznanie kolejnego uprawnienia do dodatku wyrównawczego, gdyż dodatek jest tylko jeden. Istotą tak sformułowanego rozstrzygnięcia jest bowiem precyzyjne wyjaśnienie żołnierzowi zawodowemu, będącemu jednocześnie prokuratorem, że poczynając od określonego w takiej decyzji dnia przysługujący mu dodatek do uposażenia ma określoną wysokość.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego w treści skargi, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.