II SA/WA 1415/24

II SA/Wa 1415/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 2 i art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] marca 2024 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] oraz decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...].
Uzasadnienie
Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej rozkazem personalnym z [...] czerwca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z [...] marca 2024 r. nr [...] o ustaleniu L. A. prawa do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie od [...] września 2023 r. do [...] września 2023 r. w wysokości 1.577,12 zł oraz odmowie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie w terminie od [...] września 2023 r. do [...] września 2023 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] października 2023 r. (data rejestracji w kancelarii jednostki wojskowej) L. A. zwrócił się do Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej ([...]BOT) o ustalenie i wypłatę świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, w związku z pełnieniem rotacyjnie terytorialnej służby wojskowej w dniach [...]-[...] września 2023 r.
Dowódca [...]BOT decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] ustalił żołnierzowi prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej w terminie [...]-[...] września 2023 r. w wysokości 1577,12 zł. Jednocześnie organ odmówił ustalenia prawa do świadczenia z tytułu pełnienia służby w dniach od [...]-[...] września 2023 r. przyjmując za podstawę ustalenia wysokości świadczenia kwotę wynagrodzenia w wysokości 6660,79 zł brutto. Nie uwzględnił natomiast prowizji w wysokości 9956,82 zł brutto, otrzymanej przez żołnierza za miesiąc lipiec. Organ stwierdził, że podstawą świadczenia pieniężnego jest kwota wynagrodzenia otrzymanego za miesiąc, w którym była pełniona służba, przy czym jest to wynagrodzenie uzyskane za miesiąc, a nie wypłacone w miesiącu poprzedzającym pełnienie służby.
Od powyższej decyzji L. A. złożył odwołanie do Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej zarzucając zaniżenie wysokości świadczenia pieniężnego poprzez nieuwzględnienie dwóch dni tj. 2 i 3 września 2023 r. oraz w wyliczeniach kwoty wynagrodzenia prowizyjnego w wysokości 9956,82 zł.
Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że przedmiotowe rozstrzygnięcie z [...] listopada 2023 r. nr [...] zostało poprzedzone wezwaniem żołnierza przez Dowódcę [...]BOT do uzupełnienia złożonego uprzednio wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy o dokument wyjaśniający podstawę wynagrodzenia. W odpowiedzi L. A. przedstawił zaświadczenie zakładu pracy z 16 października 2023 r. określające wysokość wynagrodzenia wypłaconego w sierpniu, tj. miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym pełnił terytorialną służbę wojskową na kwotę brutto 16 617,61 zł. Do wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego złożył również zaświadczenie z zakładu pracy o otrzymanym wynagrodzeniu za sierpień oraz potwierdzające ilość dni, w których przebywał na urlopie bezpłatnym. W związku z wątpliwościami organ pierwszej instancji wezwał stronę pismem z 26 października 2023 r., do potwierdzenia w jaki sposób zostało określone miesięczne wynagrodzenie za pracę, tj. czy miesięczne wynagrodzenie składa się z części stałej oraz zmiennej, tj. prowizji oraz potwierdzenia z zakładu pracy o wysokości prowizji uzyskanej za sierpień 2023 r. Żołnierz w odpowiedzi z 28 października 2023 r. poinformował, że dostarczył Dowódcy [...]BOT odpowiednie dokumenty wskazujące na wysokość otrzymanego wynagrodzenia za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym pełnił terytorialną służbę wojskową rotacyjnie i że składniki tego wynagrodzenia nie mogą stanowić zainteresowania organu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji pominął główny dowód w przedmiotowej sprawie, tj. zaświadczenie z 16 października 2023 r. wydane przez pracodawcę - Dyrektora Izby Skarbowej określające wynagrodzenie brutto wypłacone w miesiącu poprzedzającym miesiąc pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Wskazał, że nie zostały ustalone istotne okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego i w związku z tym, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez pryzmat argumentacji przedstawianej w decyzji kasacyjnej, mając na względzie przepis art. 80 K.p.a. Ponadto stwierdził, że Dowódca [...]BOT prawidłowo ustalił ilość dni pełnienia przez żołnierza terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie we wrześniu 2023 r. w liczbie 14. Za słuszne również uznał przyznanie świadczenia pieniężnego jedynie za 12 dni, w których żołnierz przebywał na urlopie bezpłatnym, gdyż w tych dniach faktycznie utracił wynagrodzenie za pracę w związku z pełnieniem służby wojskowej.
W związku z powyższym Dowódca [...]BOT, na podstawie art. 79a § 1 i 2 w zw. art. 10 K.p.a., wezwał pismem z 21 lutego 2024 r. L. A. do zapoznania się z aktami sprawy i dostarczenia dodatkowych dowodów. Jednocześnie poinformował o niewykazaniu przez żołnierza przesłanki, zależnej od niego, tj.: wysokości wynagrodzenia, a konkretnie składnika wynagrodzenia w postaci prowizji, uzyskanego za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona terytorialna służba wojskowa rotacyjnie, tj. sierpień 2023 r. Organ wyjaśnił, że niewykazanie ww. przesłanki może skutkować odmową ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego w wysokości zgodnej z żądaniem strony.
W odpowiedzi na wezwanie L. A. pismem z 26 lutego 2024 r. podał, że rezygnuje z prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, gdyż przedstawił już wszystkie dokumenty niezbędne dla prawidłowego ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego i znana jest mu ich treść, podobnie jak decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji. Wyjaśnił, że wskazał już wysokość wynagrodzenia (składnika wynagrodzenia w postaci prowizji) za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona terytorialna służba wojskowa rotacyjnie, tj.: sierpień 2023 r. Wyjaśnił, że dowodem w tym zakresie jest zaświadczenie wystawione przez Izbę Administracji Skarbowej w [...] z [...] października 2023 r., znak: [...], znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej.
Ponownie rozpatrując sprawę Dowódca [...]BOT decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] ustalił L. A. prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie od [...] września 2023 r. do [...] września 2023 r. w wysokości 1.577,12 zł oraz odmówił ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie w terminie od [...] września 2023 r. do [...] września 2023 r.
Jednocześnie z odwołaniem od powyższej decyzji L. A. wniósł skargę na działanie organu pierwszej instancji w związku z nieprawidłowym prowadzeniem postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie. Wskazał, że Dowódca [...]BOT wydał zaskarżoną decyzję nie uwzględniając wytycznych i wskazań co do tego postępowania zawartych w decyzji Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z [...] grudnia 2023 r.
Po rozpoznaniu odwołania Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy stwierdził, że Dowódca [...]BOT prawidłowo odmówił przyznania świadczenia rekompensującego w związku z pełnieniem służby w dniach [...] września 2023 r. Z akt postępowania, w szczególności z zaświadczenia z [...] września 2023 r. wynika, że żołnierz przebywał na urlopie bezpłatnym w dniach [...] września 2023 r. Skoro zatem żołnierz nie przebywał na urlopie bezpłatnym w dniach [...] września 2023 r., w okresie tym nie utracił wynagrodzenia. Rozstrzygnięcia organu w zakresie odmowy nie podważał L. A. w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2024 r. Wniósł natomiast o ustalenie ilości dni pełnienia służby we wrześniu 2023 r. w liczbie 14 dni.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że żołnierz pełnił rotacyjnie terytorialną służbę wojskową w dniach [...] września 2023 r. (tj. przez 14 dni). Organ pierwszej instancji również nie dokonał w tym zakresie odmiennych ustaleń, jednak z tytułu pełnienia służby w dniach [...] września 2023 r. odmówił przyznania świadczenia rekompensującego za utracone wynagrodzenie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest prawidłowe.
Kwestią kluczową dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest określenie wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę ustalenia świadczenia rekompensującego. L. A. zarzucił m.in. zaniżenie wysokości świadczenia rekompensującego poprzez nieuwzględnienie wynagrodzenia prowizyjnego w wysokości 9.956,82 zł.
Zgodnie z art. 312 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248), świadczenie pieniężne za każdy dzień terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie stanowi kwota 1/22 całkowitego miesięcznego wynagrodzenia brutto, dochodu lub przychodu dla żołnierzy rozliczających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych, o których mowa w ust. 1, pomnożona przez liczbę dni pełnienia tej służby w danym miesiącu. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy pełnienia służby w dniach [...] września 2023 r., znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1112). W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, podstawę ustalenia świadczenia pieniężnego stanowi kwota miesięcznego wynagrodzenia otrzymanego przez żołnierza obrony terytorialnej, ze stosunku pracy lub stosunku służbowego uzyskanego za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona służba.
W zakresie wysokości tego wynagrodzenia organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. Podstawą ustalenia świadczenia rekompensującego jest wynagrodzenie uzyskane za miesiąc poprzedzający miesiąc pełnienia służby, a nie wynagrodzenie wypłacone w tym miesiącu. Skoro zatem wniosek dotyczy terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie we wrześniu 2023 r., podstawę dla ustalenia świadczenia stanowi wynagrodzenie uzyskane za sierpień 2023 r. Biorąc pod uwagę zaświadczenia wydane przez pracodawcę - z 29 września 2023 r. oraz z 16 października 2023 r., należy stwierdzić, że wynagrodzenie za sierpień wyniosło 6.660,79 zł brutto, zaś prowizja w wysokości 9.956,82 zł przysługiwała za lipiec i nie może zostać uwzględniona przy ustalaniu wysokości świadczenia rekompensującego za wrzesień 2023 r.
Pismem z 29 lipca 2024 r. L. A. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy oraz żołnierzy pasywnej rezerwy, skutkującego wydaniem rozstrzygnięcia zaniżającego wysokość świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, należnego w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie w dniach [...] września 2023 r., poprzez nieuwzględnienie w wyliczeniach kwoty - wypłaconego w sierpniu 2023 r. wynagrodzenia prowizyjnego - w wysokości 9.956,82 zł;
2. przepisu prawa procesowego, tj. art. 109 § 1 K.p.a., poprzez jej doręczenie adwokatowi – E. S., która w przedmiotowej sprawie nie jest stroną, a ponadto nie jest i nigdy nie była jego pełnomocnikiem oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności tej decyzji w sytuacji skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie, która jak wynika z uzyskanej telefonicznie informacji odesłała egzemplarz nr 1 rozstrzygnięcia do nadawcy, tj. Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Odnośnie odrzucenia skargi organ podał, że w sprawie wystąpiła określona w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a przesłanka dotycząca sytuacji, w której zachodzi tożsamość wcześniej wszczętej sprawy z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. W zakresie oddalenia skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna. Skargę z [...] lipca 2024 r., uprzednio wniesioną na zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd jako przedwczesną odrzucił prawomocnym postanowieniem z 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1377/24. Nie zachodzi więc przypadek opisany w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., tj. sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku.
Przechodząc do meritum należy wskazać, iż sąd administracyjny niezależnie od postawionych w skardze zarzutów jest zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod względem kryterium jej legalności, tj. zbadać czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego (art. 134 § 2 P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności sąd ocenia, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. skutkujących jej nieważnością.
Zgodnie z ww. przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1800/16, z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 717/15, z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1369/06).
W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżona decyzja Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie tego rodzaju wady obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy [...] BOT z [...] marca 2024 r. nr [...] - niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów.
Nadto Sąd, mając na względzie art. 135 P.p.s.a, stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...]BOT z [...] listopada 2023 r. nr [...] oraz decyzji Dowódcy Wojsk Terytorialnych z [...] grudnia 2023 r. nr [...], bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji powodowałoby reaktywowanie skutków prawnych wywołanych przedmiotowymi decyzjami (związanie organu pierwszej instancji wytycznymi zawartymi w decyzji kasatoryjnej).
Powyższe jest następstwem uznania przez Sąd, iż orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły, że art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi normę kompetencyjną uprawniającą organ do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty żołnierzowi świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy - w formie decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 312 ust. 1 ww. ustawy żołnierzom OT, którzy pełnili terytorialną służbę wojskową rotacyjnie, z wyjątkiem służby pełnionej jednorazowo w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Świadczenie pieniężne za każdy dzień terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie stanowi kwota 1/22 całkowitego miesięcznego wynagrodzenia brutto, dochodu lub przychodu dla żołnierzy rozliczających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych, o których mowa w ust. 1, pomnożona przez liczbę dni pełnienia tej służby w danym miesiącu (ust. 2). Kwota dziennego świadczenia pieniężnego nie może być wyższa od 1/22 dwuipółkrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw obowiązującego w roku poprzedzającym pełnienie terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, którego wysokość ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (ust. 3). W przypadku gdy prowadzona przez żołnierza OT działalność gospodarcza w roku poprzedzającym okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie nie przynosiła dochodu lub przychodu dla żołnierzy rozliczających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych lub przynosiła straty lub gdy nie jest możliwe ustalenie wysokości dochodu lub przychodu dla żołnierzy rozliczających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych uzyskiwanego przez żołnierza z prowadzonej działalności gospodarczej albo wysokości utraconego wynagrodzenia ze stosunku pracy, świadczenie pieniężne przysługuje mu w kwocie wynikającej z podzielenia przez 22 minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, obowiązującego w okresie pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, i następnie pomnożenia przez liczbę dni pełnienia tej służby (ust. 4). Świadczenie pieniężne ustala i wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz OT pełni służbę, na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza OT, złożony nie później niż w ciągu 3 miesięcy po upływie okresu, w którym terytorialna służba wojskowa była pełniona rotacyjnie, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego ustalenie i wypłatę (ust. 5). Świadczenie pieniężne wypłaca się w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz OT otrzymał z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej za dni, których dotyczy rekompensata (ust. 6).
Przepisy wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 312 ust. 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 kwietnia 2024 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy - szczegółowo regulują sposób ustalania wysokości wynagrodzenia i nie pozostawiają organowi w tym zakresie jakiejkolwiek dowolności czy uznaniowości. Analogicznie kwestie te regulowało - mające zastosowanie w niniejszej sprawie - rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (zgodnie z § 8 rozporządzenia MON z dnia 19 kwietnia 2024 r. do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe).
Ustalenie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie następuje w istocie na podstawie: rozkazu dziennego dowódcy jednostki wojskowej określającego czas (daty i liczbę dni) pełnienia przez żołnierza OT terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, za który wypłaca się świadczenie pieniężne oraz zaświadczenia pracodawcy, ewentualnie naczelnika urzędu skarbowego lub wójta, burmistrza (prezydenta miasta) - w zależności od źródła uzyskiwanego przez żołnierza dochodu (§ 4 rozporządzenia) - o wysokości wynagrodzenia lub dochodu. Zaświadczenie to żołnierz dołącza do wniosku, o którym mowa w art. 312 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny. Przepis ten stanowi, że świadczenie pieniężne ustala i wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz OT pełni służbę, na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza OT, złożony nie później niż w ciągu 3 miesięcy po upływie okresu, w którym terytorialna służba wojskowa była pełniona rotacyjnie, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego ustalenie i wypłatę.
Z przepisów § 5 - § 8 ww. rozporządzenia wynika, że do organu wypłacającego świadczenie należy jedynie ocena ww. dokumentów i dokonanie matematycznych obliczeń na wskazanych w nich kwotach wynagrodzenia lub dochodu. Ustalenie i wypłata świadczenia pieniężnego stanowi zatem czynność materialno-techniczną organu, nie wymaga natomiast stosowania przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego procedury załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.
Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia dodatkowo okoliczność, że uprawnienie do uzyskania przedmiotowego świadczenia pieniężnego wynika bezpośrednio z art. 312 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, który stanowi, że "żołnierzom OT (...) przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie (...)".
Ustalenie i wypłata świadczenia odpowiada kryteriom czynności materialno- technicznej i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Powyższy pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1576/24 wydanym na gruncie obowiązujących obecnie przepisów ustawy o obronie Ojczyny i powołanego rozporządzenia wykonawczego oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2303/21 analizując art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1430 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881 ze zm.). Ze względu na analogiczne rozwiązania prawne powołanych przepisów przywołany wyrok NSA znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu ww. wyroku NSA, odnosząc się do formy działania organu w sytuacji, gdy nie rozstrzyga o tym wprost ustawodawca, stwierdził, iż aby mówić o rozstrzygnięciu wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akt lub czynność powinna charakteryzować się następującymi cechami: 1) powinna, pomimo że nie jest decyzją administracyjną, mieć charakter władczy, 2) być podjęta w sprawie indywidualnej, 3) mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, 4) powinna dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwała składu 7 sędziów z 3 września 2013 I OPS 2/13; CBOSA). Właśnie ta ostatnia cecha, że uprawnienie lub obowiązek "wynika z przepisu prawa", a tym samym nie wymaga złożonej konkretyzacji norm prawa materialnego wymagającej przyznania stronie prawa do procesu (z jego dwuinstancyjnością i szeregiem gwarancji procesowych) pozwala na odróżnienie formy decyzji od aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wymaga to jednak, jak wskazał NSA, przeanalizowania nie tylko treści przepisu kompetencyjnego pod kątem użytego w nim określenia typu "zezwala", "przydziela", "stwierdza", "ustala" itp., ale całości przepisów regulujących dane zagadnienie.
W niniejszej sprawie analiza przepisów ustawy o obronie Ojczyzny oraz rozporządzenia MON z dnia 20 maja 2022 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że organ błędnie rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącego z dnia 9 października 2023 r. o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego w formie władczej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja w tym przedmiocie zostały wydane bez podstawy prawnej. Organ "przyznał" skarżącemu świadczenie pieniężne rekompensujące utracony dochód ze stosunku pracy w oparciu o art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny pomimo, iż uprawnienie żołnierza OT do ww. świadczenia wynika wprost z przepisów prawa, a organ był jedynie zobligowany do obliczenia świadczenia i jego wypłaty, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami.
Zaznaczyć przy tym należy, że dopiero w przypadku kwestionowania wysokości wypłaconej kwoty świadczenia, poprzez złożenie wniosku o wyrównanie wypłaconej kwoty do wysokości żądanej przez stronę, organ ma podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej - oczywiście w przypadku gdy nie podziela zapatrywania strony co do przedmiotu żądania wniosku. O ile bowiem ustalenie (obliczenie) i wypłata przedmiotowego świadczenia pieniężnego następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o tyle odmowa jego wypłaty przybiera formę decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a.). Odmowa wypłaty świadczenia stanowi bowiem negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.), o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13 oraz powołane tam orzeczenia). Podkreślenia przy tym wymaga, iż w analizowanym przypadku strona nie złożyła wniosku o wyrównanie zaniżonego jej świadczenia, lecz odwołanie od decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej. Zatem w realiach tej sprawy decyzja organu pierwszej instancji w części odmownej podjęta została z urzędu, a nie na wniosek strony wszczynający postępowanie w przedmiocie wyrównania zaniżonego świadczenia.
Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego z [...] października 2023 r. organ uwzględni dokonaną ocenę prawną i podejmie stosowne czynności na gruncie obowiązujących przepisów prawa.
Końcowo odnosząc się do zarzutu skargi upatrującego nieważności decyzji w jej doręczeniu osobie nie będącej stroną postępowania, należy stwierdzić, iż jest on niezasadny. W niniejsze sprawie nie doszło do ziszczenia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem w zaskarżonej decyzji (w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu) prawidłowo określono stronę, a jedynie w tzw. rozdzielniku do doręczenia decyzji ("Otrzymują: 1. Egz. Nr 1 – adw. E. S. – ul. .....) błędnie określono podmiot, któremu należy decyzję doręczyć. Decyzja nie jest skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdy dochodzi do omyłkowego doręczenia decyzji. Przesłanka z art. 154 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (T. Kiełkowski [w:] Komentarz, 2023b, s. 1094). Potwierdza to wyrok NSA z 18 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2645/21: "Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu". Przy tym zgodnie z wyrokiem NSA z 19 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 350/06, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28, a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).