II SA/Wa 1415/22

II SA/Wa 1415/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 136 i art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z [...] września 2020 r., dotyczącym postępowania prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zadanie pod nazwą "[...]", P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "wnosząca sprzeciw", "spółka P."), powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."), wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o "odtajnienie dokumentów złożonych przez oferenta G. Sport Sp. z o.o. w zakresie hali pneumatycznej". Pismo to Burmistrz potraktował jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: raportów z badań laboratoryjnych wykonanych przez niezależne laboratorium kategorii naukowej A+; kart technicznych lub deklaracji potwierdzonych przez producenta dla oferowanych powłok/membran; sprawozdania z badań reakcji na ogień potwierdzającego, że oferowane powłoki/membrany wewnętrzne i zewnętrzne spełniają wymagania normy PN-EN 13501-1 dla klasy B-s2-d0 jako materiał trudno zapalny; autoryzacji producenta powłok/membran, wystawionej dla wykonawcy na realizowaną inwestycję wraz z potwierdzeniem min. 7-letniej gwarancji udzielonej przez producenta na te powłoki/membrany; ekspertyzy technicznej potwierdzającej bezpieczeństwo ewakuacji osób (dla min. 320 osób) z hali pneumatycznej, pomimo braku konstrukcji do awaryjnego podwieszania powłoki pneumatycznej, wykonanej przez jednostkę akredytowaną (np. Instytut Techniki Budowlanej lub inny akredytowany instytut budownictwa lub pożarnictwa); próbek oferowanego materiału przeznaczonego na membrany wewnętrzne i zewnętrzne wraz z etykietą producenta (próbka o min. wymiarach 10 cm x 15 cm).
Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji, mając za podstawę art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022, poz. 2000; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), odmówił udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając, że może to zdecydowanie negatywnie wpływać zarówno na kondycję finansową i ekonomiczną przedsiębiorstwa, jak również na jego konkurencyjność na rynku.
Po rozpoznaniu odwołania wnoszącego sprzeciw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), decyzją nr [...], wydaną [...] grudnia 2020 r. w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, jak również z podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia, a oceniając odmowę udostępnienia żądanych informacji publicznych, wskazał, iż Burmistrz winien wyjaśnić, czy stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy, a także czy zostały zastrzeżone nie później niż w terminie składania ofert. Organ drugiej instancji uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), bowiem stroną wnioskowanych umów była jednostka sektora finansów publicznych, a nadto dokumenty, o udostępnienie których zwróciła się spółka P., dotyczyły gospodarowania środkami publicznymi. SKO podkreśliło, iż w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. G. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka G.") zamieściła oświadczenie o objęciu klauzulą poufności przedstawionych dokumentów i wyjaśnień wraz z próbkami, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (zawierają informacje techniczne i technologiczne), a nadto - w celu zachowania poufności wszelkich informacji posiadających wartość gospodarczą - spółka G. wprowadziła cyfrowe zabezpieczenie cyfrowych danych firmy oraz odebrała oświadczenia pracowników o zachowaniu poufności. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na następującą treść pkt 16 formularza ofert, stanowiącego załącznik do ww. pisma z [...] sierpnia 2020 r.: "nie zastrzegam w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r Pzd w odniesieniu do informacji zawartych w ofercie, iż nie mogą być one udostępniane innym uczestnikom postępowania. Zastrzeżeniu podlegają następujące informacje, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji: nie dotyczy". W kontekście tego oświadczenia SKO powzięło wątpliwość odnośne charakteru dokumentów załączonych do pisma z [...] sierpnia 2020 r., oznaczonych jako zastrzeżone. Przywołało także art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.), uchylonej z dniem [...] stycznia 2021 r.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku spółki P. z [...] września 2020 r., organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz podał, że wezwał spółkę G. do złożenia wyjaśnień, czy (objęte wnioskiem spółki P.) informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a także czy zostały zastrzeżone nie później niż w terminie składania ofert. W piśmie z [...] stycznia 2021 r. spółka G. wskazała, iż podtrzymuje dokonane zastrzeżenia, a żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w toku postępowania materiału, w tym w szczególności z wyjaśnień spółki wynika, iż informacje żądane przez wnoszącego sprzeciw stanowią chronioną tajemnicę przedsiębiorcy. Dokumenty, o które wnioskuje spółka P., to załączniki do pisma wykonawcy - spółki G. z [...] sierpnia 2020 r., zastrzeżone przez wykonawcę jako tajemnica przedsiębiorstwa zawierająca informacje techniczne i technologiczne. Zgodnie z informacją uzyskaną od spółki G., przedsięwzięto środki celem zachowania poufności wszelkich informacji posiadających wartość gospodarczą (cyfrowe zabezpieczenie danych firmy, oświadczenia pracowników o zachowaniu poufności). W związku z powyższym zostało udostępnione pismo z [...] sierpnia 2020 r. bez załączników. Wprawdzie spółka G. złożyła dokumenty zawierające informacje objęte tajemnicą już po terminie składania ofert, na wezwanie Gminy [...] (zamawiającego), jednak nie oznacza to, iż w takim przypadku (tj. dokumentów złożonych później niż w terminie składania ofert) wykonawca nie może skutecznie złożyć zastrzeżenia odnośnie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Taki pogląd nie jest odosobniony, gdyż został wyrażony m.in. w wyroku KIO z [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...] (http:// [...]) oraz odpowiedzi Wiceprezesa Urzędu Zamówień Publicznych z [...] lutego 2014 r. nr [...] na interpelację poselską.
Po rozpoznaniu odwołania wnoszącego sprzeciw, organ drugiej instancji decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] ponownie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza.
W uzasadnieniu decyzji SKO wytknęło organowi pierwszej instancji brak wykazania, z czego wywodzi przesłankę odmowy udzielenia informacji, jak również ograniczenie się do przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych bez powiązania ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy.
W decyzji z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz po raz trzeci z kolei odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W ww. rozstrzygnięciu – poza argumentacją przedstawioną w swojej poprzedniej decyzji (tj. decyzji z [...] stycznia 2021 r.) – organ pierwszej instancji wyjaśnił, że informacje, zawarte w objętych wnioskiem dokumentach, niewątpliwie posiadają wartość gospodarczą dla wykonawcy (tj. spółki G.), ponieważ dotyczą szczegółowych okoliczności związanych z realizowaną inwestycją, w tym okoliczności istotnych z punktu widzenia odpowiednio dobranych i najlepszych dla zamawiającego (tj. Gminy [...]) materiałów (wykorzystanie "know-how", znajomość rynku) czy wybranych przez wykonawcę kooperantów. W konsekwencji wartość gospodarcza takich informacji przejawia się w tym, iż ich ujawnienie może mieć negatywny wpływ na sytuację biznesową spółki G. oraz przewagę konkurencyjną.
W dalszej części decyzji Burmistrz stwierdził, że przekazanie wnioskowanych informacji może zdecydowanie negatywnie wpływać zarówno na kondycję finansową i ekonomiczną przedsiębiorstwa, jak również na jego konkurencyjność na rynku. W tym aspekcie organ pierwszej instancji powołał się na pismo spółki G. z [...] stycznia 2022 r., w którym podaje ona, iż zastrzeżone dokumenty dotyczą szczegółowych informacji technicznych o realizowanej inwestycji. Pozyskanie przez nią (jako wykonawcę) szeregu z wymienionych dokumentów było możliwe wyłącznie dzięki wieloletnim staraniom zakończonym podjęciem współpracy z określonym producentem powłoki membranowej. Zastrzeżone dokumenty pochodzą od producenta powłoki membranowej, który nie wyraził zgody na ich udostępnienie albo zostały pozyskane bezpośrednio przez spółkę G., co wymagało zaangażowania jej środków finansowych. Ujawnienie tych dokumentów wskazałoby producenta, z którym kooperuje wykonawca, a tym samym ujawni kontakty handlowe spółki G. oraz jej możliwości nabywcze. Ewentualne podjęcie współpracy przez spółkę P. z tym producentem niewątpliwie osłabiłoby pozycję rynkową wykonawcy (czyli spółki G.), który startując w przetargach publicznych lub ubiegając się o zlecenia prywatne, może - w wyniku konkurencji ze spółką P. - nie pozyskać tych zamówień i zleceń, co spowoduje brak przychodów z tego tytułu i niewypracowanie odpowiedniego zysku. W świetle powyższego, negatywny wpływ na kondycję finansową i ekonomiczną spółki G. wydaje się oczywisty.
Burmistrz przypomniał też, że to właśnie przedsiębiorca, którego informacje mają być udostępnione, posiada niezbędną wiedzę co do ich charakteru i znaczenia gospodarczego, zaś rolą organu decydującego o udostępnieniu informacji publicznej jest jedynie kontrola składanych przez danego przedsiębiorcę oświadczeń co do zakresu informacji objętych jego tajemnicą. Kontrola ta obejmuje zatem ustalenie, czy informacje, uznane przez danego przedsiębiorcę za tajemnicę przedsiębiorstwa, mają obiektywnie taki charakter.
Także od tej decyzji spółka P. wniosła odwołanie, które SKO uwzględniło po raz trzeci wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję z [...] marca 2022 r. nr [...].
W uzasadnieniu ww. decyzji organ drugiej instancji - oprócz powielenia treści zawartej w poprzedniej decyzji własnej z [...] listopada 2021 r. - zarzucił Burmistrzowi brak odniesienia się do poruszonej w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2021 r. kwestii charakteru żądanych dokumentów, zwłaszcza w kontekście pkt 16 formularza ofert z 4 sierpnia 2020 r., a także ograniczenie się do przytoczenia argumentów spółki G. (przedstawionych w pismach z [...] grudnia 2021 r. i z [...] stycznia 2022 r.), przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania własnej oceny, tj. braku weryfikacji tych twierdzeń, co skutkowało jedynie pozornym rozpoznaniem sprawy. Organ odwoławczy po raz kolejny nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy oraz czy zostały zastrzeżone nie później niż w terminie składania ofert, pamiętając, iż przy powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy należy wykazać istnienie konkretnej okoliczności, a sporządzając motywy decyzji - przedstawić w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
W decyzji z [...] maja 2022 r. nr [...] organ pierwszej instancji po raz czwarty rozpoznał odmownie wniosek spółki P. z [...] września 2020 r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Burmistrz – poza przytoczeniem argumentacji ze swojej poprzedniej decyzji – powołał się na kolejne pismo spółki G. (z [...] kwietnia 2022 r.), akcentując, że po dokonaniu wszechstronnej analizy materiału dowodowego, doszedł do wniosku, iż żądane przez wnoszącego sprzeciw informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki G., a przed wydaniem niniejszej decyzji - w ramach wewnętrznego postępowania – dokonał kontroli oraz merytorycznej oceny charakteru prawnego wszystkich żądanych informacji i dokumentów, m.in. zweryfikował, czy wnioskowane informacje spełniają definicję tajemnicy przedsiębiorstwa.
Organ pierwszej instancji dodał, że jego zdaniem, rację ma spółka G., twierdząc, iż informacje przedstawione w zastrzeżonych dokumentach mają dla niej wartość gospodarczą, gdyż ich ujawnienie może mieć negatywny wpływ na jej sytuację biznesową i przewagę konkurencyjną. Ponadto zastrzeżenie dotyczy informacji o charakterze technicznym, organizacyjnym i handlowym, które to dane stanowią istotne i cenne dla wykonawcy know-how. Nie sposób również pominąć, że zastrzeżone informacje nie są powszechnie dostępne i są szczególnie chronione przez spółkę G., czego najlepszym dowodem jest determinacja spółki P. w przedmiotowej sprawie. Przejawami podjętych przez spółkę G. działań, mających na celu zachowanie poufności żądanych informacji, są m.in. technologie zabezpieczające bezpieczeństwo jej sieci informatycznych, odpowiednie procedury wewnętrzne, zawieranie umów o poufności czy choćby odpowiednie klauzule w umowach o pracę. Organ pierwszej instancji, w oparciu o pisma spółki G., przyjął, iż podjęła ona także dalej idące działania w celu zachowania poufności informacji, czego przejawami były:
- ograniczenie dostępu do tych informacji do wąskiej grupy osób zatrudnionych bądź
współpracujących ze spółką G.,
- poinformowanie pracowników o potrzebie ochrony tych informacji,
- ograniczenie przez spółkę G. dostępu do tych informacji wyłącznie do specjalnie wyznaczonych przez nią osób (w tym doradców prawnych i technicznych), którzy dodatkowo w odpowiednich umowach zobowiązali się zachować je w poufności.
Burmistrz podkreślił, że żądane przez spółkę P. dokumenty nie są dostępne. Natomiast cytując fragment wzmiankowanego wyroku KIO z [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...] , uznał, iż oświadczenie o objęciu klauzulą poufności, zawarte w piśmie spółki G. z [...] sierpnia 2020 r., zostało złożone w terminie prawem przewidzianym. Powyższe oznacza, że spełniona została też przesłanka formalna dla odmowy udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (tj. przedsiębiorca ten we właściwym terminie zamanifestował wolę utajnienia danych informacji).
W wyniku odwołania wniesionego przez spółkę P., SKO po raz czwarty wydało w dniu [...] lipca 2022 r. rozstrzygnięcie (o nr [...] ) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Motywując ww. decyzję, organ odwoławczy powtórzył w całości uzasadnienie uprzedniej decyzji z [...] marca 2022 r., w tym zarzuty i zalecenia adresowane do organu pierwszej instancji. Jedynym novum było powołanie się SKO na (załączony do odwołania) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 638/21, ze skargi spółki P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii dokumentów, które wykonawca - spółka G. złożyła na potwierdzenie spełnienia wymogów dotyczących systemu nawierzchni z trawy syntetycznej. W ww. orzeczeniu Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, ponieważ w sprawie tej nie wykazano, że wnioskowane informacje posiadają istotną wartość gospodarczą dla wykonawcy, czyli stanowią dorobek jego działalności jako przedsiębiorcy, zawierający oryginalne i indywidualne rozwiązania w zakresie technologii oraz użytkowości nawierzchni z trawy syntetycznej. Zwłaszcza, że w wielu polskich miastach w podobne nawierzchnie wyposażane są boiska sportowe. Organ drugiej instancji zacytował w swojej decyzji nr [...] bardzo obszerny fragment uzasadnienia tego wyroku, wskazując, iż w pełni go podziela. In fine rozstrzygnięcia z [...] lipca 2022 r. SKO nakazało Burmistrzowi wyjaśnienie, czy żądane informacje, w odniesieniu do każdego punktu wniosku, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu ww. wyroku oraz czy zostały one zastrzeżone nie później niż w terminie składania ofert.
Powyższa decyzja SKO z [...] lipca 2022 r. stała się przedmiotem sprzeciwu spółki P. (reprezentowanej przez radcę prawnego J. P.), w którym zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego oraz braku załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, co do istotny sprawy, zmieniającej decyzję Burmistrza i udostępnienie spółce P. wnioskowanych dokumentów;
2. art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ponownego zbadania i przeanalizowania całości sprawy, wskutek czego zasada dwuinstancyjności postępowania nie miała zastosowania, gdyż organ drugiej instancji po raz kolejny uchylił decyzję Burmistrza, pomimo tego, że organ pierwszej instancji wielokrotnie nie zastosował się do wytycznych zawartych we wcześniejszej decyzjach SKO, co powinno skutkować wydaniem przez SKO decyzji merytorycznej, co do istoty sprawy, a nie ponownym uchyleniem błędnej decyzji organu pierwszej instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnoszący sprzeciw domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wydania orzeczenia co do istoty sprawy, tj. o udostępnieniu spółce P. wnioskowanych dokumentów, ewentualnie – zmiany zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. o udostępnieniu spółce P. wnioskowanych dokumentów, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu spółka P. rozwinęła jego zarzuty.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu jako nieuzasadnionego, akcentując, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się do poruszonej w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2021 r. kwestii charakteru żądanych dokumentów, zwłaszcza wobec pkt 16 formularza ofert z 4 sierpnia 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego, Burmistrz w żadnej mierze nie odniósł się do argumentów wnoszącego sprzeciw, jak również w żadnej mierze nie uzasadnił zajętego stanowiska, ograniczając się do przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych bez powiązania ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję w tak ustalonym zakresie - odnosić się do kwestii merytorycznych; nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz decyzji organu pierwszej instancji. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została poprawnie wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. i zawiera przewidziane prawem elementy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powyższych rozważań tut. Sąd uznał, że sprzeciw spółki P. od decyzji SKO z [...] lipca 2022 r. zasługuje na uwzględnienie. W ww. rozstrzygnięciu organ drugiej instancji już po raz czwarty skorzystał z art. 138 § 2 k.p.a., wydając kolejną decyzję procesową – decyzję kasatoryjną, która nie obejmuje stanowiska merytorycznego w stosunku do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, czyli nie rozpoznał jej co do istoty.
W ocenie tut. Sądu, SKO naruszył art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ przesłanki do zastosowania ww. przepisu, a więc odstąpienia od ogólnej zasady ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób zachodzą wówczas, gdy organ pierwszej instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów k.p.a., a taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.
Według Sądu, nie polega na prawdzie stwierdzenie SKO, iż organ pierwszej instancji "w żadnej mierze nie uzasadnił zajętego stanowiska, ograniczając się do przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych bez powiązania ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy". Otóż stanowisko Burmistrza zostało bardzo wyraźnie wyeksponowane w uzasadnieniu jego decyzji z [...] stycznia 2022 r. i [...] maja 2022 r., które zawierają wymaganą przez SKO ocenę wnioskowanych dokumentów pod kątem możliwości zakwalifikowania ich jako tajemnicy przedsiębiorstwa spółki G., a także pogląd w kwestii zastrzeżenia informacji we właściwym terminie. Również z treści wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji, tj. z decyzji z [...] stycznia 2021 r. można wywieść analogiczne stanowisko. Uzasadnienia ww. decyzji w zakresie zaleceń organu drugiej instancji opisano w części faktycznej (historycznej) niniejszego uzasadnienia. Zatem już na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2021 r. SKO mogło wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Natomiast już całkowicie niezrozumiałe jest niedostrzeżenie przez organ odwoławczy możliwości merytorycznego zakończenia postępowania na etapie odwołań od dwóch ostatnich decyzji Burmistrza (tj. wydanych w 2022 r.), pomimo zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów, w tym pism spółki G.. Świadczy to o bezpodstawnym i kilkukrotnym uchylaniu się przez SKO od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Jak wskazano powyżej, skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, iż sprawę może we własnym zakresie wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. W szczególnych wypadkach organ odwoławczy może skorzystać z możliwości, jakie ustawodawca przewidział w art. 136 § 1 (lub § 2) k.p.a. – właśnie po to, aby rozpoznać sprawę co do jej meritum. Rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane, należy uznać za niedopuszczalne.
W objętej sprzeciwem decyzji SKO w ogóle nie rozważyło możliwości skorzystania z art. 136 k.p.a., lecz po raz kolejny zobowiązało Burmistrza do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy żądane informacje (w odniesieniu do każdego punktu wniosku) stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a także czy zostały one zastrzeżone nie później niż w terminie składania ofert. Jak już wskazano, organ pierwszej instancji zajął w tych dwóch kwestiach merytoryczne stanowisko. Zbędne jest odnoszenie się do każdego punktu wniosku, gdyż Burmistrz wypowiedział się o wniosku spółki P. jako całości. Tymczasem organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (vide ww. art. 136 k.p.a.). Merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji nie stoi też na przeszkodzie okoliczność, iż podziela on stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 638/21, dotyczącym udostępnienia w trybie u.d.i.p. dokumentów potwierdzających spełnienie przez spółkę G. wymogów odnośnie systemu nawierzchni z trawy syntetycznej.
Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni rozważania prawne tut. Sądu i rozstrzygnie sprawę merytorycznie. Nawet jeśli zdaniem organu drugiej instancji dowody znajdujące się w aktach są niewystarczające (czego dotychczas organ odwoławczy nie podnosił), to i tak jego obowiązkiem jest w takich sytuacjach przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie zaś unikać go poprzez wydawanie kolejnej decyzji kasatoryjnej. Taka postawa SKO doprowadziła to bardzo znacznego przedłużenia postępowania w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej, podczas gdy art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. przewiduje, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni.
Wobec niewykazania przez organ drugiej instancji przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania w łącznej kwocie 580 zł (obejmujących wpis sądowy od sprzeciwu – 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wnoszącego sprzeciw – 480 zł) Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.