II SA/Wa 1412/23

II SA/Wa 1412/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Kozub-Marciniak
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 902
art. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. B. (dalej: "Skarżący") jest decyzja "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. A. B. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej m.in. w zakresie przekazania kopii umowy zawartej z Zakładami Wielobranżowymi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]"[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), dalej: "u.z.n.k.", odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii umowy zawartej z ZW [...] dotyczącej kontroli biletów w pojazdach Spółki "[...]" Spółka z o.o.
W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że jako spółka komunalna realizująca zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zaś wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Następnie Spółka powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy zdefiniowaną w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Podniosła, że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, określenia "informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należy przez nie rozumieć zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności lub wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe.
Dalej Spółka wskazała, że informacje żądane przez wnioskodawcę w zakresie udostępnienia kopii umowy zawartej z ZW [...] dotyczącej kontroli biletów w pojazdach Spółki [...] stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki [...]. Przedmiotowa umowa zawiera opis szczegółowych zasad świadczenia usługi kontroli biletów, w szczególności: regulamin pracy zespołów kontrolnych ZW [...]., zasady prowadzenia przez ZW [...] rachunkowości kasowej, sprawozdawczości statystycznej, opisuje zasady odpowiedzialności materialnej ZW [...], określa zasady kontroli działalności ZW [...] przez Spółkę [...], określa zasady ustalania częstotliwości kontroli. Informacje dotyczące procesu kontroli biletów opisane w powyższej umowie stanowią know-how Spółki [...], mają charakter organizacyjny i posiadają wartość majątkową - z uwagi na bezpośredni wpływ na przychody Spółki [...]. Spółka [...] chroni powyższe informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie udostępnia podmiotom trzecim treści wspomnianej umowy.
Z tego względu, zdaniem Spółki, istnieje podstawa do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Na skutek skargi A. B. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1764/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Skarżącego koszty postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że "[...]" Sp. z o.o. w W., której jedynym udziałowcem jest Województwo [...], jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że żądana kopia umowy dotyczącej kontroli biletów w pojazdach Spółki "[...]" Sp. z o.o. stanowi informację o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), albowiem dotyczy czynności podejmowanych w ramach wykonywania zadania publicznego przez spółkę gospodarującą majątkiem publicznym.
Następnie Sąd powołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wskazując, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.
Następnie Sąd wskazał, że po zapoznaniu się z dokumentami nadesłanymi przez Spółkę, których udostępnienia odmówiono Skarżącemu, nie znalazł podstaw do zakwestionowania twierdzenia Spółki, że żądana informacja jest informacją organizacyjną, posiadającą dla Spółki wartość gospodarczą. Wnioskowana umowa, zgodnie z uzasadnieniem decyzji, zawiera informacje organizacyjne przedsiębiorstwa, które posiadają, jak wskazano w decyzji, wartość majątkową z uwagi na bezpośredni wpływ na przychody Spółki [...]. Uzasadnienie decyzji we wskazanym zakresie nie jest wprawdzie wyczerpujące, jednakże nie daje podstaw do zakwestionowania spełnienia elementu materialnego definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Sąd odwołał się również do odpowiedzi na skargę, w której dodatkowo wyjaśniono, że spółka [...] działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące konkurencyjną działalność, a zdobycie przez konkurencję wnioskowanych informacji (ważnych z punktu widzenia interesów gospodarczych spółki [...]) mogłoby umożliwić ich wykorzystanie do prowadzenia własnej działalności przewozowej.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż dla uznania, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, konieczne jest, aby podmiot uprawniony do korzystania z nich lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działanie w celu utrzymania ich w poufności. Konieczne jest zatem również spełnienie elementu formalnego, natomiast zaskarżona decyzja w tym zakresie nie wypełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji Spółka podała jedynie, że chroni żądane informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie udostępnia podmiotom trzecim treści wspomnianej umowy. Spółka nie wyjaśniła w decyzji kiedy, jakie działania i wobec kogo podjęła (czy faktycznie je podjęła) w celu utrzymania treści umowy w poufności. Samo stwierdzenie w decyzji, na etapie odmowy udostępnienia informacji publicznej, że Spółka chroni te informacje nie jest wystarczające do przyjęcia, że spełniony został element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółka nie wykazała w żaden sposób, że rzeczywiście podjęła określone środki (jakie) w celu zachowania żądanej informacji w poufności. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakie działania i kiedy zostały podjęte w celu wyeliminowania możliwości dotarcia do informacji przez osoby trzecie, nieuprawnione do dysponowania nimi.
Sąd zaznaczył, iż w oparciu o przedstawione dokumenty nie stwierdził, aby zawierały one zapisy, czy postanowienia wskazujące na rzeczywiste objęcie żądanej informacji publicznej poufnością. Nie przedstawiono także żadnej innej dokumentacji, która pozwalałaby stwierdzić, że w istocie spełniony został element formalny. Z nadesłanych przez Spółkę dokumentów nie wynika, aby obowiązek przestrzegania poufności we wskazanym zakresie nałożony był na którykolwiek podmiot, w tym na Spółkę [...], a tym samym nie może być mowy o wykazaniu objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Ogólnikowe stwierdzenia Spółki co do ochrony żądanych informacji nie dają na tym etapie sprawy podstaw do zaakceptowania wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, a tym samym do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Formując wytyczne co do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż Spółka uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i podejmie właściwe działanie na gruncie u.d.i.p. Podkreślił, że w przypadku podtrzymania twierdzenia co do charakteru żądanej informacji publicznej jako tajemnicy przedsiębiorstwa, Spółka uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Powyższy wyrok Sąd stał się prawomocny od dnia 5 maja 2023 r.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], na podstawie art. art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., art. 107 § 1 k.p.a., "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii umowy zawartej z ZW [...] dotyczącej kontroli biletów w pojazdach Spółki.
W uzasadnieniu Spółka powołała się na wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1764/22.
Wskazała również na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Podniosła, że informacje żądane przez Skarżącego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki. Wnioskowana umowa zawiera opis szczegółowych zasad świadczenia usługi kontroli biletów, w szczególności: regulamin pracy zespołów kontrolnych ZW [...], zasady prowadzenia przez ZW [...] rachunkowości kasowej, sprawozdawczości statystycznej, opisuje zasady odpowiedzialności materialnej ZW [...], określa zasady kontroli działalności ZW [...] przez Spółkę [...], określa zasady ustalania częstotliwości kontroli. Informacje dotyczące procesu kontroli biletów opisane w ww. umowie stanowią know-how Spółki [...], mają charakter organizacyjny i posiadają wartość majątkową z uwagi na bezpośredni wpływ na przychody Spółki.
Spółka podkreśliła, że chroni powyższe informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie udostępnia podmiotom trzecim treści ww. umowy. Zaznaczyła przy tym, że wnioskowana umowa nie obowiązuje od dnia [...] czerwca 2022 r.
Dalej Spółka wskazała, że umowa zawarta z ZW [...] dotycząca kontroli biletów w pojazdach Spółki [...] z uwagi na zakres i rodzaj informacji w niej zawartych, została zaliczona do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa i oklauzulowana "Tajemnicą przedsiębiorstwa" - zgodnie z "Instrukcją postępowania z informacjami w Spółce "[...]", przyjętą uchwałą Zarządu Spółki [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. W myśl § 2 pkt 12 ww. Instrukcji tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, handlowe, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działa w celu zachowania ich poufności. Według § 10 pkt 6 i 8 Instrukcji na dokumentach zawierających informację zaklasyfikowaną jako tajemnicę przedsiębiorstwa umieszcza się klauzulę "Tajemnica przedsiębiorstwa" poprzez ostemplowanie, nadrukowanie, wpisanie odręcznie, trwałe dołączenie metek, nalepek, kalkomanii lub w inny widoczny sposób bezpośrednio na nośniku, a jeżeli jest to niemożliwe na ich obudowie lub opakowaniu przez osobę odpowiedzialną za opracowanie umowy, po dokonaniu oceny zawartych w umowie informacji pod względem ważności dla interesu przedsiębiorstwa.
Spółka podkreśliła jednocześnie, że treść wnioskowanej umowy nie była i nie jest upubliczniania.
Dokumenty objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa" przechowywane są w Spółce zgodnie z procedurą nr [...] "Zarządzanie bezpieczeństwem fizycznym i środowiskowym w pomieszczeniach służbowych, wyposażonych w zamek uniemożliwiający dostęp oraz zapoznanie się z ich treścią przez nieupoważnione osoby". Zgodnie z pkt 5.3 tego dokumentu "Praca w obszarach chronionych" każdy pracownik Spółki zobowiązany jest do przechowywania wszystkich dokumentów zawierających dane osobowe i informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w przeznaczonych do tego miejscach (szafie biurowej, kontenerze, sejfie). Wobec wszystkich dokumentów przetwarzanych w formie papierowej i elektronicznej obowiązuje polityka czystego biurka i czystego ekranu. Szafy, w których przechowywane są dokumenty stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, w tym umowy, po zakończeniu pracy zamykane są na klucz. Natomiast wszystkie klucze przechowywane są zgodnie ze szczegółowym opisem stosowanych środków ochrony dla danej lokalizacji w sposób uniemożliwiający dostęp osobom nieuprawnionym.
Uwzględniając powyższe Spółka wskazała, że dołożyła wszelkich możliwych starań i podjęła stosowne działania mające na celu ochronę żądanych przez Skarżącego informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. A. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję [...] Spółka z o.o. w W. z dnia [...] maja 2023 r. zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja udostępniana jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, iż w sprawie zrealizowano przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
2) zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
- artykułu J. O. "K."; [...], [...] czerwca 2021 r. - na okoliczność dużej liczby skarg pasażerów na zachowanie kontrolerów, aroganckiego zachowania kontrolera zatrudnionego w Zakładach Wielobranżowych "[...]" Sp. z o.o., przypuszczenia dotyczącego otrzymywania prowizji od każdego mandatu przez kontrolera, braku przejrzystości w zakresie przeprowadzanych kontroli biletów,
- artykułu S. S. "K.", [...], [...] października 2019 r. - na okoliczność dużej liczby skarg pasażerów na zachowanie kontrolerów, aroganckiego zachowania kontrolera zatrudnionego w Zakładach Wielobranżowych "R." Sp. z o.o., przypuszczenia dotyczącego otrzymywania prowizji od każdego mandatu przez kontrolera, braku przejrzystości w zakresie przeprowadzanych kontroli biletów,
- komentarza użytkownika portalu Facebook umieszczonego na profilu [...] - na okoliczność skargi pasażera na zachowanie kontrolerów, aroganckiego zachowania kontrolera zatrudnionego w Zakładach Wielobranżowych "[...]" Sp. z o.o., przypuszczenia dotyczącego otrzymywania prowizji od każdego mandatu przez kontrolera, braku przejrzystości w zakresie przeprowadzanych kontroli biletów,
- artykułu R. C. "[...]:", [...] - na okoliczność szeregu nieprawidłowości dotyczących Umowy łączącej [...] Sp. z o.o. z Zakładami Wielobranżowymi "R." Sp. z o.o.,
- Wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r. - na okoliczność szeregu nieprawidłowości dotyczących Umowy łączącej [...] Sp. z o.o. z Zakładami Wielobranżowymi "[...]" Sp. z o.o.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł w szczególności, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka nie wykazała bowiem, że opis szczegółowych zasad świadczenia usługi kontroli biletów posiada wartość gospodarczą - kluczową przesłankę uzasadniającą ograniczenie dostępu do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. [...] nie posiadają know-how, korzystają z zasobów podmiotu trzeciego, a zatem ujawnienie żądanych dokumentów nie może w żaden sposób zaszkodzić interesom tej Spółki. Za know-how można byłoby uznać przykładowo system sprzedaży biletów, ale z pewnością trudno wskazać jako know-how proces kontroli biletów, który niczym nie rożni się od kontroli biletów w komunikacji publicznej wielu miast oraz w transporcie kolejowym.
Skarżący podkreślił, że celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k., również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć - przynajmniej potencjalnie - na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność.
Zdaniem Skarżącego, ujawnienie żądanej umowy, która zawiera procedurę kontroli biletów, nie może być wykorzystane przez konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji (w tym wypadku [...]), gdyż Spółka ta nadal będzie kontrolować pasażerów w zakresie posiadanych uprawnień przejazdowych. Ujawnienie żądanych informacji może nawet wzbudzić większe zaufanie wobec [...], a nie spowodować negatywne następstwa.
W ocenie Skarżącego dostęp do przedmiotowej umowy uzasadniony jest interesem publicznym. Zachowanie pracowników ZW [...] jest od wielu lat przedmiotem wielu skarg, a także artykułów w prasie. Ich zachowanie wzbudza poważne podejrzenie, iż umowa łącząca ZW [...] z [...] zapewnia kontrolerom procent od wystawionego mandatu, bez względu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, które może zakończyć się nawet anulowaniem mandatu. Stąd zapewne bierze się agresywne zachowanie kontrolerów, a nawet wyłudzanie zapłaty na miejscu (tak jak to miało miejsce w przypadku A. B.) pomimo tego, że kontroler ma obowiązek jedynie poinformowania o możliwości opłacenia mandatu na miejscu. O wspomnianym problemie informowały już ogólnopolskie media, jednak nie pozwoliło to ujawnić najważniejszych postanowień ww. umowy, co z pewnością miałoby istotny wpływ na przejrzystość życia publicznego.
Skarżący podniósł również, że kwestia przedmiotowej umowy była przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2019 r. Jeden z wniosków pokontrolnych poddawał w wątpliwość fakt obowiązywania umowy. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, NIK wniosła o rzetelne sporządzanie aneksów do zawieranych umów oraz rozważenie wyłonienia wykonawcy usługi polegającej na kontroli biletów w trybie zamówień publicznych. NIK, podobnie jak niektóre media (w tym "Rynek Kolejowy"), wskazała na fakt, iż ZW [...] wybierana jest przez [...] bez przetargu. Tym bardziej zatem ujawnienie żądanej umowy leży w szeroko pojętym interesie publicznym.
W odpowiedzi na skargę Spółka "[...]" Sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo Spółka wskazała, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Skarżący nie może skutecznie kwestionować klasyfikacji żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, z uwagi na ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1764/22. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r. uchylił decyzję "[...]" z dnia [...] sierpnia 2022 r. wyłącznie z powodu niewykazania przez Spółkę, iż podjęła ona działania mające na celu ochronę żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Spółka uwzględniła ocenę prawną wyrażoną przez Sąd ww. wyroku. i uzasadniła decyzję zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a., wykazując w szczególności, że podjęła określone działania w celu ochrony żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa.
W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2024 r. Skarżący poinformował o orzeczeniu zapadłym w sprawie cywilnej przeciwko [...] Sp. z o.o. załączając do pisma kopię wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w W. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 2024 r sygn. akt [...] C [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Zaskarżona decyzja "[...]" Spółki z o.o. z dnia [...] maja 2023r. nr [...] została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1764/22. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Spółki z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii umowy zawartej z ZW [...] dotyczącej kontroli biletów w pojazdach Spółki "[...] Sp. z o.o. uznając, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.z.n.k. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Sąd nie zakwestionował twierdzenia Spółki, że żądana informacja publiczna jest informacją organizacyjną mającą dla Spółki wartość gospodarczą. Sąd stwierdził, że informacja ta zawiera dane organizacyjne przedsiębiorstwa, które posiadają wartość majątkową z uwagi na bezpośredni wpływ na przychody Spółki, a jej zdobycie przez konkurencję mogłoby umożliwić wykorzystanie danych do prowadzenia własnej działalności przewozowej. Tym samym Sąd uznał, że spełniony został element materialny tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Sąd stwierdził jednocześnie, że Spółka nie wykazała w zaskarżonej decyzji, że spełniony jest element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. kiedy, jakie działania i wobec kogo Spółka podjęła (czy faktycznie je podjęła) w celu utrzymania żądanej umowy w poufności. Podkreślił, że samo stwierdzenie, iż Spółka chroni wnioskowaną informację nie jest w tym zakresie wystarczające. Sąd zaznaczył przy tym, że z nadesłanych przez Spółkę dokumentów nie wynika, aby zawierały one postanowienia wskazujące na rzeczywiste objęcie żądanej informacji publicznej poufnością. Nie przedstawiono też żadnej innej dokumentacji, z której wynikałoby, że element formalny tajemnicy przedsiębiorcy został spełniony. Ogólnikowe twierdzenia Spółki co do ochrony żądanych danych nie dają na tym etapie sprawy podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd zobowiązał Spółkę do uwzględnienia powyższej oceny prawnej oraz do podjęcia właściwych działań na gruncie u.d.i.p. Sąd wskazał, że w przypadku podtrzymania twierdzenia co do charakteru żądanej informacji publicznej jako tajemnicy przedsiębiorstwa Spółka będzie zobowiązana uzasadnić decyzję w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec uprawomocnienia się ww. wyroku Sądu w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach - mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie.
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1764/22.
Związanie organów i sądów w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami Sądu, lecz zobowiązane są do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11; z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11; z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12; z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 912/19; z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21; z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2780/19; publ. CBOSA).
Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Natomiast Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność ponownie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, winien ograniczyć się tylko do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a także do oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu tego wyroku.
W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że Spółka zastosowała się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1764/22.
Odmawiając ponownie - decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] - udostępnienia żądanej informacji publicznej Spółka wyjaśniła, że treść wnioskowanej umowy (obecnie nieobowiązującej) nie była i nie jest upubliczniania. Stanowi ona przedmiot ochrony i nie jest udostępniania osobom trzecim.
Umowie tej została nadana klauzula "Tajemnica przedsiębiorstwa" - zgodnie z "Instrukcją postępowania z informacjami w Spółce "[...]" Sp. z o.o.", przyjętą uchwałą Zarządu Spółki [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Powołane w zaskarżonej decyzji postanowienia § 2 oraz § 10 ww. Instrukcji określają zakres przedmiotowy "tajemnicy przedsiębiorstwa" oraz sposób w jaki nadawana jest klauzula w przypadku zakwalifikowania informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa.
Spółka wskazała również, że dokumenty objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa" przechowywane są w Spółce zgodnie z procedurą nr [...] "Zarządzanie bezpieczeństwem fizycznym i środowiskowym w pomieszczeniach służbowych, wyposażonych w zamek uniemożliwiający dostęp oraz zapoznanie się z ich treścią przez nieupoważnione osoby". W świetle powołanych w zaskarżonej decyzji zapisów tej procedury, dokumenty te (w tym wnioskowaną umowę) przechowuje się w sposób uniemożliwiający dostęp osobom nieuprawnionym.
Analiza ww. "Instrukcji postępowania" oraz procedury nr [...] "Zarządzanie bezpieczeństwem (...)" pozwala przyjąć, że Spółka podjęła stosowne działania mające na celu ochronę żądanych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Spełniony został zatem element formalny "tajemnicy przedsiębiorstwa", o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
W tym stanie rzeczy istniały podstawy do zastosowania wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, a tym samym do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zaskarżona decyzja w sposób adekwatny wyjaśnia podjęte przez Spółkę rozstrzygnięcie, czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Powyższej oceny, zdaniem Sądu, nie podważają zarzuty skargi. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W kontekście naruszenia ww. przepisów Skarżący podnosi, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, z jakich względów ujawnienie treści wnioskowanej umowy doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, w szczególności Spółka nie wykazała, że wnioskowana informacja publiczna ma dla Spółki rzeczywistą wartość gospodarczą.
Wobec powyższego raz jeszcze należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1764/22 przesądził, że wnioskowana umowa ma dla Spółki wartość gospodarczą, a tym samym, że spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Wobec zasady związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., na obecnym etapie nie ma żadnych podstaw aby podważać pogląd Sądu wyrażony w ww. prawomocnym wyroku, a do tego w istocie zmierzają zarzuty skargi. Kwestia spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do wnioskowanej umowy, nie może być, z powodów powyżej wyjaśnionych, przedmiotem ponownych ustaleń Spółki, ani ponownych rozważań Sądu. Zarzuty skargi w odnośnym zakresie nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem na żadnym etapie postępowania przedmiotem rozważań Spółki nie był przetworzony charakter żądanej informacji publicznej. Innymi słowy, Spółka nie twierdziła, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a co za tym idzie, że jej udostępnienie jest uwarunkowane spełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej nie miała miejsca z powodu niespełnienia tej przesłanki (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), lecz z powodu uznania przez Spółkę, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i jej udostępnienie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko Spółki było przedmiotem oceny Sądu, który w ww. prawomocnym wyroku z dnia 2 lutego 2023 r. zakwestionował jedynie spełnienie przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd nie wypowiadał się natomiast w kwestii ewentualnej kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, a tym bardziej w kwestii spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu. Skoro ocena prawna zawarta w ww. wyroku Sądu wiąże zarówno Spółkę, jak i Sąd orzekający, to brak jest podstaw do uznania, że podnoszony na obecnym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest uzasadniony.
Końcowo wskazać należy, że Sąd oddalił wniosek Skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z materiałów i dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w treści skargi. Jak bowiem wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie prowadzenie dowodów z dokumentów i to w ograniczonym zakresie oraz w szczególnych warunkach wskazanych w tym przepisie, a jego celem jest wyjaśnienie wątpliwości związanych z prawidłowością zaskarżonej decyzji, innego aktu lub czynności organu administracyjnego. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, a ponadto dopuszczenie takiego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1054/21; z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2846/21; publ. CBOSA).
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że przeprowadzenie dowodu w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego było nieuzasadnione, bowiem nie zaistniały przesłanki określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, zaś treść materiałów i dokumentów załączonych do skargi (w tym Wystąpienia pokontrolnego NIK nr [...]) nie dotyczyła bezpośrednio przedmiotu zaskarżonej decyzji (spełnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do wnioskowanej informacji publicznej).
Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również załączony do pisma z dnia [...] marca 2024 r. wyrok Sądu Rejonowego dla [...] dnie w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 2024 r. sygn. akt [...] C [...]. Sprawa rozstrzygnięta ww. wyrokiem Sądu wykracza bowiem poza zakres przedmiotowy sprawy będącej przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi oceny tej nie podważają.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.