II SA/WA 141/06

II SA/Wa 141/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący/
Andrzej Kołodziej
Ewa Grochowska-Jung /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6265 Zawieszenie organów, zarząd komisaryczny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 970/06 - Wyrok NSA z 2006-10-03
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA, Andrzej Kołodziej, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2004 r. (bez numeru) w przedmiocie zawieszenia organu Gminy R. i ustanowienia zarządu komisarycznego dla gminy - oddala skargę -
Uzasadnienie
Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie ewentualności wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy R. oraz ustanowienie zarządu komisarycznego. W uzasadnieniu powyższego wystąpienia powołał się na ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...], o trudnej sytuacji finansowej w powyższej gminie, która – w ocenie wojewody – była wynikiem przedłużającego się braku skuteczności działania przez organy gminy w wykonywaniu zadań publicznych, co najmniej od roku 2003. W dalszej części, powołując się na ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...], wskazał, że Gmina R. nie posiada środków na pokrycie niezbędnych wydatków w kwocie [...] zł i powyższa sytuacja stanowi realne zagrożenie załamania się gospodarki finansowej gminy w najbliższym czasie.
W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia [...] marca 2004 r. i [...] kwietnia 2004 r., skierowanymi do Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów, zwrócił się z wnioskiem o upoważnienie przez Prezesa Rady Ministrów, Wojewody [...] do podejmowania działań wynikających z art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz do przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W dniu [...] kwietnia 2004 r. Prezes Rady Ministrów, mając na celu przywrócenie prawidłowego funkcjonowania Gminy R. i wykonywanie przyporządkowanych jej działań, upoważnił Wojewodę [...] do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zmierzających do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości oraz do przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Wojewoda [...] w wystąpieniu z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], przedstawił organom Gminy R. zarzuty dotyczące ich funkcjonowania, a polegające na:
1) istnieniu realnego zagrożenia załamania się gospodarki finansowej gminy mającego swe źródło w niedoszacowaniu wydatków w projekcie budżetu na rok 2004,
2) niepodjęciu przez Radę Gminy R. uchwały w sprawie udzielenia absolutorium dla wójta za rok 2003, co – zdaniem wojewody – stanowiło rażące naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,
3) podjęcie przez Radę Gminy R. uchwały w sprawie likwidacji Zespołu Administracyjnego Szkół i Przedszkola Gminy R., którego zadłużenie z tytułu składek na rzecz ZUS objęte było postępowaniem restrukturyzacyjnym na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o warunkach restrukturyzacji nr [...] oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287).
W dalszej części pisma wojewoda wezwał do niezwłocznego przedstawienia sobie, nie później jednak niż do dnia 15 czerwca 2004 r., programu poprawy sytuacji Gminy R. i jednocześnie nadmienił, że od realności i rzetelności przygotowanego programu uzależnione jest prowadzenie dalszej procedury zmierzającej do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.
Organy Gminy R. w odpowiedzi na powyższe wystąpienie zaprezentowały Wojewodzie [...] swoje stanowisko oraz program naprawczy w pismach wójta z dnia [...] maja 2004 r., [...] czerwca 2004 r. i z [...] lipca 2004 r. oraz Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2004 r.
Następnie Wojewoda [...] w pismach z dnia [...] lipca 2004 r., [...] sierpnia 2004 r. i z [...] sierpnia 2004 r., skierowanych do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając za podstawę ocenę stanowiska organów Gminy R., dokonaną przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...] w pismach z dnia [...] czerwca 2004 r. i z dnia [...] lipca 2004 r., w której stwierdzono, że materiały przekazane przez wójta nie stanowią programu naprawy sytuacji finansowej gminy, ponieważ zawarte w nich dane nie odzwierciedlają pełnego obrazu sytuacji finansowej wymienionej jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazano w nich działań podjętych przez organy gminy, zasugerował potrzebę zastosowania działań przewidzianych w art. 97 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym i zawieszenie organów gminy oraz ustanowienie zarządu komisarycznego.
Wobec powyższego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] października 2004 r. nr [...], skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, mając na uwadze fakt, że sytuacja finansowa Gminy R. wywiera negatywny wpływ na realizacje zadań publicznych, a podejmowane przez Wojewodę [...] działania zmierzające do poprawy sytuacji nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, wniósł o zawieszenie organów Gminy R. i ustanowienie zarządu komisarycznego w tejże gminie.
Prezes Radu Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2004 r. (bez numeru), mając za podstawę art. 97 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zawiesił z dniem [...] października 2004 r. organy Gminy R. i ustanowił zarząd komisaryczny dla tejże gminy na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady gminy oraz wójta na kolejną kadencję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na przedstawiony powyżej stan faktyczny, a następnie podał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Pod pojęciem zaś zadań o charakterze publicznym, należy rozumieć zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz zadania wykraczające poza ten zakres (zadania zlecone). Z drugiej zaś strony, gospodarka finansowa gminy stanowi ekonomiczny aspekt dla realizacji zadań publicznych, które w obowiązującym w Polsce systemie samorządu terytorialnego mają podstawowe znaczenie i w tym kontekście, kondycja finansowa gminy ma pierwszoplanowe znaczenie dla realizacji tych zadań.
W dalszej części podał, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (zgodność z prawem). Nadzór ten jest wykonywany przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe i powyższa koncepcja znalazła odzwierciedlenie w samorządowych ustawach ustrojowych zarówno w zakresie kryterium nadzoru, jak i podmiotów uprawnionych do jego wykonywania. Jej wyrazem jest między innymi instytucja kontroli sprawowanej przez wojewodę jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie w zakresie działalności organów wykonawczych oraz organów stanowiących gmin, powiatów i województw samorządowych, a także sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Owa konstrukcja nadzoru zatem, charakteryzuje się daleko idącą jednorodnością. Ponadto tego rodzaju kompetencje nadzorcze uzupełnione są odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi, umożliwiającymi organom nadzoru ujawnienie stanu faktycznego, zaistniałego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Przykładowo art. 88 przytoczonej ustawy stanowi, że organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Stąd też Prezes Rady Ministrów, dokonując oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, w głównej mierze opierać się będzie na materiałach źródłowych oraz ocenach przekazanych przez wojewodę, jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie oraz ocenach przekazanych przez regionalną izbę obrachunkową. Konsekwencją tej konstrukcji było upoważnienie Prezesa Rady Ministrów dla Wojewody [...] do przestawienia organom Gminy R. zarzutów i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia planu poprawy sytuacji w gminie, a to na podstawie art. 97 ust. 2 ustawy. Jednak organ zaznaczył, że instrument nadzorczy przewidziany w art. 97 ust. 1 ustawy, odbiega od przyjętego modelu bazującego na kryterium legalności, gdyż podstawową przesłanką jego zastosowania jest ocena skuteczności realizacji zadań publicznych.
Przedstawione zaś przez organy Gminy R. opracowania oraz dokumenty, w wyniku postawienia zarzutów i wezwania do przedłożenia programu poprawy sytuacji, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, nie obrazują w sposób wiarygodny sytuacji w gminie oraz nie wskazują całokształtu działań, które powinny być podjęte w celu poprawy zaistniałego stanu faktycznego. W dalszej części obszernego uzasadnienia Prezes Rady Ministrów stwierdził, że podstawowym problemem tejże jednostki samorządu terytorialnego nie jest – wbrew stanowisku organów gminy – ogólny poziom długu mierzony w relacji do prognozowanych dochodów, lecz poziom obciążenia dochodów gminy w poszczególnych latach, wynikający z konieczności spłaty długu, czy też stopień zabezpieczenia w budżecie środków niezbędnych dla pokrycia kosztów realizacji bieżących zadań gminy, spłaty długu oraz innych zobowiązań finansowych.
W dalszej części uzasadnienia w sposób obszerny przedstawił analizę ekonomiczną, posiłkując się wynikami przeprowadzonych kontroli.
Taka sytuacja – w ocenie Prezesa Rady Ministrów – jest wynikiem m.in. inercji jej organów, które nie są w stanie w sposób rzetelny i wiarygodny zdiagnozować sytuacji i nie ulega wątpliwości, że kondycja finansowa zaistniała w gminie wywiera negatywny wpływ na realizacje zadań publicznych. Stąd też upoważnione jest stwierdzenie, że w obliczu niedowładu organów gminy, nastąpił stan nierokujący nadziei na szybką poprawę i w konsekwencji należało orzec, jak w sentencji rozstrzygnięcia.
Następnie z tą samą datą, działając na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Prezes Rady Ministrów z dniem [...] października 2004 r. powołał nową osobę na funkcję Komisarza Rządowego dla Gminy R. na okres wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym ustanawiającym zarząd komisaryczny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina R. reprezentowana przez zawieszonego wójta, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, 8 i 10 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podała, że organ zupełnie pominął wskazania i nie uzasadnił, które z zadań publicznych gminy jest wykonywane w sposób nieskuteczny i nie wskazał żadnego z zadań, które było niewykonane, ograniczając się jedynie do zgłoszenia zarzutu dotyczącego gospodarki finansowej. Ponadto ani wojewoda, ani też Regionalna Izba Obrachunkowa oraz NIK, jak też poszczególne organy administracji do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń, co do sposobu wykonywania zadań publicznych przez gminę. Nadto gdyby nawet uznać, że zarzuty organu są uzasadnione, to nie wykazano, iż posiadają one charakter trwały. Niezależnie od powyższego, sytuacja finansowa gminy ulega ciągłej i znaczącej poprawie, począwszy od stycznia 2004 r. i na poparcie powyższej tezy przytoczono stosowne wskaźniki finansowe dotyczące długu publicznego, kształtowania się deficytu w stosunku do nadwyżki budżetowej, stałej poprawy (obniżenie) stanu zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów oraz pożyczek, stałej tendencji wzrostu planowanych dochodów gminy w roku 2004 oraz stałemu obniżaniu stanu zobowiązań inwestycyjnych z tytułu zawartych umów z wykonawcami. Niezależnie od powyższego skarżąca podała, że organ w sposób nieuzasadniony posługiwał się danymi wynikającymi z nieaktualnego już projektu budżetu gminy, zaś ze sformułowania zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wynika jednoznacznie, iż nastąpiło załamanie gospodarki gminy i na powyższe przytoczył następujący fragment: "Istnieje realne zagrożenie załamania się gospodarki finansowej Gminy". Zatem, jak podnosi skarżąca, nie wystąpiła przesłanka z art. 97 ust. 1 ustawy. W dalszej części skarżąca, wskazując na konkretne wyliczenia, skonstatowała o nierzetelności wykazanych w rozstrzygnięciu środków finansowych w zakresie oświaty i wychowania. Posługując się dalej wskaźnikami finansowymi, gmina uznała, że wykazano również niezgodny ze stanem faktycznym brak środków w budżecie na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska, podobnie jak i brak środków finansowych w dziale gospodarki finansowej. Niezależnie od powyższego, nie polega na prawdzie wykazany brak skuteczności działania organów gminy co najmniej od roku 2003, bowiem przeczy temu wystąpienie pokontrolne NIK. W ocenie skarżącej, zarzut organu o znikomych środkach finansowych w stosunku do potrzeb jest bezpodstawny. Podobnie rzecz się ma ze stwierdzeniem organu o braku skuteczności działania gminy i w dalszej części poparła to faktami, które mają przeczyć powyższej tezie. W tej sytuacji zarzuciła organowi brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób ogólnikowy, oparty jedynie na opiniach i zarzutach sformułowanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Niezależnie od powyższego podała, że uniemożliwiono jej przez komisarza rządowego dostęp do dokumentów źródłowych, jak również nieprzygotowanie przez niego w ustawowym terminie projektu budżetu na rok 2005, co w konsekwencji pozwoliłoby określić faktyczny stan finansów gminy.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne, dodał ponadto, że podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego było poprzedzone uważną analizą sytuacji zaistniałej w Gminie R. Pierwszym sygnałem był niepokojący bilans za rok 2003 oraz niepoprawny w założeniach projekt budżetu na rok 2004. Sytuacja finansowa gminy była spowodowana niegospodarnością władz, tj. wydatkowaniem funduszy w sposób nieracjonalny i niezgodny z przepisami prawa. Stwierdzono to w wyniku kilkakrotnych kontroli przez Regionalną Izbę Obrachunkową, a mianowicie nie realizowano w pełni zadań publicznych z zakresu prowadzenia szkół publicznych, jak np. nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne personelu szkół. W dalszej części stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie było poprzedzone procedurą wyjaśniającą i pozostawieniem organom gminy stosownego czasu na podjęcie radykalnych działań zmierzających do przygotowania programu poprawy, z czego skarżąca nie skorzystała. Ponadto część danych przedstawionych przez gminę była nierzetelna i nieprawdziwa, a nie było podstaw do odmowy wiarygodności danych przedstawionych przez Regionalną Izbę Obrachunkową, zaś zebrany materiał dowodowy uznany został – wbrew twierdzeniom skarżącej – za wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2005 r. skarżąca podtrzymała zgłoszone już wcześniej zarzuty i w dalszym ciągu polemizowała z ustaleniami organu, przedstawiając argumenty zbliżone do zawartych już w skardze do Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r.(sygn. akt II SA/Wa 87/05), po rozpoznaniu skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie zawieszenia organu gminy R. i ustanowienia zarządu komisarycznego dla gminy – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż udzielone Wojewodzie [...] upoważnienie do przedstawienia zarzutów organom Gminy R. i wezwanie ich do przedstawienia programu naprawczego nastąpiło bez upoważnienia ustawowego. Nie mógł takiej podstawy stanowić przepis art. 88 pow. ustawy, stanowiący jedynie źródło uprawnień kontrolnych, gdy organy nadzoru działają w ramach ustawowo im przyznanych uprawnień. Wojewoda kompetencji kontrolnych w tym przypadku nie posiadał, bo kompetencja nadzorcza określona w art. 97 ust. l należała jedynie do Prezesa Rady Ministrów. Wykonywanie przez wojewodę kompetencji określonych w art. 97 ust. 2 pow. ustawy nie wynikało także z jego funkcji przedstawiciela rządu w terenie, bo Rada Ministrów nie jest organem nadzoru nad samorządem terytorialnym, a ze wskazanej funkcji wynika jedynie prawo kontroli realizacji zadań zleconych administracji rządowej.
Reasumując, Sąd stwierdził, że stosowanie środka nadzoru określonego w art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyłączną kompetencję Prezesa Rady Ministrów.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 97 ust. l i 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że Prezes Rady Ministrów nie miał podstaw prawnych do udzielenia Wojewodzie [...] upoważnienia do przedstawienia zarzutów organom Gminy R. i wezwania ich do przedstawienia programu naprawczego oraz że stosowanie środka nadzoru uregulowanego w art. 97 ust. 2 stanowi wyłączną kompetencję Prezesa Rady Ministrów;
2) naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 i art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie że istnieją przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy poza granicami skargi, a w konsekwencji – podstawa do uwzględnienia skargi oraz art. 152 wskazanej ustawy, przez przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, gdy zostało ono de facto wykonane, a wniosek o wstrzymanie jego wykonania był przez tenże Sąd odrzucony – których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezes Rady Ministrów swoje kompetencje nadzorcze wywodzi z art. 148 pkt 6 i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym (art. 86). Na te kompetencje nakładają się kompetencje Prezesa jako zwierzchnika służbowego administracji rządowej (art. 148 pkt 7 Konstytucji RP) oraz zwierzchnika wojewody (art. 10 i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). W literaturze wojewoda jest określany jako organ nadzoru ogólnego, a Prezes Rady Ministrów i regionalne izby obrachunkowe jako organy nadzoru wyspecjalizowanego. Przyjmuje się także, że jeśli ustawodawca nie przypisał określonej kompetencji organowi nadzoru wyspecjalizowanego to właściwy jest organ nadzoru ogólnego. Wojewoda jest "bliżej" konkretnej jednostki samorządu terytorialnego i z racji sprawowanych funkcji posiada więcej informacji o jej działalności. Tym samym względy pragmatyczne, celowościowe i finansowe uprawniają wojewodę do współdziałania przy stosowaniu środka nadzoru, o którym mowa w art. 97, w tym do podejmowania czynności określonych w art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pozycja prawna Prezesa Rady Ministrów i jego uprawnienia sprawiają, że nie można mu odmówić prawa do udzielania wojewodom stosownych upoważnień, jeżeli przyczynia się to do usprawnienia, przyspieszenia i zmniejszenia kosztów określonego procesu decyzyjnego, a z drugiej strony nie pozbawia Prezesa Rady Ministrów przynależnych tylko jemu kompetencji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 1093/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, iż dokonana przez Sąd, zastrzeżonym wyrokiem, interpretacja przepisu art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie może być uznana za prawidłową.
Upoważnienie wojewody (będącego organem nadzoru o najszerszym przedmiotowo zakresie kompetencji) przez Prezesa RM do dokonania wstępnych czynności nadzorczych, przy braku wyraźnego ustawowego wskazania właściwości Prezesa Rady Ministrów (w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wymienił Prezesa jako organ właściwy do podjęcia czynności władczych związanych z zawieszeniem organów gminy i ustanowieniem zarządu komisarycznego oraz powołania komisarza rządowego) nie narusza przepisu art. 97 ust. l i 2 u.s.g. W myśl art. 88, organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im kompetencji nadzorczych. Prawo takie posiada zatem i wojewoda i Prezes Rady Ministrów. Zastosowanie środka nadzorczego w postaci zarządu komisarycznego musi być poprzedzone uzyskaniem określonych informacji o działalności organów konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Status prawny wojewody jako organu nadzoru ogólnego a zarazem organu administracji rządowej, podległego Prezesowi Rady Ministrów, dawał temuż Prezesowi podstawę do upoważnienia wojewody do podjęcia, w jego imieniu, niewładczych czynności poprzedzających zastosowanie określonego środka nadzorczego, przewidzianych przepisem art. 97 ust. 2. Czynności tam przewidziane – przedstawienie organom gminy zarzutów i wezwanie do przedstawienia programu naprawczego – mają charakter czynności faktycznych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, który dopiero może dać podstawę do podjęcia czynności władczych. Ochrona samodzielności gminy wyraża się w ustawowym prawie jej organów do przedłożenia programu naprawczego podlegającego ocenie Prezesa Rady Ministrów (a wcześniej ministra właściwego do spraw administracji). Choć minister do spraw administracji nie jest ustawowym organem nadzoru nad działalnością samorządu, ustawa o samorządzie gminnym przyznaje mu określone kompetencje quasi – nadzorcze, związane z postępowaniem nadzorczym (występowanie z wnioskiem do Prezesa RM o wyznaczenie osoby, która do czasu wyboru rady czy wójta będzie pełnić ich funkcje, wnioskowanie o zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego, pośredniczenie między wojewodą a Prezesem w sprawie powołania komisarza rządowego). Potwierdza to tezę, że czynności niewładcze, związane z tokiem postępowania nadzorczego, mogą być wykonywane także przez inne podmioty niż organy nadzoru, mające konkretne, władcze kompetencje. Brak zatem podstaw do takiej wykładni przepisu art. 97 ust. 2 u.s.g., która pozbawia Prezesa Rady Ministrów prawa do upoważnienia do wykonania przewidzianych tam niewładczych czynności – organu nadzoru ogólnego, mającego, z uwagi na usytuowanie i posiadane kompetencje nadzorcze – bezpośrednią wiedzę o działalności poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i z którego inicjatywy są zazwyczaj podejmowane działania zmierzające do zastosowania tego środka nadzorczego. Prowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów postępowania nadzorczego nie wyłącza zatem możliwości powierzenia wojewodzie, w drodze upoważnienia, wykonania określonych czynności, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego o jakim mowa w art. 97 ust. 1 u.s.g. Tym samym, postępowanie nadzorcze zakończone rozstrzygnięciem nadzorczym Prezesa Rady Ministrów, zawieszającym organy gminy i wprowadzającym zarząd komisaryczny, prowadzone we wstępnej fazie przez upoważnionego przez Prezesa RM wojewodę, nie naruszało prawa.
W dniu 20 lutego 2006 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego dotyczące pełniącej obowiązki komisarza rządowego M. K. oraz dodatkowe dokumenty świadczące, zdaniem skarżącej, o utrudnianiu dostępu do dokumentów źródłowych, potrzebnych do prowadzenia postępowania związanego ze złożoną skargą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Natomiast w myśl art. 97 ust. 2 ustawy, ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy, przy czym komisarza rządowego – stosownie do brzmienia art. 97 ust. 3 ustawy – powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
W sprawie bezspornym jest, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] kwietnia 2004 r. wystąpił z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie czynności sanacyjnych określonych w art. 97 ust. 2 ustawy wobec organów gminy, a kolejnym pismem z dnia [...] października 2004 r. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy R. i ustanowienie zarządu komisarycznego w tej gminie, po wcześniejszych wnioskach Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., z [...] sierpnia 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2004 r. o zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego. Natomiast Prezes Rady Ministrów w toku prowadzonego przez siebie postępowania nadzorczego, pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. upoważnił Wojewodę [...] do podjęcia działań zakreślonych w art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Prezes Rady Ministrów podniósł, że konieczność upoważnienia wynikała z przyjęcia stanowiska, iż kompetencje nadzorcze przewidziane w samorządowych ustawach ustrojowych uzupełnione są odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi, które umożliwiają organom nadzoru ujawnienie stanu faktycznego zaistniałego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Na podkreślenie powyższego powołał się na przepis art. 88 ustawy, zgodnie z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, upoważnienie wojewody przez Prezesa Rady Ministrów do dokonania czynności nadzorczych, przy braku wyraźnego ustawowego wskazania właściwości Prezesa Rady Ministrów (w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wymienił Prezesa Rady Ministrów jako organ właściwy do podjęcia czynności władczych związanych z zawieszeniem organów gminy i ustanowieniem zarządu komisarycznego oraz powołania komisarza rządowego, nie narusza przepisu art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, uznać należy, iż Prezes Rady Ministrów w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w odpowiedzi na skargę przekonująco uzasadnił konieczność wykorzystania uprawnień wynikających z art. 97 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadnieniem do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia było uznanie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku skuteczności organów Gminy R. w wykonywaniu nałożonych na nią zadań publicznych oraz braku perspektyw na szybką poprawę sytuacji. Z braku potrzeby powtarzania ukazanej już argumentacji należy przypomnieć, iż Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła, iż w projekcie budżetu Gminy nie zostały zabezpieczone środki na pokrycie niezbędnych wydatków w kwocie przekraczającej 1.000.000 zł, zaś w dacie przeprowadzenia kontroli kwota ta przekraczała 2.000.000 zł. Tym samym, wykonanie przez Gminę niektórych zadań publicznych w roku 2004 stało się niemożliwe, a wśród zadań tych wymieniono między innymi gospodarkę mieszkaniową, oświatową i wychowania oraz gospodarkę komunalną i ochronę środowiska. Jak wynika z ustaleń NIK zawartych w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], oprócz uchybień w prowadzeniu dokumentacji rachunkowej w Urzędzie Gminy istnieją również uchybienia świadczące o niegospodarności władz gminy, polegające na nieegzekwowaniu zwrotu kwot dotacji wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem, czy też nieterminowe płacenie stałych należności, a tym samym, obciążanie budżetu gminnego dodatkowymi kwotami z tytułu odsetek. Przedstawiony natomiast program naprawy Gminy R. nie zawierał konkretnych terminów działań mających za zadanie wyprowadzenie gminy z trudnej sytuacji finansowej, paraliżującej prawidłowe wykonywanie zadań publicznych.
Okoliczności przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, poparte dowodami, niezbicie wskazują, że spełnione zostały określone w art. 97 przesłanki zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Prezes Rady Ministrów nie mógł zatem dalej tolerować przedłużającej się nieskuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy Gminy R., a Komisarz rządowy przejął wykonywanie zadań i kompetencji zawieszonych organów z dniem powołania, na podstawie art. 97 ust. 4 ustawy.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.