II SA/Wa 14/24

II SA/Wa 14/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Radziszewska-Krupa
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 171
art. 120b
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia teleinformatycznego uchyla zaskarżony rozkaz personalny
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2023 r. (nr [...] ) przyznał z dniem [...] stycznia 2023 r. asp. szt. M. T., Naczelnikowi Wydziału Cyberbezpieczeństwa Biura Łączności i Informatyki KGP, świadczenie teleinformatyczne za rok 2023 r. w wysokości 10.000 zł miesięcznie. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ podał art. 120b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 ze zm., zwana dalej: ustawą o Policji) w zw. z art. 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 667). Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), organ nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu Komendant Główny Policji podniósł, że zgodnie z art. 120b ust. 1 ustawy o Policji policjantowi wykonującemu zadania, o których mowa w art. 26, art. 42 ust.1, art. 44 i art. 62 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 913) lub w zakresie zapewnienia cyberbezpieczeństwa w Policji przyznaje się za okres ich wykonywania świadczenie teleinformatyczne. Stosownie do art. 120b ust. 2 ustawy o Policji, do ustalenia wysokości świadczenia teleinformatycznego, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy wydane na podstawie na podstawie art. 8 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa.
Organ wyjaśnił, że szczegółowe zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa oraz doświadczenie zawodowe lub posiadanie specjalistycznej wiedzy w zakresie cyberbezpieczeństwa, a także przedziały kwotowe wysokości świadczenia teleinformatycznego dla osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwo określa Tabela stanowiąca załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia teleinformatycznego dla osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 131).
Komendant Główny Policji podał, że przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia teleinformatycznego policjant podlega opiniowaniu służbowemu na zasadach, o których mowa w art. 35 ustawy o Policji, jeżeli od dnia wydania ostatniej opinii o tym policjancie upłynęły co najmniej 3 miesiące (art. 120b ust. 4 tej ustawy).
Odnosząc powyższe przepisy prawa do okoliczności niniejszej sprawy, Komendant Główny Policji stwierdził, że M.T. posiada wymagane przepisami prawa doświadczenie zawodowe w realizacji zadań w zakresie cyberbezpieczeństwa oraz specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Funkcjonariusz wykonuje zadania określone w Tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2022 r., a nadto posiada aktualną opinię służbową (z dnia 18 września 2023 r.) oraz nie zachodzą wobec niego okoliczności, o których mowa w art. 120a ust. 7 ustawy o Policji, wyłączające prawo do świadczenia.
Ze względu na interes społeczny, tożsamy z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania składników uposażenia policjanta do obowiązujących przepisów prawa, niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
M.T. nie zgodził się z tą decyzją i w piśmie z dnia 20 listopada 2023 r. wywiódł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie art. 120b ust. 1 i 3 ustawy o Policji oraz art. 6 k.p.a., poprzez ustalenie nowej (zaniżonej) wysokości świadczenia telekomunikacyjnego z mocą wsteczną (od dnia [...] stycznia 2023 r.)
W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że w 2022 r. zostały wydane w stosunku do niego trzy rozkazy personalne (z [...] maja, [...] października i [...] grudnia) przyznające świadczenie teleinformatyczne w kwocie 22.000 zł miesięcznie (które załączył do skargi). W październiku 2023 r. otrzymał zaskarżony rozkaz personalny przyznający świadczenie teleinformatyczne w kwocie 10.000 zł. z dniem [...] stycznia 2023 r., mimo że zakres jego obowiązków z zakresu cyberbezpieczeństwa nie uległ zmianie oraz nie wydano decyzji (rozkazu) o uchyleniu świadczenia w dotychczasowej wysokości, nie wydano decyzji o przyznaniu świadczenia w innej wysokości. Zdaniem skarżącego,
w tych okolicznościach faktycznych "pozbawienie go" (i to z mocą wsteczną) w części należnego świadczenia, stanowi naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
M. T.zarzucił, że w zaskarżonym rozkazie personalnym nie zostało zawarte uzasadnienie o przyczynach zmniejszenia kwoty przyznanego świadczenia teleinformatycznego w stosunku do roku 2022 r.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego w zakresie miesięcznej wysokości przyznanego świadczenia (za okres od [...] stycznia 2023 r. do [...] października 2023 r. 22.000 zł, za okres od [...] listopada 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. 10.000 zł.), ewentualnie o jego uchylenie.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał m. in., że świadczenie teleinformatyczne jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, w przypadku, gdy policjant wykonuje zadania, o których mowa w art. 120b ust. 1 ustawy o Policji, natomiast jego wysokość pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu, którego granice wyznaczają tzw. "widełki" określone w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2022 r., przy uwzględnieniu doświadczenia zawodowego w realizacji zadań w zakresie cyberbezpieczeństwa (dla każdej z wymienionych w nim grup).
Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w sytuacjach gdy przepisy prawa przewidują wydanie decyzji w zakresie uznania administracyjnego, sądy administracyjne badają jedynie, czy organy administracji nie przekroczyły granic tego uznania, wyznaczonych przez przepisy prawa.
Komendant Główny Policji podniósł, że do skarżącego - Naczelnika Wydziału Cyberbezpieczeństwa Biura Łączności i Informatyki KGP ma zastosowanie grupa 2 tabeli zamieszczonej w powołanym załączniku do rozporządzenia (obejmująca kierowanie jednostką lub komórką organizacyjną przeznaczoną do realizacji zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa), dla której minimalną wysokość świadczenia wynosi 2.000 zł natomiast maksymalna (w zależności od okresu doświadczenia zawodowego w realizacji zadań w zakresie cyberbezpieczeństwa) - 12 .000 zł., 18.000 zł i 25.000 zł. Jednocześnie podał, że z notatki służbowej z dnia [...] września 2023 r. wynika, że maksymalna kwota świadczenia, z uwagi na ograniczenia wynikające z posiadanego doświadczenia określonego na podstawie karty opisu stanowiska pracy w zakresie kierowania komórką organizacyjną przeznaczoną do realizacji zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa wynosi 12.000 zł. Zatem wysokość świadczenia otrzymanego przez skarżącego (10.000 zł.) mieści się w tych przedziałach i odpowiada prawu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Komendant Główny Policji wywiódł, że rozkazem personalnym z [...] grudnia 2022 r. przyznał skarżącemu świadczenie teleinformatyczne do dnia [...] grudnia 2022 r., co oznacza, że po tej dacie wymieniony rozkaz personalny nie wywoływał skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są uzasadnione.
Przepis art.120b ust. 1 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że policjantowi wykonującemu zadania, o których mowa w art. 26, art. 42 ust. 1, art. 44 i art. 62 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 913 i 1703), lub w zakresie zapewnienia cyberbezpieczeństwa w Policji przyznaje się na okres ich wykonywania świadczenie teleinformatyczne. Wysokość świadczenia teleinformatycznego ustala się przy zastosowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia teleinformatycznego dla osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa, wydanego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa (art. 120b ust. 2 ustawy o Policji).
Z przepisów ustawy o Policji wynika ponadto, że decyzję o przyznaniu świadczenia teleinformatycznego przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1, wydaje nie później niż w terminie 30 dni po rozpoczęciu przez policjanta wykonywania zadań, o których mowa w ust. 1. Przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 3, policjant podlega opiniowaniu służbowemu na zasadach, o których mowa w art. 35, jeżeli od dnia wydania ostatniej opinii o tym policjancie upłynęły co najmniej 3 miesiące (art. 120b ust. 3 i 4 ustawy o Policji).
Ponadto art. 120b ust. 5 ustawy o Policji określa przypadki, w których świadczenia teleinformatycznego nie przyznaje się, zaś art. 120b ust. 6 przypadki, w których świadczenie nie podlega wypłacie.
W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu między stronami postępowania, że skarżący M. T. spełnia wymagane prawem warunki przyznania świadczenia. Osią sporu miedzy skarżącym a organem jest natomiast wysokość przyznanego funkcjonariuszowi świadczenia teleinformatycznego. Skarżący podnosił, że w 2022 r. otrzymywał niniejsze świadczenie w kwocie 22.000 zł miesięcznie, a obecnie, mimo że nie zmienił się zakres wykonywanych przez niego obowiązków w zakresie cyberbezpieczeństwa, zostało ono znacząco zmniejszone do kwoty 10.000 zł. miesięcznie.
Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim zauważyć, że żaden z przepisów ustawy o Policji, ani też ustawy o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa, nie określa kryteriów ustalania wysokości przyznawanego funkcjonariuszowi Policji świadczenia teleinformatycznego. Kryteria te w pewnym stopniu określa rozporządzenie z dnia 19 stycznia 2022 r., wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Załącznikiem do tego rozporządzenia jest tabela szczegółowych zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa oraz doświadczenia zawodowego lub posiadania specjalistycznej wiedzy w zakresie cyberbezpieczeństwa, a także przedziałów kwotowych wysokości świadczenia teleinformatycznego dla osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa.
Z treści tej tabeli wynika, że wysokość świadczenia teleinformatycznego uzależniona jest od doświadczenia zawodowego w realizacji zadań w zakresie cyberbezpieczeństwa (kolumna druga tabeli) oraz rodzaju wykonywanych zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa (kolumna czwarta tabeli). Przy czym istotne jest to, że tabela określa jedynie przedziały kwotowe wysokości świadczenia teleinformatycznego (kolumna trzecia tabeli). Dolna granica świadczenia teleinformatycznego to 2.000 zł, a górna to 30.000 zł.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że decyzja o przyznaniu świadczenia teleinformatycznego funkcjonariuszowi Policji w zakresie wysokości tego świadczenia ma charakter uznaniowy oraz, że w takich sprawach jak rozpatrywana sądy administracyjne badają jedynie, czy organy nie przekroczyły granic tego uznania, wyznaczonych przez prawo.
Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania nie może być jednak rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". Dlatego dokonując oceny legalności decyzji opartej na uznaniu administracyjnym istotne jest ustalenie przez Sąd, czy organ przy wydaniu tego rodzaju decyzji nie przekroczył granic pozostawionej mu dyskrecjonalności oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Stosownie zaś do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wynikającą z art. 107 § 3 k.p.a. rolą uzasadnienia jest objaśnienie toku myślenia, który doprowadził organ administracji do zastosowania lub niezastosowania przepisu prawa w konkretnej sprawie (zob. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2012 r., str. 441). W sferze faktów (uzasadnienia faktycznego), chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz wpływu tych okoliczności na treść rozstrzygnięcia. W sferze prawa (uzasadnienia prawnego) chodzi zaś o wskazanie obowiązującej normy i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981 r., str. 118 – 122). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3235/18, z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1351/16 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.
Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego powyższych wymogów nie spełnia. Komendant Główny Policji nie wyjaśnił w żaden sposób, w jaki sposób ustalił kwotę przyznanego skarżącemu świadczenia teleinformatycznego. Nie wskazał żadnych motywów, jakimi kierował się przyznając funkcjonariuszowi świadczenie teleinformatyczne w kwocie 10.000 zł miesięcznie. Nie pozwala to Sądowi, na poznanie toku rozumowania organu i motywów spornego rozstrzygnięcia. Organ nie wskazał nawet, biorąc pod uwagę posiadane przez skarżącego doświadczenie zawodowe i rodzaj wykonywanych zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa, do której grupy (kolumna pierwsza tabeli) należy zakwalifikować M. T. i jaki w związku z tym przedział kwotowy świadczenia w jego przypadku winien być brany pod uwagę. W zakresie określenia kwoty tego świadczenia zaskarżony rozkaz personalny w istocie nie zawiera żadenego uzasadnienia przez co nie poddaje się on kontroli sądowej. Z tych powodów zaskarżony rozkaz personalny w zakresie określenia wysokości przysługującego skarżącemu świadczenia teleinformatycznego jawi się jako dowolny.
Wskazać ponadto trzeba, że odpowiedź na skargę służy jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu i nie może konwalidować wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o argumenty, które powinny znaleźć się w decyzji, a nie zostały w niej przywołane (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2736/17;
z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 302/20; z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2800/21).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony rozkaz personalny wydany został z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego.
W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz 120b ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyznanie mu świadczenia telekomunikacyjnego z mocą wsteczną tj. od dnia [...] stycznia 2023 r.
Wydany w stosunku do skarżącego rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2022 r. (nr [...]) przyznawał mu świadczenie teleinformatyczne w wysokości 22.000 zł miesięcznie wyłącznie na okres od [...] października do [...] grudnia 2022 r. Z tego względu przyznając M. T. świadczenie teleinformatyczne na rok 2023 r. organ nie był zobowiązany do uchylenia, bądź zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2022 r. Zauważyć przy tym należy, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach wynagradzania świadczenie teleinformatyczne jest przyznawane corocznie na okres realizacji zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa, zaś kwestia niewydania zaskarżonego rozkazu personalnego w terminie określonym w art. 120b ust. 3 ustawy o Policji nie ma wpływu na legalność wydanego w sprawie rozkazu personalnego.
Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Organ wydając rozkaz personalny o przyznaniu skarżącemu świadczenia teleinformatycznego przedstawi przede wszystkim uzasadnienie wskazujące motywy ustalenia tego świadczenia w określonej przez organ wysokości.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ skarżący na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych, a ponadto w postępowaniu przed Sądem nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.