II SA/WA 14/21

II SA/Wa 14/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 7523/21 - Wyrok NSA z 2025-02-28
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 505
art. 180
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę
Uzasadnienie
A. K. złożył skargę na decyzję Szefa Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2020r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. A. K., powołując się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt I OSK 1094/18, zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego, które nastąpiło w wyniku niezłożenia propozycji dalszego pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżący wskazał, że Sąd w uzasadnieniu ww. orzeczenia w sposób czytelny określił tę czynność jako prawny obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L., który w ten sposób ma przedstawić informację o przyczynach zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego Pana A. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwana dalej ustawą wprowadzającą KAS, ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zawiera szereg norm o charakterze przejściowym, nadzwyczajnym, podczas, gdy druga z nich stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest jednak zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o KAS, jedynie zostało zrównane z nim w skutkach. Skoro wygaśnięcie stosunku służbowego nastąpiło z mocy prawa, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Stąd też nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Po rozpoznaniu zażalenia A. K. na ww. postanowienie, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów ustawy wprowadzającej KAS, należy wydać decyzję administracyjną w tym przedmiocie. Wskazując, że tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, który nie otrzymał propozycji dotyczącej nowych warunków służby lub zatrudnienia, prawo do sądu. Skoro zaś z art, 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS wynika wprost, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, to można uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego A. K. z dniem 31 sierpnia 2017r., w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decydującą okolicznością przesądzającą o niezłożeniu odwołującemu propozycji służby lub pracy, była sprawa związana z przedstawieniem mu zarzutu popełnienia czynu z art. 91 § 2 kodeksu karnego skarbowego oraz z art. 273 w zw. z art. 271 § 1 kodeksu karnego. Prowadzone postępowanie przygotowawcze o czyn z art. 91 kks zostało umorzone wobec przedawnienia karalności czynu, natomiast o czyn z art. 273 w zw. z art, 271 § 1 kk - wobec braku znamion czynu zabronionego, niemniej jednak zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania znamion przestępstwa – [...] stypizowanego w art. 87 § 1 kks, a w konsekwencji znamion [...]. Z uwagi jednak na fakt, że kwota należności celnej nie przekraczała ustawowego progu należało przyjąć, że zarzucany czyn stanowił wykroczenie skarbowe. Karalność wykroczenia skarbowego
ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok. W przypadku, gdy w tym czasie doszło do wszczęcia postępowania przeciwko sprawcy, karalność popełnionego przez niego wykroczenia skarbowego ustaje po upływie dwóch lat od jego popełnienia. Przedawnienie karalności niniejszego wykroczenia nastąpiło w dniu 11 grudnia 2007 r.
W kontekście powyższego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. podniósł, że zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, funkcjonariuszem może być osoba ciesząca się nieposzlakowaną opinią. W rozpoznawanej sprawie niemożliwym było pozostawienie w służbie funkcjonariusza, któremu nieposzlakowanej opinii nie można przypisać.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. A. K. złożył od ww. decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L., odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] przekazał je do rozpatrzenia Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.
Organ odwoławczy wskazał, iż A. K. do dnia 31 maja 2017 r, nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, nieprzedstawienie odwołującemu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo decydowania co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Nadto z art. 165 ust. 3 ww. ustawy wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków służby/zatrudnienia, co potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. - sygn. akt I OPS 1/19.
Organ wskazał, iż w zaistniałej sytuacji nie można podzielić twierdzenia odwołującego, że tylko osoba, która złożyła pozytywne oświadczenie o pracy bądź służbie w organach bezpieczeństwa państwa, mogła nie otrzymać propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. nie był zobowiązany do przedłożenia odwołującemu propozycji pracy lub służby. W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego Pana A. K., zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia odwołującemu propozycji pracy/służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. dokonując oceny potrzeb karowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę zarówno potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, jak również przebieg służby funkcjonariusza.
Dokonując analizy przebiegu służby w kontekście złożenia bądź nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, organ wskazał, że decydującą okolicznością przesądzającą o niezłożeniu odwołującemu przedmiotowej propozycji, była sprawa związana z przedstawieniem mu zarzutu popełnienia czynu z art. 91 § 2 kodeksu karnego skarbowego oraz z art. 273 w zw. z art. 271 § 1 kodeksu karnego. Prowadzone postępowanie przygotowawcze o czyn z art. 91 kks zostało umorzone wobec przedawnienia karalności czynu, natomiast o czyn z art. 273 w zw. z art. 271 § 1 kk - wobec braku znamion czynu zabronionego, niemniej jednak zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania znamion przestępstwa – oszustwa celnego stypizowanego w art. 87 § 1 kks, a w konsekwencji znamion [...]. Z uwagi jednak na fakt, że kwota należności celnej nie przekraczała ustawowego progu należało przyjąć, że zarzucany czyn stanowił wykroczenie skarbowe. Karalność wykroczenia skarbowego ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok. W przypadku, gdy w tym czasie doszło do wszczęcia postępowania przeciwko sprawcy, karalność popełnionego przez niego wykroczenia skarbowego ustaje po upływie dwóch lat od jego popełnienia. Przedawnienie karalności niniejszego wykroczenia nastąpiło w dniu 11 grudnia 2007 r. Niemniej jednak zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazał, że w niniejszym przypadku doszło do popełnienia wykroczenia skarbowego, którego karalność uległa przedawnieniu.
Powyższa okoliczność, zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, mogła być wzięta pod uwagę w procesie wręczania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. propozycji służby/pracy w strukturach KAS i mogła uzasadniać brak przedstawienia tej propozycji, skutkujący wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez organ I instancji. Wskazał, iż należy mieć na uwadze, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa. Funkcjonariuszy tej formacji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Aby moc skutecznie wykonywać swoje zadania, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię, która zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, jest wymagana do bycia funkcjonariuszem. Podkreślić przy tym należy, że nieposzlakowaną opinię winien mieć nie tylko kandydat do służby, ale również funkcjonariusz w całym okresie trwania stosunku służbowego. Odwołujący powinien mieć zatem na uwadze, że jako funkcjonariusz podlega szczególnym rygorom służby m.in. z uwagi na specyfikę powierzonych jej zadań oraz charakter stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza ze służbą i wynikające z tego prawa i obowiązki funkcjonariusza. Kandydat do służby od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych (wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999r., sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13.02.2007 r., sygn. akt K 46/05).
A. K. złożył skargę na decyzję Szefa Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2020r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:
1) art. 32 ust 1 i 2, art. 60 w związku z art. 45 ust 1 i 77 ust 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do sądu oraz dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych;
2) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w odniesieniu do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przy prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej;
4) art. 165 ust.7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez nieuwzględnienie podczas składania w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w stosunku do skarżącego, posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, efektem czego było finalne niezłożenie skarżącemu przedmiotowej propozycji.
Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W pierwszej kolejności skarżący podnosił, iż w myśl podstawowych konstytucyjnych zasad, jako obywatel ma prawo dostępu do służby publicznej na równych zasadach. Stanowisko to potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 7 listopada 2019r. sygn. akt I OSK 1006/18. stwierdzając że "brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej do 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej, naruszył konstytucyjnie gwarantowane wart. 60 Konstytucji RP, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, konstytucyjnie gwarantowane w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP, prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Należy bowiem zauważyć, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano na przykład z powodu osobistych animozji decydenta, zwykłej ludzkiej pomyłki czy też niedostatecznego rozważenia wszelkich okoliczności pełnienia dotychczasowej służby.
Kolejny zarzut odnosi się do naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w odniesieniu do niedokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art.7 k.p.a. Jak przytoczono w zaskarżonej decyzji podstawą niezłożenia propozycji pełnienia dalszej służby skarżącemu były okoliczności odwołujące się do sprawy wiązanej z przedstawieniem skarżącemu zarzutu popełnienia czynu z art.91 § 2 kks oraz z art. 237 w zw. z art. 271 §1 kk. Podkreślenia jednak wymaga, fakt iż oba prowadzone w związku z powyższym przeciwko skarżącemu postępowania zostały umorzone. Ponadto zarzuty przedstawione skarżącemu przez prokuraturę były sformułowane pomimo istnienia negatywnej przesłanki procesowej (art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. - przedawnienie karalności) zakazującej wszczynania postępowania. Postępowanie zostało więc wszczęte pomimo tego, iż finalnie nie było możliwości zakończenia go w inny sposób aniżeli poprzez umorzenie. Aby zapobiec tego typu sytuacjom SN w postanowieniu z dnia 27 stycznia 201 Ir. w sprawie sygn. Akt I KZP 27/10 wyraził stanowisko, że w przypadku stwierdzenia zbiegu negatywnych przesłanek procesowych, określonych w art. 17 § 1 pkt li 2 k.p.k. oraz art. 1 pkt 6 k.p.k. sąd powinien umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność jego prowadzenia. Zasada ta nie ma jednak zastosowania wówczas, gdy zbieg tych przesłanek zostanie stwierdzony dopiero po przeprowadzenie dowodów i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych W takiej sytuacji należy uniewinnić oskarżonego, zaś w postępowaniu przygotowawczym umorzyć postępowanie na podstawie art 17§ 1 pkt 1 lub 2 kp.k Powyższe stanowisko SN ma na celu uniknięcie zagrażającej prawom i wolnościom człowieka sytuacji, w której organy powołane do ścigania przestępstw doskonale wiedząc, że zarzucany czyn uległ przedawnieniu, stawiają mimo to celowo zarzuty, aby je po długim, żmudnym i bezcelowym postępowaniu umorzyć. Dodatkowo, w kontekście powyższego, zauważyć należy, iż po okresie zawieszenia i powrocie do pełnienia obowiązków służbowych w stosunku do skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne w związku z zaistniałą wcześniej sytuacją.
Zdanie skarżącego organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył również konieczność kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przy prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej zawartą w art. 8 § 1 k.p.a., w stosunku do skarżącego. Skarżący podnosił, iż zarzuty w tej samej sprawie zostały przedstawione przez tego samego prokuratora nie tylko jemu ale także innym pracującym ówcześnie funkcjonariuszom, m.in. A. L., A. K., W. Z. oraz R. G. Zarzuty przedstawione ww. osobom podobnie jak w przypadku skarżącego umorzono a funkcjonariusze po okresie zawieszenia również kontynuowali służbę i nie wszczęto wobec nich, podobnie jak wobec skarżącego postępowań dyscyplinarnych. Nadmienić należy, iż wszyscy wymienieni funkcjonariusze poza skarżącym otrzymali pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W związku z powyższym wskazać należy, że zarówno ustawa o Służbie Celnej jak i o Krajowej Administracji Skarbowej, zawiera niemal identycznie brzmiące zapisy dotyczące zarówno faktu, kto może zostać funkcjonariuszem, jak i kiedy może zostać zwolniony ze służby. Jak wynika z ustawy, w KAS służbę może pełnić osoba, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe a art. 185 ustawy o KAS wskazuje ustawowe przypadki przywrócenia funkcjonariusza do pełnienia służby min. po prawomocnym umorzeniu postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.k. Skoro więc wszystkich wymienionych funkcjonariuszy dotyczyły tożsame okoliczności jakie dotyczyły skarżącego wskazanie i uznanie jako podstawy decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego faktu, iż A. K. nie można przypisać w związku z postawionymi mu zarzutami nieposzlakowanej opinii zdaje się być jawnym naruszeniem konieczności kierowania się zasadami proporcjonalności.
W ocenie skarżącego kolejną kwestią pozostaje naruszenie art. 165 ust.7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Propozycje pracy lub służby muszą opierać się na przepisach prawa oraz być transparentne i sprawiedliwe dla wszystkich pracowników i funkcjonariuszy KAS. Art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - przepisy wprowadzające ustawę o KAS jasno precyzuje, jakimi kryteriami mają kierować się Dyrektorzy Izb Krajowej Administracji Skarbowej składając propozycje pracy bądź służby. Odnosi się to do posiadanych przez pracownika/funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. Skarżący odbywał liczne szkolenia (min. wizyty studyjne w [...]), brał udział w zespołach i grupach roboczych powołanych przez Szefa Służby Celnej, co jednoznacznie stanowi o posiadanej wiedzy, nabytym doświadczeniu czy kwalifikacjach. Podczas 25 letniej kariery zawodowej skarżącego przełożeni nie mieli najmniejszych uwag do przebiegu jego służby i uzyskiwał on ponadprzeciętne oceny okresowe, co zdaje się zostało całkowicie pominięte w ocenie cech i postawy skarżącego, co ewidentnie zaważyło na ocenie, iż skarżący, jak zaznaczono w zaskarżonej decyzji, nie wpisywał się w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno- Skarbowej.
W związku z powyższym skarżący zauważa, iż przedmiotowa decyzja została wydana bez zachowania zasady prawdy obiektywnej - bez analizy wszystkich posiadanych dowodów, z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego przez organ prowadzący.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r. I OPS 1/19 wskazał, że: "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".
Oceniając zgodność z prawem wydanych decyzji Sąd zobowiązany jest oprzeć się na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "p.w. KAS"). Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, dalej "ustawa o KAS"). Z tym dniem utraciła moc obowiązującą m. in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz.1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.
Ustawa o KAS powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz nieopodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.
Pod względem organizacyjnym ustawa p.w. KAS przewiduje, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej (art. 160 ust. 2, ust. 4).
W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej ustawa p.w. KAS w art. 165 ust. 3 i 4 reguluje zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. W tym zakresie przewiduje, że funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 p.w. KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.
Natomiast na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy określającej nowe warunki zatrudnienia przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).
Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w. KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają:
- z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w. KAS).
Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS).
W wyroku z dnia 17 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 996/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewątpliwie, w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz ma się z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby. W tych sytuacjach podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby można wywieść z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r., I OPS 1/19).
Skarżący A. K. do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji braku propozycji w myśl art. 170 ust. 1 p.w. KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017r., w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.
W omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Taka decyzja została wydana. Kwestią zasadniczą jest ustalenie na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.
Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art.179 i 180 ustawy o KAS. Ustawa wprowadzająca KAS zawiera jednak konstrukcje prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r. I OPS 1/19 wskazał, że: Reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, która stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych wymagała przyjęcia rozwiązań o charakterze przejściowym, w szczególności dotyczących kwestii pracowniczych. Wspomnieć przy tym należy, że ustawa p.w. KAS w art. 165 -174 statuuje zasady zatrudnienia funkcjonariuszy w nowym, skonsolidowanym organie administracji skarbowej, który powstał w miejsce trzech dotychczas funkcjonujących organów administracji skarbowej: administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. W ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 p.w. KAS utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa statuują zatem wyłącznie przepisy p.w. KAS.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiający odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi a art. 179 czy 180 ustawy o KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W oceni Sądu należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS. Powyższe oczywiście nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi. Z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika natomiast, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określona decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.
W przedmiotowej sprawie organ takie przesłanki przedstawił. Dokonując analizy przebiegu służby w kontekście złożenia bądź nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, organ wskazał, że decydującą okolicznością przesądzającą o niezłożeniu odwołującemu przedmiotowej propozycji, była sprawa związana z przedstawieniem zarzutu popełnienia czynu z art. 91 § 2 kodeksu karnego skarbowego oraz z art. 273 w zw. z art. 271 § 1 kodeksu karnego. Prowadzone postępowanie przygotowawcze o czyn z art. 91 kks zostało umorzone wobec przedawnienia karalności czynu, natomiast o czyn z art. 273 w zw. z art. 271 § 1 kk - wobec braku znamion czynu zabronionego, niemniej jednak w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania znamion przestępstwa – oszustwa celnego stypizowanego w art. 87 § 1 kks, a w konsekwencji znamion [...]. Organ podniósł, iż z uwagi jednak na fakt, że kwota należności celnej nie przekraczała ustawowego progu należało przyjąć, że zarzucany czyn stanowił wykroczenie skarbowe. Karalność wykroczenia skarbowego ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok. W przypadku, gdy w tym czasie doszło do wszczęcia postępowania przeciwko sprawcy, karalność popełnionego przez niego wykroczenia skarbowego ustaje po upływie dwóch lat od jego popełnienia. Przedawnienie karalności niniejszego wykroczenia nastąpiło w dniu [...] grudnia 2007r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazał, że w niniejszym przypadku doszło do popełnienia wykroczenia skarbowego, którego karalność uległa przedawnieniu. Niespornym jest fakt wszczęcia postępowania przygotowawczego wobec funkcjonariusza. Niespornym są również okoliczności, które wpłynęły na efekt końcowy ww. postępowania. Odejście od ściśle określonych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS pozwała organowi na pewną swobodę decyzyjną wynikającą ze zmiany struktury. Organ oczywiście powinien wydać decyzję i właściwie ją uzasadnić oraz podać przesłanki możliwe do weryfikacji. Powyższe elementy składowe zostały zamieszczone w decyzji, co wskazuje na jej zgodność z obowiązującymi przepisami.
Wskazane wyżej okoliczności mogły być wzięte pod uwagę w procesie wręczania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. propozycji służby/pracy w strukturach KAS i mogła uzasadniać brak przedstawienia tej propozycji, skutkujący wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza. Organ słusznie wskazał, iż funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa. Funkcjonariuszy tej formacji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię, która zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, jest wymagana do bycia funkcjonariuszem. Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L., był uprawniony do oceny cech i postawy odwołującego, ujawniających się w trakcie służby i powodujących, że w jego ocenie A. K. nie wpisywał się w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Regulacje prawne w zakresie wprowadzenia konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją. Podobnie organ nie naruszył dyspozycji art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Postępowanie toczyło się z zachowaniem zasad prawdy obiektywnej oraz proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W decyzji organów obu instancji dokonano analizy ustawowych przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS oraz przedstawiono przesłanki braku złożenia propozycji służby/pracy. Przesłanki te znajdowały potwierdzenia w materiale sprawy, były możliwe do weryfikacji oraz uzasadnione w świetle regulacji art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. Niezasadnym i trudnym do realizacji byłoby przy tym ustalenie czy inni funkcjonariusze byli w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej, jak skarżący i jakie czynności wobec nich podjęto. Przyjmując hipotezę obowiązku dokonywania ustaleń w tym zakresie przez organ Sąd zasadniczo uniemożliwiłby organowi stosowanie przepisów ustawy wprowadzającej KAS. Niezależnie od powyższego kariera każdego z funkcjonariuszy organu różni się a weryfikacja tego typu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.
Kwestią zasadnicza w sprawie było ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS okoliczności. Czy też z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego.
Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd w niniejszym składzie przyjął tezę zgodnie, z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność z Konstytucja RP regulacji zawartych w p.w. KAS i ustawie o KAS pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium opierającego się na postawie społecznej funkcjonariusza.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.