II SA/Wa 1396/18

II SA/Wa 1396/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Danuta Kania
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1257/21 - Wyrok NSA z 2022-04-29
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art.145 par.1 pkt 1c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art.1 par.1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. U. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2018 r.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 19 maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył Pani A. U.propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
Pozwem z dnia 20 września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...] – Wydział [...], skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], Skarżąca wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia.
Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...] stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zdaniem Sądu droga sądowa w zakresie roszczenia powódki jest niedopuszczalna. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem roszczenie oparte na stosunku pracy lecz stosunku służbowym.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej bowiem zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy KPA.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Pani A. U. wniosła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i wniosła o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do uzupełnienia przedłożonej jej propozycji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] poprzez wskazanie warunków pełnienia Służby Celno-Skarbowej.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61a § 1 KPA, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 KPA (wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis art. 61 a KPA w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyr. NSA z 4.3.2016 r., II FSK 137/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 29.3.2012 r., VIII SA/Wa 1127/11, Legalis).
W rozpatrywanej sprawie zaszła w ocenie organu II instancji inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ta ostatnia możliwość nie jest zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jedynie została zrównana z nim w skutkach. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia Skarżącej ze służby ani też wygaśnięcia jej stosunku służbowego, brak jest według organu podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie.
Zauważono, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę. Mając na uwadze, że Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organu II instancji), należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 w/w ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia wżycie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje w ocenie organu na, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Nadto z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.
Nadto podniesiono, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków Skarżącej wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości.
Według organu złożonej Skarżącej propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Postanowienia ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnosądowym w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy lub służby. Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 zpóźn. zm.), które zgodnie z ww. art. 165 ust. 3 ww. ustawy, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby.
W sprawie z pozwu Pani A. U. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy KPA zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
Od powyższego postanowienia A. U. wywiodła do tut. Sądu skargę wnosząc o:
- uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...],
- o zobligowanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do uzupełnienia propozycji z dnia [...].05.2017 r. nr [...], jako decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa wprowadzająca KAS) do uzupełnienia jej o informacje dotyczące warunków pełnienia przez skarżącą Służby Celno-Skarbowej.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:
- art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja), poprzez eliminację skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej w sposób niezgodny z ww. przepisami Konstytucji co stwierdził Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., K 45/02 ;
- art. 45 Konstytucji, poprzez odmówienie skarżącej prawa do rozstrzygnięcia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez naruszenie prawa skarżącej do ochrony stosunku służbowego jako funkcjonariusza, który to stosunek ma charakter administracyjnoprawny;
- art. 174 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS) poprzez jego niezastosowanie przy przekształceniu stosunku służbowego Skarżącej w stosunek cywilny;
- art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS poprzez niestwierdzenie nieprawidłowości w przedstawieniu skarżącej w propozycji warunków zatrudnienia zamiast warunków pełnienia służby;
- art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS poprzez nieuznanie, że propozycja przedstawiona skarżącej stanowi decyzję, o której mowa w tym przepisie;
- art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez nieuznanie, że propozycja przedstawiona skarżącej została wydana w wyniku postępowania administracyjnego;
- art. 111 § 1 kpa poprzez nienakazanie organowi I instancji uzupełnienia przedstawione skarżącej propozycji o warunki pełnienia Służby Celno-Skarbowej;
- naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o KAS, poprzez nieokreślenie skarżącej warunków pełnienia służby pomimo wykonywania przez nią zadań przypisanych wyłącznie funkcjonariuszom.
W uzasadnieniu przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., K 45/02 w którym Trybunał wyróżnił dwa rodzaje reform, które mogą być przeprowadzone w stosunku do służb mundurowych: organizacyjne lub strukturalne. Trybunał analizując w tym wyroku przepisy ustawy przekształcającej Urząd Ochrony Państwa w Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu stwierdził, że reforma ta miała charakter organizacyjny. Wynika to z tego, że zadania nowych służb odpowiadają zadaniom Urzędu Ochrony Państwa. Ponadto w wyniku tej reformy nie uległa zmianie ustawowa forma działania organów, ani też ich charakter, co wynika z przepisów dotyczących kontynuacji prowadzonych postępowań, zachowania ważności wydanych przed reformą rozstrzygnięć oraz zachowania ciągłości służby funkcjonariuszy. Nie dokonano również żadnych zmian w określeniu warunków, które musi spełniać funkcjonariusz oraz zasad przyjmowania do służby i treści roty ślubowania składanego przez funkcjonariusza.
Mając na uwadze powyższe kryteria strona stwierdziła, że przekształcenie Służby Celnej w Służbę Celno-Skarbową również nie miało charakteru strukturalnego lecz jedynie organizacyjny. Jak wynika z przepisów ustawy o KAS zadania Służby Celno-Skarbowej są tożsame z zadaniami Służby Celnej, nie uległy również zmianie ustawowe formy działania organów, dotychczasowe rozstrzygnięcia organów zachowały swoją ważność, nowoutworzone organy kontynuowały sprawy rozpoczęte przed przekształceniem, a funkcjonariusze zachowali ciągłość służby, zostały zachowane zasady naboru do służby, nie uległa też zmianie treść roty składanego przez nich ślubowania.
W swoich postanowieniach organy powołują się na art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, na postawie którego składane propozycje miały uwzględniać posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także miejsce zamieszkania. TK analizując w przywołanym powyżej wyroku analogiczne przesłanki odnoszące się do kwalifikacji zawodowych oraz przydatności do służby uznał, że ustawodawca kształtując w ten sposób zasady doboru funkcjonariuszy, pozostawił nadmierny zakres swobody i uznaniowości, przez to, że odwołał się do kryteriów nieadekwatnych w sytuacji, gdy wprowadzone zmiany miały w istocie charakter organizacyjny, a nie strukturalny. Z tej też przyczyny uznał przepisy zawierające takie unormowania za niezgodne z art. 7 i art. 60.
Mając na uwadze powyższe stanowisko TK w zakresie adekwatności i zgodności z Konstytucją kryteriów decydujących o pozostaniu w służbie funkcjonariuszy reformowanych formacji, uzasadnione jest stwierdzenie, że zamiarem ustawodawcy w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie było ustanowienie przesłanek umożliwiających eliminację funkcjonariuszy ze Służby Celno-Skarbowej (tak jak twierdzą organy), lecz wskazanie okoliczności pomocniczych w doborze odpowiednich zadań i miejsca ich wykonywania w ramach pełnionej służby. Uznawana przez organy I i II instancji, odmienna interpretacja tego przepisu, jest więc niezgodna Konstytucją i ze stanowiskiem TK.
Z powyższego według strony wynika, że błędne jest twierdzenie, iż przepisy art. 188 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 276 ustawy o KAS zawierają zamknięty katalog spraw ze stosunku służbowe w których są wydawane decyzje administracyjne. Powyższe potwierdzają także same przepisy ww. ustaw, które przewidują co najmniej dwa przypadki wydania decyzji niewymienionych w powyższych artykułach. Jest to okoliczność mianowania do służby (odpowiednio art. 78 oraz 154) oraz okoliczność przeniesienia członka korpusu służby cywilnej do służby w charakter funkcjonariusza (odpowiednio art. 99 i art. 150). Akty mianowania oraz propozycje wydawane w powyższych sytuacjach są decyzjami administracyjnymi, a mimo to nie zostały zawarte w katalogu spaw wymienionych w ww. art. 188 i 276. Oznacza to, że przepisy tych artykułów stanowią żadnego katalogu spraw, w których wydawane są decyzje administracyjne, a jedynie ustalają tryb składania środków zaskarżenia w przypadkach w nich wymienionych, które stanów wyjątek od zasady przyjętej w art. 15 kpa. Zgodnie z tym przepisem od każdej decyzji administracyjnej przysługuje środek odwoławczy do organu wyższej instancji, przy czym wy od tej zasady mogą określać przepisy szczególne, takimi przepisami szczególnymi są właśnie 188 i 276, które wskazują decyzje, od których zamiast odwołania przysługuje wniosek o ponowi rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.
Skarżąca zwróciła uwagę, że reforma przeprowadzona na podstawie przepisów ustaw) wprowadzającej KAS nie jest pierwszą reorganizacją w służbach mundurowych. Reformy takie miały charakter zarówno strukturalny jak i organizacyjny. Reformy strukturalne wiązały się z dobrowolnym zgłoszeniem się do nowej służby zainicjowanym przez samych funkcjonariuszy a nie przez organy. Natomiast reformy organizacyjne (tak jak w przypadku KAS) wiązały się z przekształceniem stosunków służbowych funkcjonariuszy w stosunki służby w służbach zreformowanych. Przykładem reformy strukturalnej jest utworzenie Urzędu Ochrony Państwa , czy też Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego. Przykładem reform organizacyjnych są zaś powołane wyżej Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu oraz Służba Więzienna. Analiza orzecznictwa do przepisów przejściowych odnoszących się do tych służb, niezależnie od tego czy były to reformy strukturalne czy też organizacyjne wykazała, że w każdym przypadku zakończenia stosunku służbowego funkcjonariuszy w wyniku przeprowadzonej reformy, wydawane były decyzje administracyjne/rozkazy personalne, od których przysługiwała procedura odwoławcza oraz tryb zaskarżenia do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że tryb taki obowiązywał także wówczas, gdy ustawa nie zawierała wprost uregulowań w tym zakresie. Pozbawienie w takich przypadkach funkcjonariuszy prawa kontroli ich spraw przez niezawisły sąd jest bowiem naruszeniem art. 45 Konstytucji.
Skarżąca podniosła też, iż przepisem art. 165 ust. 3 ustawy o KAS ustawodawca zmienił dotychczasowy status funkcjonariuszy celnych na status funkcjonariuszy celno-skarbowych. Zastrzegając, że funkcjonariusze który nie przyjmą, bądź też nie otrzymają propozycji służby kończą stosunek służbowy najpóźniej z dniem [...].08.2017 r. Podkreśliła, że zamiarem ustawodawcy było faktyczne nadanie od dnia [...] marca 2017 r, każdemu funkcjonariuszowi celnemu statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, niezależnie od tego jak ukształtuje się jego sytuacja po zakończonym procesie składania propozycji. Nadanie na podstawie tego przepisu dotychczasowym funkcjonariuszom celnym statusu funkcjonariuszy celno- skarbowych nie miało charakteru tymczasowego. Ustawodawca w żaden sposób nie wskazał, że status funkcjonariuszy określony w trybie tego przepisu obowiązuje do czasu zakończenia procesu przedkładania propozycji. Przeciwnie, mając na uwadze umiejscowienie ww. przepisu w ustawie wprowadzającej KAS i systematykę przepisów tej ustawy należy stwierdzić, że art. 167 ust. 3 jest przepisem nadrzędnym, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: I OSK 47/12, I OSK 388/12, I OSK 875/12, I OSK 50/12, I OSK 102/12, I OSK 1932/11) . Ponadto z dalszych zabiegów legislacyjnych w sposób jednoznaczny wynika, że przekształcenie to miało charakter trwały i niezależny od tego czy funkcjonariusz otrzyma czy też nie otrzyma propozycję dalszego pełnienia służby. Potwierdzeniem takiego zamiaru ustawodawcy jest m. in. dokonana w dniu 13.04.2017r. zmiana rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 października 2009 r., które w jej wyniku otrzymało tytuł "w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej". Taka zmiana w czasie trwającego procesu składania propozycji w sposób jednoznaczny wskazuje, że ustawodawca uznał, że każdy funkcjonariusz celny w sposób trwały i nieodwracalny stał się funkcjonariuszem celno-skarbowym. W przeciwnym razie nie byłoby podstawy prawnej do wydania świadectw służby funkcjonariuszom, którzy nie przyjęli lub nie otrzymali propozycji. Dlatego też mylnie interpretowany jest użyty w tym przepisie zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Zwrot ten nie wskazuje na tymczasowość powstania stosunku służbowego funkcjonariusza celno-skarbowego w trybie art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, lecz odnosi się do przypadków określonych w art. 170 ww. ustawy jako jedyną możliwość zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na podstawie przepisów przejściowych. Gdyby ustawodawca zakładał dodatkową możliwość zakończenia stosunku służbowego funkcjonariuszy w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ww. ustawy zastrzegłby to w taki sam sposób w ww. art. 165 ust. 3, jak w stosunku do okoliczności opisanych w art. 170 tej ustawy. Ustawodawca nie wprowadził jednak takiej możliwości i w ten sposób jednoznacznie wskazał, że wyrażenie "odpowiednio" pełni taką samą funkcję w całym art. 165 ww. ustawy, w tym również w ust. 3 jak i w ust. 7 tego artykułu. Byłoby nielogiczne i sprzeczne z zasadami prawodawstwa dopuszczanie różnej interpretacji tego samego słowa w tym samym artykule ustawy.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy w sprawach ze stosunku służbowego zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Przepis art. 184 ust. 1 uściśla stosowanie dotychczasowych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy i stanowi, że w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o KAS, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że wszelkie nowe zdarzenia dotyczące stosunku służbowego przekształconych funkcjonariuszy celnych na funkcjonariuszy celno-skarbowych, które za czasów obowiązywania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej nie miały miejsca, podlegają regulacjom ustawy o KAS. W ten sposób od dnia [...] marca 2017r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej skarżąca została objęta regulacjami prawnymi zawartymi w ustawie o KAS, która m.in. przewiduje ochronę stosunku służbowego funkcjonariuszy celno-skarbowych poprzez enumeratywne wyliczenie w art. 179 i 180 okoliczności uzasadniających ich zwolnienie ze służby oraz ustanawia w art. 174 tryb przeniesienia funkcjonariusza do służby cywilnej. Oznacza to, że organy, wbrew zagwarantowanemu przez ustawodawcę w art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS prawa do ochrony stosunku służbowego funkcjonariusza, uznały za dopuszczalne na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy przekształcenie stosunku służbowego skarżącej w stosunek cywilny.
Wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2017 r. sygn. I OSK 316/2016 rozpatrując sprawę funkcjonariusza celnego, stwierdził, że stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1 /A/2003, poz. 2). Jak podkreślał TK w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10).
Nawiązanie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej może więc nastąpić jedynie w wyniku dobrowolnego zgłoszenia się do służby dokonanego w drodze niewymuszonego i bezprzymusowego, a także ochotniczego, wynikającego z wolnej woli podjęcia takiej służby. O ochotniczym charakterze służby decyduje użyty w ww. przepisach zwrot "zgłoszenie się". Podjęcie takiej decyzji w sposób dobrowolny jest warunkiem prawidłowego nawiązania stosunku służbowego funkcjonariuszy, kandydat do służby nie może w chwili zgłoszenia się do służby odczuwać żadnego przymusu, czy też zagrożenia takiego, jak, np. pogorszenie się jego dotychczasowej sytuacji materialnej poprzez utratę zatrudnienia. Akt mianowania, w drodze którego następuje nawiązanie stosunku służbowego posiada wszystkie elementy decyzji administracyjnej. Rozstrzyga on sprawę indywidualną, polegającą na zawiązaniu pomiędzy osobą fizyczną a organem administracji publicznej stosunku służbowego. Organ administracji w jednostronny sposób kształtuje prawa i obowiązki funkcjonariusza. Rozstrzygnięcie co do treści aktu mianowania jest pozostawione woli organu administracji, jakim jest przełożony, a funkcjonariusz nie może "negocjować" treści tego dokumentu prawnego . Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt II SA 3504/01 konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Poprzez akt mianowania, organ administracji publicznej uzyskuje pozycję nadrzędną w stosunku do podległych mu funkcjonariuszy. Dzięki temu może kierować przebiegiem służby i kształtować ich stosunek służbowy stosownie do potrzeb i zadań kierowanego przez niego urzędu.
Zamiar ustawodawcy dotyczący składania propozycji Służby Celno-Skarbowej wyłącznie dotychczasowym funkcjonariuszom oraz propozycji pracy wyłącznie dotychczasowym pracownikom cywilnym wynika według strony m.in. z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS. W myśl postanowień zawartych w ust. 1 ww. artykułu w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy
1. stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,
2. stosunek służbowy w służbie przygotowawczej albo stałej
- przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.
Ustawodawca w art. 169 ust. 4 ww. ustawy wskazał, że propozycja służby jest decyzją, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyżej wskazano w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że w drodze zaskarżalnych decyzji rozstrzygane są sprawy z zakresu zmiany stosunku służbowego funkcjonariuszy, wobec których przełożony posiada znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego (por. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. II PZP 5/10, postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. I ISK 949/10). Tę dyskrecjonalną władzę przełożony uzyskuje wobec funkcjonariusza poprzez mianowanie do służby poprzedzone dobrowolnym zgłoszeniem się do niej. Jak wyżej wykazano akt mianowania do służby jest również decyzją lecz z uwagi na to, że jego wydanie i ważność wymaga zgody obu stron mającego powstać stosunku administracyjnoprawego, ustawodawca uznał za zbędne regulowanie kwestii związanych z wnoszeniem środków odwoławczych. Tym właśnie wyróżnia się akt mianowania do służby od innych decyzji odnoszących się do kwestii ze stosunku służbowego zaistniałych po mianowaniu. Oznacza to, że decyzja, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS jest decyzją z zakresu zmiany dotychczasowego stosunku służbowego i na jej podstawie nie może powstać stosunek służbowy funkcjonariusza w drodze przekształcenia ze stosunku pracy. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że jest do decyzja, od której służby określony środek zaskarżenia, a nie akt mianowania wymagający konsensusu obu stron. Natomiast w art. 171 ust. 1 ww. ustawy jest mowa o tym, że stosunek służby przekształca się w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie mianowania. Mianowanie to odnosi się więc wyłącznie do funkcjonariuszy, którzy zostali mianowani do służby przed dniem wejścia w życie tej ustawy, gdyż nie przewiduje ona, że propozycja służby jest aktem mianowania lecz decyzją regulującą kwestię jedynie z zakresu zmiany stosunku służbowego.
Z powyższego wynika, że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie ma możliwości przedstawienia pracownikowi cywilnemu propozycji pełnienia Służby Celno- Skarbowej i na podstawie ww. przepisu nie można też funkcjonariuszowi przedstawić propozycji pracy. Trudno bowiem przyjąć, że ustawodawca jednym przepisem prawnym mógłby uregulować dwa całkowicie odmienne tryby przedstawiania propozycji, które z jednej strony miałyby polegać na wykluczeniu możliwości przekształcenia stosunku pracy w stosunek służbowy funkcjonariusza, a z drugiej strony na zezwoleniu przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy.
Według skarżącej obowiązkiem Dyrektora Izby było więc wyłącznie przeanalizowanie przed dniem 1 czerwca 2017 r. kwalifikacji, przebiegu pracy/służby i miejsc zamieszkania podległych mu pracowników i funkcjonariuszy, a także zbadanie czy w stosunku do nich nie zachodzą ustawowe przesłanki uniemożliwiające kontynuację zatrudnienia w strukturach KAS. Stwierdziwszy brak takich przesłanek Dyrektor Izby miał obowiązek, w trybie ww. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, w stosunku do pracowników dopasować do uregulowań zawartych w ustawie o KAS dotychczasowe umowy o pracę poprzez wydanie propozycji zatrudnienia, a w stosunku do funkcjonariuszy dopasować akty mianowania poprzez wydanie propozycji służby. Znamienne jest, że w art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie wyliczono żadnych elementów, które powinna zawierać propozycja. Wobec powyższego niezasadne jest uznanie, że funkcjonariuszom mogła zostać przedstawiona zarówno propozycja służby jak i zatrudnienia. Wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS okoliczności (posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy/służby oraz miejsce zamieszkania) nie stanowią przesłanki do przedłożenia określonego rodzaju propozycji, a jak wynika z wyżej powołanego wyroku TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., K 45/02 wręcz nie mogły stanowić takich przesłanek.
Podkreśliła, że ustawodawca nie dał żadnej możliwości przedstawienia funkcjonariuszowi na podstawie ww. art. 165 ust. 7 propozycji zatrudnienia co powyżej zostało wywiedzione. Taką możliwość przewiduje wyłącznie art. 167 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS, Przepis ten dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy może nastąpić wyłącznie w trybie art. 167 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi że tym funkcjonariuszom można złożyć propozycję pracy określającą nowe warunki zatrudnienia. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 170 ust. 1 ww. ustawy nie przewiduje, że nieprzyjęcie tej propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza. Przepisy tego artykułu odnoszą się wyłącznie do propozycji zatrudnienia. Różnica w określeniu propozycji zatrudnieniu z art. 165 ust. 7 i propozycji pracy z art. 167 ust. 2 ww. ustawy nie jest przypadkowa. Wynika to z treści art. 174 ust. 3 ww. ustawy, który odnosząc się wyłącznie do propozycji pracy, reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy, o których mowa w art. 167 ust. 2. Oznacza to, że stosunek służbowy funkcjonariusza w tym przypadku jest chroniony, a proces przekształcenia przebiega na zasadach analogicznych do składania propozycji w trybie art. 174 ustawy o KAS.
Strona zwróciła też uwagę na wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2489/12 odnoszący się do analogicznych przepisów przejściowych do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W wyroku tym stwierdzono, że odmiennie niż w pracowniczych stosunkach umownych oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu przedstawionej mu propozycji nowych warunków służby nie powoduje żadnych bezpośrednich, samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego. Przekształcenie treści stosunku służbowego wymagają wprawdzie zgody zainteresowanego funkcjonariusza, ale może do nich dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu. Dlatego też w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. O konieczności wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej NSA wypowiedział się również m.in. w postanowieniach z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1881/11 czy też z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2689/12, w których wskazano, że dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje w tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego też w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji przez funkcjonariusza, organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego. W sposób władczy modyfikuje on bowiem dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji.
Skarżąca zauważyła, że ustawa wprowadzająca KAS nie wprowadza żadnych wyjątków, które zwalniałyby z obowiązku przeprowadzenia w stosunku do określonych osób postępowania ustalającego przesłanki do przedstawienia propozycji. Ustawa nie pozostawia żadnych wątpliwości co do obowiązku przeanalizowania do dnia 31 maja 2017 r. sytuacji każdego funkcjonariusza zatrudnionego w strukturach KAS. Oznacza to, że postępowania te wszczęte zostały z mocy ww. ustawy z dniem wejścia w życie ustawy o KAS. Organy uprawnione do przedkładania propozycji na mocy przepisów ustawy wprowadzającej KAS, zobowiązane zostały do przeanalizowania sytuacji nie tylko funkcjonariuszy, ale także pracowników zatrudnionych w strukturach KAS. Przy czym pracowników tych nie łączył z tymi organami stosunek administracyjny tak jak w przypadku funkcjonariuszy lecz stosunek pracy o charakterze cywilnym. Dlatego też należy tu odróżnić i oddzielić oświadczenia woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli organu administracji publicznej składanych w sferze prawa administracyjnego. Oznacza to, że nie w każdym przypadku przedłożona propozycja bądź też jej brak stanowi decyzję administracyjną poprzedzoną wszczętym z mocy ustawy postępowaniem administracyjnym. O charakterze postępowania w danej, zindywidualizowanej sprawie decyduje stosunek służbowy, który daną osobę łączył z organem w chwili wejścia w życie ustawy o KAS. Jeżeli więc organ analizował sytuację członka korpusu służby cywilnej, bądź też pracownika, którego stosunek pracy powstał na podstawie Kodeksu Pracy zastosowanie miały odpowiednio przepisy o ustawie o służbie cywilnej oraz Kodeksu Pracy, a kontrolę nad tymi propozycjami bądź też ich brakiem sprawują sądy pracy. Biorąc zaś pod uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariuszy miał charakter administracyjnoprawny w chwili wejścia w życie ustawy o KAS i pozostał takim na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, na podstawie którego z dniem wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariusze celni stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, prowadzone w odniesieniu do nich czynności zmierzające do ustalenia zasadności przedstawienia im propozycji mogły mieć wyłącznie charakter czynności podjętych w toku postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że postępowania administracyjne w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy zostały zainicjowane z mocy ustawy, organ związany był regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, w tym również zasadą wynikającą z art. 104 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Przepis ten zakłada domniemanie konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli więc w stosunku do każdego funkcjonariusza toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie zasadności przedłożenia propozycji, to każda decyzja organu zarówno w zakresie przedłożenia propozycji bądź też jej nieprzedłużenia określonemu funkcjonariuszowi stanowi decyzję administracyjną. Przy czym niezależnie od nazwy nadanej propozycji przedłożonej w trybie propozycja ta zawsze jest propozycją służby, gdyż tylko taki rodzaj propozycji ustawodawca uznał za decyzję administracyjną. Jest to zrozumiałe, gdyż prowadzone wobec pracowników cywilnych czynności w zakresie ustalenia przesłanek do złożenia propozycji nie stanowią postępowania administracyjnego lecz stanowią czynności ze sfery prawa cywilnego. Z tego też względu nie można uznać, że w tym przypadku pracownikom cywilnym możliwe było przedstawienie propozycji służby w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, gdyż taka propozycja, czyli decyzja administracyjna, jak wynika z art. 104 § 1 kpa musiałaby być poprzedzona sprawą administracyjną, co w tym przypadku nie miało miejsca.
Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że propozycja przedstawiona Skarżącej stanowi decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinno ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zakończenie stosunku służby winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej.
Badając powyższą problematykę w pierwszym rzędzie podkreślenia wymagało to, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy. Już samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjno – prawnego a nie cywilno – prawnego. Mamy więc w efekcie do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi.
Nadto służby państwowe, co do zasady, powoływane są do prowadzenia działań w imieniu Państwa Polskiego (którego przedstawicielami są organy administracji państwowej). Z uwagi więc już choćby na wagę prac wykonywanych przez funkcjonariuszy służb, ich stosunek służbowy winna cechować stabilizacja, pewność i ochrona przed potencjalnymi zakusami pozamerytorycznego wpływania na jej tok. Nie wymaga zaś dowodu teza, iż funkcjonariusz będący wolnym od obaw o swój byt służbowy, w sposób bardziej obiektywny i dokładniejszy (a więc de facto w sposób lepszy), będzie wykonywał powierzone mu czynności. Taki zaś sposób pełnienia służby, przekłada się wprost zarówno na dobro samej służby, jak i dobro całego Państwa.
Zwrócić należy również uwagę na to, że jednym z elementów wpływających na zapewnienie funkcjonariuszom służb stabilizacji zawodowej, jest zasada, iż ich sytuacja służbowa kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna kształtuje bowiem zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę.
Dzięki rozstrzyganiu w/w materii w formie decyzji administracyjnych, zapewnia się funkcjonariuszom pełną jasność i czytelność przysługujących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym jak i w drodze skargi do Sądu administracyjnego. To zaś ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na sytuację funkcjonariuszy.
Powyższe wnioski pozostają w zgodności z prezentowanymi już od lat poglądami Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 45/02 w sposób jednoznaczny stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy, objęty jest dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby, powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.
W tym miejscu wartym przywołania jest również przepis art. 60 Konstytucji RP, w myśl którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Odnosząc się do w/przywołanej regulacji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 51/12 podkreślił, iż nie należy jej stosować wyłącznie do etapu naboru do służb publicznych, ale także do etapu zwalniania ze służby. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają bowiem to, ze organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z organem, nie może działać w sposób arbitralny.
Wyjaśniając omawianą problematykę zasadnym przywołania wydają się także poglądy Sądów administracyjnych np. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażony w wyroku z dnia 4 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 897/17 w którym stwierdzono, iż norma art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (...) narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań i prawa do Sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby a otrzymują propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę. Zauważono w tym orzeczeniu, iż nic nie usprawiedliwia różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy w sposób niekorzystny dla tych, którym pełnienia służby nie zaproponowano. Brak jest bowiem ratio legis dla takiego odmiennego traktowania funkcjonariuszy.
Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy uznać należało, że skarżone postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Okolicznością niesporną było bowiem to, ze strona pełniła służbę w Służbie Celnej.
Poza sporem pozostawało również to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], złożył skarżącej propozycję pracy, którą strona przyjęła. Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, że w ciągu trwającego stosunku służbowego skarżącego, nastąpiła swoista "luka". Stosunek służby strony został bowiem przerwany, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby.
Wbrew twierdzeniom organu nie sposób zaakceptować takiego stanu rzeczy. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalną jest bowiem sytuacja automatycznego przekształcania stosunku służby w stosunek pracy. Obydwie w/w podstawy zatrudnienia wynikają przecież z odrębnych reżimów prawnych. Mamy tu do czynienia z odrębnymi i nie pokrywającymi się stosunkami o charakterze administracyjno – prawnym i cywilno – prawnym.
Wobec powyższego jako uzasadniona jawiła się konkluzja, iż do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Przyjęcie zaś poglądu prezentowanego w skarżonym postanowieniu prowadziłoby do dyskryminacji skarżącej, która zostałaby pozbawiona możliwości zbadania poprawności rozwiązania stosunku służbowego. Skoro nie wydano wobec niej decyzji administracyjnej regulującej omawianą kwestię, nie mogła ona poddać jej badaniu w drodze instancyjnej a później w drodze skargi do Sądu administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy, prowadzący de facto do pozbawienia funkcjonariusza prawa do Sądu, także świadczył o sprzeczności z podstawowymi zasadami jakie winny być stosowane w demokratycznym państwie prawa.
W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie jak i tożsame co do argumentacji postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia rozważań zawartych w powyższym uzasadnieniu.