II SA/Wa 1393/21

II SA/Wa 1393/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 987/22 - Wyrok NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 5 ust. 2 art. 16 ust. 1 i 2 art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję P. S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. S. A. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od P. S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego L. S. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej także: "PKP PLK S.A." lub "podmiot zobowiązany"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), po rozpoznaniu wniosku L.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części pkt 4, tj. ugody sądowej zawartej z wykonawcą [...] S.A. - utrzymało w mocy w/w decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. L.S., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej, powołując się na przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania informacji i dokumentów dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nr [...] pn. "[...]", tj.:
1. dokumentów przetargowych, z których wynika wybór wykonawcy, z którym została podpisana umowa na realizację inwestycji,
2. dokumentów z przeprowadzonych kontroli dotyczących ww. postępowania przetargowego przez organy państwowe, w tym w szczególności protokołów końcowych kontroli,
3. treści oferty podmiotu, z którym została zawarta umowa,
4. umowy wraz ze wszystkimi aneksami, porozumieniami, orzeczeniami sądowymi, w tym ugodami sądowymi, a także ugodami pozasądowymi,
5. informacji w przedmiocie odstąpienia od umowy przez którąkolwiek ze stron oraz dokumentów w tym przedmiocie złożonych przez którąkolwiek ze stron,
6. informacji na temat wystąpienia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie należności przez Zamawiającego względem wykonawcy, w tym informacji czy powstałe z tytułu ewentualnych opóźnień odsetki zostały przez zamawiającego zapłacone (z podaniem dat zapłaty odsetek),
7. czy wykonawca został obciążony karami umownymi i dokumentów w tym przedmiocie,
8. czy umowa jest obecnie realizowana przez wyłonionego w przetargu wykonawcę,
9. wskazania jaki etap inwestycji jest obecnie realizowany,
10. wskazania aktualnie obowiązującego terminu wykonania umowy (całej),
11. faktur wykonawcy wraz ze wszystkimi pieczęciami księgowymi zamawiającego, koniecznymi do wprowadzenia tych dokumentów do księgowości zamawiającego.
W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. - działając na podstawie przepisów art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części pkt 4, tj. ugody sądowej zawartej z wykonawcą [...] S.A.
W uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany, powołując się na brzmienie przepisów art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - zauważył, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności oraz że utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy, wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.
W tym miejscu spółka PKP PLK S.A. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, w którym zwrócono uwagę, że: "Każda (...) nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że już samo zakwalifikowanie informacji dotyczącej przedsiębiorcy, jako informacji publicznej, pociąga za sobą obowiązek jej udostępnienia".
Podmiot zobowiązany wskazał, że wśród wyjątków od zasady udostępnienia informacji przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wymienia ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej "w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych".
Zdaniem spółki PKP PLK S.A., za "tajemnicę ustawowo chronioną" może zostać uznana, wynikająca z art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego tajemnica negocjacji.
Podmiot zobowiązany zauważył, że zgodnie z przywołanym przepisem art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów, chyba że strony uzgodniły inaczej.
PKP PLK S.A. podniosła, że w piśmiennictwie cywilistycznym zwrócono uwagę, że wymóg poufności informacji negocjacyjnych nie wymaga podejmowania przez przedsiębiorcę niezbędnych działań, których oczekuje się na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1010).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, podmiot zobowiązany wskazał, iż ugoda sądowa, o której mowa w pkt. 4 wniosku skarżącego została zawarta pomiędzy spółką PKP PLK S.A. a spółką [...] S.A. przed mediatorem stałym Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej w dniu [...] maja 2020 r., po przeprowadzeniu postępowania mediacyjnego toczącego się na podstawie umowy o mediację. Podmiot zobowiązany zauważył, że strony wspomnianej ugody zobowiązały się do zachowania w poufności treści ugody. Spółka PKP PLK S.A. stwierdziła, że informacji poufnej nie stanowi jedynie informacja o fakcie zawarcia wspomnianej ugody. Ponadto, podmiot zobowiązany podniósł, że w umowie o mediację zapisano również, iż przebieg mediacji jest poufny.
W związku z powyższym, spółka PKP PLK S.A. uznała, że wnioskowana ugoda stanowi tajemnicę negocjacji spółek PKP PLK S.A. oraz [...] S.A.
Ponadto, podmiot zobowiązany wskazał, że dokument pod nazwą "[...]", a także wynikające z niej uregulowania wewnętrzne, zgodne z obowiązującym prawem oraz międzynarodowymi standardami w zakresie zarządzania bezpieczeństwem informacji, w szczególności z wymogami normy [...], jak również z ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji świadczą o tym, że spółka PKP PLK S.A. zobowiązana jest chronić dane partnerów biznesowych.
Jednocześnie, podmiot zobowiązany podkreślił, że wymagane jest podjęcie przez wykonawcę i spółkę PKP PLK S.A. działań mających na celu zachowanie poufności ww. danych w postaci ograniczenia dostępu do danych wyłącznie do grona pracowników, którym zostały nadane odpowiednie uprawnienia do przetwarzania informacji poufnych.
W tej sytuacji, podmiot zobowiązany uznał, że konsekwencją skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy przez wykonawcę jest brak możliwości udostępnienia przedmiotowych informacji. Zdaniem podmiotu zobowiązanego, podmiotami - ze względu na których dobro orzeczono jak w sentencji decyzji - są spółki [...] S.A. oraz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
Ponadto, podmiot zobowiązany poinformował, że w piśmie nr [...] spółka PKP PLK S.A. przekazała skarżącemu wnioskowane dokumenty, z wyłączeniem części pkt 4, tj. ugody sądowej zawartej z wykonawcą [...] S.A. Jednocześnie, spóła wskazała, że w piśmie nr [...] poinformowała skarżącego o odmiennym trybie uzyskania dokumentów, o których mowa w pkt. 11 wniosku.
W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w decyzji spółki PKP PLK S.A.
Wnosząc o uchylenie spornej decyzji PKP PLK S.A z dnia [...] grudnia 2020 r., skarżący zarzucił podmiotowi zobowiązanemu:
1. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy podmiot zobowiązany nie wykazał, że zawarta pomiędzy spółką PKP PLK S.A. a [...] S.A. ugoda w istocie zawiera tajemnicę przedsiębiorcy (brak wykazania materialnego aspektu tajemnicy);
2. naruszenie art. 61 ust. 1, 2 i 3 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowię normatywną podstawę prawa do informacji publicznej - poprzez nieprawidłowe ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej spowodowane niezasadną odmową udostępnienia informacji publicznej, która sprowadza się do uznania, iż wyłączną przesłanką wyłączenia jawności może być ustalenie poczynione w umowie ugody zawartej pomiędzy stronami;
3. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. - poprzez odmowę udostępnienia informacji, mimo że art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) przewiduje jawność umów zawieranych w sferze publicznej;
4. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje organowi podjąć w toku sprawy wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
5. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. - poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji;
6. naruszenie art. 8 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek;
7. naruszenie art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy - poprzez brak wyczerpującego przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona skarżąca zarzuciła, że podmiot zobowiązany niezasadnie poszerzył zastosowanie wyjątku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznając, że wystarczy samo zastrzeżenie przez przedsiębiorcę tajemnicy przedsiębiorstwa, aby była ona skuteczna w rozumieniu tegoż przepisu.
Skarżący wskazał, że podmiot zobowiązany w ogóle nie przeanalizował, czy zawarta ze spółką [...] S.A. ugoda zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, a przede wszystkim pominął wykazanie materialnego aspektu tej tajemnicy. Strona skarżąca podniosła bowiem, że aby ze wskazanego wyjątku pozwalającego na ograniczenie prawa do informacji publicznej skorzystać, należy wykazać oba aspekty tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. aspekt formalny i aspekt materialny. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, w uzasadnieniu spornej decyzji spółka PKP PLK S.A. nie wykazała, aby dokument ugody zawierał tajemnicę przedsiębiorstwa w znaczeniu materialnym. Skarżący zauważył w tym miejscu, że materialne istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie jest wątpliwe także z tego powodu, że na etapie składania oferty w postępowaniu przetargowym spółka [...] S.A. tej tajemnicy nie zastrzegła.
Skarżący stwierdził jednocześnie, że nie jest właściwe powoływanie się przez spółkę PKP PLK S.A. na tajemnicę negocjacji, albowiem złożony w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie obejmował udostępnienia jakichkolwiek danych spółki [...] S.A., w których posiadanie podmiot zobowiązany wszedł na etapie negocjacji. Skarżący zauważył bowiem, że jego wniosek obejmował jedynie udostępnienie umowy zawartej pomiędzy spółką PKP PLK S.A. a [...] S.A., tj. ugody sądowej.
Strona skarżąca podniosła, że nawet, jeżeli wspomniana ugoda zawiera jakikolwiek element tajemnicy przedsiębiorstwa (co nie zostało przez podmiot zobowiązany wykazane w decyzji), to dla realizacji wniosku mogłaby być ona udostępniona skarżącemu w postaci zanonimizowanej.
Skarżący wskazał, że celem jego wniosku jest weryfikacja, czy ewentualnie zawarta ugoda wpłynęła na treść stosunku zobowiązaniowego stron wynikającego z umowy zawartej w wyniku postępowania przetargowego pn.: "[...]".
Ponadto, skarżący wskazał, że jeżeli treść ugody odnosi się do treści stosunku stron określonego na podstawie ww. umowy i go zmienia, to podmiot zobowiązany winien dokument udostępnić skarżącemu, chociażby zanonimizowany w zakresie rzekomo obejmującym tajemnicę przedsiębiorcy.
Skarżący stwierdził, że gdyby chcieć podążać za rozumowaniem przedstawionym przez podmiot zobowiązany w uzasadnieniu spornej decyzji, to bardzo łatwo można by unikać udostępniania umów, w tym ugód, zawartych ze spółkami Skarbu Państwa (lub organami władzy publicznej), bowiem wystarczyłoby, aby strony takich umów (przedsiębiorcy) każdorazowo zastrzegali, że dane zawarte w umowie obejmują omawianą tajemnicę, gdy tymczasem - według skarżącego - nie takie jest ratio legis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3514/18, skarżący stwierdził, że nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem konieczne jest wykazanie, że w istocie informacje te zawierają wspomnianą tajemnicę.
Skarżący uznał ponadto, że nie jest w takich przypadkach decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Zdaniem skarżącego, istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być bowiem rzeczywiste i niewątpliwe.
Tymczasem, w ocenie skarżącego, w spornej decyzji zbyt dużo jest argumentacji abstrakcyjnej, a zbyt mało przedstawionych argumentów konkretnie odnoszących się do realiów niniejszej sprawy, co w konsekwencji powoduje, że nie można uznać, aby podmiot zobowiązany prawidłowo wykazał, że sporna ugoda obejmowała tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2020 r. odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części pkt 4, tj. ugody sądowej zawartej z wykonawcą [...] S.A.
W uzasadnieniu wydanej decyzji spółka PKP PLK S.A. wskazała na wstępie, że u podstaw spornego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2020 r. legło stwierdzenie, że objęta wnioskiem informacja stanowi "inną tajemnicę ustawowo chronioną", w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. tajemnicę negocjacji, o której mowa w art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wykazania, że ugoda w istocie zawiera tajemnicę przedsiębiorcy (brak wykazania materialnego aspektu tajemnicy), spółka PKP PLK S.A. stwierdziła, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem - według podmiotu odpowiedzialnego - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie był stosowany przez PKP PLK S.A., a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony.
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającego na nieprawidłowym ograniczeniu prawa do informacji publicznej, podmiot zobowiązany wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem - jak zauważyła PKP PLK S.A. - dostęp do informacji publicznej, jakkolwiek będący zasadą konstytucyjną, nie jest dostępem w żaden sposób nieskrępowanym i podlega wyraźnemu ograniczeniu wówczas, gdy jest to konieczne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Podmiot zobowiązany podniósł, że powyższe ograniczenia obejmują m.in. ochronę interesów handlowych i innych interesów gospodarczych (o których mowa w Konwencji Rady Europy w sprawie Dostępu do Dokumentów Urzędowych z dnia [...] czerwca 2009 r. z [...]), zgodnie z którymi ochronie w oparciu o tę przesłankę mogą podlegać zarówno interesy gospodarcze podmiotów prywatnych, jak i publicznych.
W konsekwencji, podmiot zobowiązany stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie jest uzasadniona ze względu na to, że ujawnienie treści dokumentu nie poddaje się zarówno testowi szkody (zastrzeżona tajemnica negocjacji - art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego), jak również testowi ważenia interesów (ujawnienie treści ugody może stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia informacji pomimo, że art. 35 ustawy o finansach publicznych przewiduje jawność umów zawieranych w sferze publicznej, spółka PKP PLK S.A. wskazała, że nie zawiera on uzasadnionych podstaw przede wszystkim dlatego, iż przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie był stosowany przez PKP PLK S.A. przy wydawaniu spornej decyzji, a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony. Ponadto, podmiot zobowiązany podkreślił, że zastosowania w przedmiotowej sprawie nie znajduje również art. 7a § 1 k.p.a., albowiem przedmiotu postępowania o udzielenie informacji publicznej nie stanowi nałożenia obowiązku, bądź ograniczenia lub odebranie uprawnienia. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., podmiot zobowiązany zaznaczył, iż rozstrzygnięcie odmienne od oczekiwanego przez stronę skarżącą nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. PKP PLK S.A. stwierdziła, że skarżący błędnie rozumie zwrot "słuszny interes", który nie nakazuje organowi administracji publicznej spełniania każdego żądania obywatela, a jedynie wówczas, gdy nie sprzeciwia się temu interes społeczny. Tymczasem, w ocenie PKP PLK S.A., sporna decyzja, jako nieobarczona wadą, nie godzi w interes społeczny.
Podmiot zobowiązany wskazał ponadto, że przywołany w uzasadnieniu spornej decyzji art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych chroni np. poufność negocjacji wynikających z art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego, odwołując się do cech limitacyjnych zaczerpniętych z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. m.in. "wartości gospodarczej" informacji.
Podmiot zobowiązany zauważył, że dla uznania informacji za "posiadającą wartość gospodarczą" wystarczającym jest istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Podmiot zobowiązany wskazał, że niewątpliwie ujawnienie ww. informacji może stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej.
Spółka PKP PLK S.A. stwierdziła, że w analizowanym zakresie trzeba mieć na względzie treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podmiot zobowiązany uznał zatem, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych.
Podmiot zobowiązany wskazał ponadto, że nie zgadza się z argumentacją skarżącego przywołaną dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Spółka PKP PLK S.A. uznała bowiem, że skarżący nie wskazał elementów stanu faktycznego, które - w jego ocenie - zostały rzekomo pominięte, bądź wadliwie ustalone, co w konsekwencji oznacza brak możliwości polemiki z takimi zarzutami. Podmiot zobowiązany stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - ustalił wszystkie elementy stanu faktycznego o charakterze prawotwórczym, poddając je wzajemnej analizie, a następnie wyciągając poprawny wniosek, co w konsekwencji wyklucza, iż podjęte rozstrzygnięcie ma charakter dowolny.
Podmiot zobowiązany stwierdził także, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - sporna decyzja nie narusza art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Podmiot zobowiązany uznał, że uzasadnienie spornej decyzji z dnia [...] października 2020 r. pozwala na poddanie ocenie prawidłowość rozstrzygnięcia oraz przeanalizowanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia, a także umożliwia stronie skarżącej zrozumienie i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowała się spółka PKP PLK S.A. przy załatwianiu sprawy. Podmiot zobowiązany stwierdził ponadto, że z uzasadnienia spornej decyzji wynikają fakty uznane za udowodnione (zastrzeżenie tajemnicy negocjacji), dowody na których organ się oparł (treść ugody) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 721 § 1 k.c.).
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., w zakresie nakazującym prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podmiot zobowiązany uznał, że nie jest on zasadny, albowiem podjęcie rozstrzygnięcia innego, aniżeli odmawiającego udostępnienia informacji publicznej, stanowiłoby naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 721 § 1 k.c.
Spółka PKP PLK S.A. nie podzieliła również argumentacji skarżącego przywołanej dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a., polegającego na braku wyczerpującego przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych kryteriów oceny stanu prawnego. Podmiot zobowiązany wskazał, że zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Podmiot zobowiązany dodał jednocześnie, że zasada ta nie wymagała od spółki PKP PLK S.A. przekonania strony skarżącej o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem.
Mając powyższe na względzie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. uznała, że w spornej decyzji przedstawiono argumentację uzasadniającą odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji.
W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. L.S., reprezentowany przez adwokata, działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] grudnia 2020 r. wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.
W petitum skargi, skarżący zarzucił podmiotowi zobowiązanemu:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie wykazały, że zawarta pomiędzy PKP PLK S.A. a [...] S.A. ugoda w istocie zawiera tajemnicę przedsiębiorcy (brak wykazania materialnego aspektu tajemnicy),
2. naruszenie art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy z przepisu tego wynika, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa, a zatem PKP PLK S.A. nie mogło skutecznie zastrzec w ugodzie z [...] S.A. poufności co do całej treści ugody, a w szczególności co do wysokości środków wypłaconych [...] S.A. na podstawie tej ugody oraz zmiany istotnych postanowień umowy, ponieważ umowa ta jest realizowana ze środków publicznych, w tym środków z budżetu Unii Europejskiej,
3. naruszenie art. 721 k.c. - poprzez jego zastosowanie, skutkujące bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, co spowodowało bezpodstawną odmowę udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej,
4. naruszenie art. 61 ust. 1, 2 i 3 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę prawa do informacji publicznej - poprzez nieprawidłowe ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej spowodowane niezasadną odmową udostępnienia informacji publicznej, która sprowadza się do uznania, iż wyłączną przesłanką wyłączenia jawności może być ustalenie, poczynione w umowie ugody pomiędzy stronami,
5. naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych w zakresie, w jakim odmowa organu co do udostępnienia informacji publicznej skarżącemu narusza zasadę jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.
6. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te nakazują organowi podjąć, w toku sprawy wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
7. naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji,
8. naruszenie art. 8 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek,
9. naruszenie art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy - poprzez brak wyczerpującego przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:
1. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w części pkt 4 wniosku skarżącego, tj. ugody sądowej zawartej z wykonawcą [...] S.A,
2. na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
3. na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. o zasądzenie od PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
4. o przekazanie przez PKP PLK S.A. (w części niejawnej akt) dokumentu ugody (o którego udostępnienie skarżący wnioskował), celem umożliwienia Sądowi przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów:
a. pisma Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] marca 2017 r. na potwierdzenie, że umowa pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. a [...] S.A. (której dotyczy ugoda objęta wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej) została zawarta na podstawie ustawy - Prawo zamówień publicznych,
b. pisma PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] stycznia 2021 r. - na okoliczność zmiany w drodze ugody (objętej wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej) istotnych warunków zawartej w wyniku postępowania o udzielenia zamówienia publicznego umowy pomiędzy PKP PLK S.A. a [...] S.A.,
c. oferty [...] S.A. (formularz ofertowy) - na okoliczność braku zastrzeżenia przez tę spółkę tajemnicy przedsiębiorstwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał przede wszystkim, że razi twierdzenie PKP PLK S.A., jakoby w swoich obu decyzjach nie zastosowała art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skoro zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji z dnia [...] października 2020 r. podmiot zobowiązany powołał już na wstępie art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zakresie określającym podstawę prawną. Skarżący wskazał jednocześnie, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2020 r. podmiot zobowiązany, uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej, wprost powołuje się na tajemnice przedsiębiorcy. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, trudno zatem uznać, aby orzekając, podmiot zobowiązany nie stosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc takie działanie PKP PLK S.A. wprowadza w błąd stronę skarżącą i ogranicza jej prawo dostępu do informacji publicznej.
Skarżący zauważył, że brak zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa na etapie składania oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powoduje, że oferent nie może zastrzec tej tajemnicy w późniejszym czasie w zakresie dotyczącym tego konkretnego postępowania.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej także: "P.z.p."), postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Jednocześnie, skarżący zauważył, że zgodnie z art. 8 ust. 3 P.z.p., nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżący dodał ponadto, że wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 86 ust. 4 P.z.p. (tj. m.in. cena i termin wykonania umowy - a właśnie termin wykonania umowy został zmieniony w drodze ugody pomiędzy PKP PLK S.A. a [...] S.A.). Skarżący zauważył, że w ofercie [...] S.A. (vide: pkt 8 formularza ofertowego) spółka ta wskazała, iż nie zastrzega tajemnicy przedsiębiorstwa w tym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.
Strona skarżąca wskazała ponadto, że z pisma PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, że w drodze ugody (której udostępnienia skarżący żąda) dokonano zarówno wypłaty środków wykonawcy zamówienia publicznego, jak i zmieniono istotne postanowienia zawartej w wyniku postępowania o udzielenia zamówienia publicznego umowy pomiędzy PKP PLK S.A. a [...] S.A. Tymczasem, jak zauważył skarżący, z art. 144 ust. 1 pkt 1 P.z.p. wynika, że dopuszcza się możliwość zmiany jednoznacznych postanowień umownych jedynie wtedy, gdy jest to przewidziane w SIWZ. W tej sytuacji, skarżący podkreślił, że brak udostępnienia ww. ugody uniemożliwia weryfikację wprowadzonych ugodą zmian do umowy pod kątem ich zgodności z art. 144 P.z.p., co w konsekwencji - zdaniem skarżącego - narusza zasadę jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Skarżący podkreślił, że nie domaga się udostępnienia informacji objętych tajemnicą negocjacji stron (o ile ta w ogóle w tym przypadku obowiązuje), a wyłącznie treści ugody w zakresie, w jakim ta uprawniała wykonawcę [...] S.A. do wypłaty środków przez PKP PLK S.A. oraz w zakresie, w jakim zmieniała istotne postanowienia umowy o udzielenie zamówienia publicznego. Skarżący stwierdził, że takie informacje nie mogą być objęte tajemnicą negocjacji, ponieważ dotyczą wydatkowania środków pieniężnych przez spółkę Skarbu Państwa (PKP PLK S.A.) oraz treści umowy zawartej w wyniku realizacji zamówienia publicznego.
Skarżący zarzucił ponadto, że podmiot zobowiązany całkowicie pominął, że art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jako niezastrzeżone uznaje klauzule poufności (a do takich należy klauzula na podstawie art. 721 k.c.) w umowach realizowanych ze środków publicznych. Skarżący wskazał w tym miejscu, że wykonanie umowy zawartej pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. a [...] S.A. w związku z wykonywaniem przez [...] S.A. na rzecz PKP PLK S.A. zadania pn. "[...]" zostało współfinansowane ze środków Unii Europejskiej, a zatem ze środków publicznych.
Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że zawarcie ugody sądowej, czyli umowy zmieniającej zasady wykonania umowy na realizację ww. zadania nie może być objęte jakąkolwiek klauzulą poufności, w tym tajemnicy negocjacji.
Skarżący, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu odwołania od decyzji z dnia [...] października 2020 r., zarzucił spółce PKP PLK S.A., że zignorowała argumenty odwołania, nie dokonując w szczególności jakiejkolwiek analizy w zakresie istnienia materialnego aspektu rzekomo zastrzeżonej tajemnicy przedsiębiorstwa.
Tymczasem, jak zauważył skarżący, aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Skarżący wskazał, że pierwsza z tych przesłanek jest spełniona, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji, która z kolei musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. W ocenie skarżącego, przedsiębiorca powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei, jeśli chodzi o spełnienie przesłanki materialnej, skarżący zauważył, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające wartość gospodarczą) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika z przepisów prawa.
Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany nie wykazał, aby dokument ugody zawierał tajemnicę przedsiębiorstwa, w znaczeniu materialnym. Skarżący podkreślił, że materialne istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie jest wątpliwe także z tego powodu, że na etapie składania oferty w postępowaniu przetargowym spółka [...] S.A. tej tajemnicy nie zastrzegła.
Skarżący bardzo wyraźnie podkreślił, że nie jest właściwe powoływanie się przez spółkę PKP PLK S.A. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na tajemnicę negocjacji, albowiem złożony w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie obejmował udostępnienia jakichkolwiek danych spółki [...] S.A., w których posiadanie organ wszedł na etapie negocjacji. Skarżący wskazał w tym miejscu, że jego wniosek obejmował jedynie udostępnienie umowy zawartej pomiędzy spółką PKP PLK S.A. a [...] S.A., tj. ugody sądowej. W tej sytuacji, skarżący zauważył, że nawet, jeżeli ugoda ta zawiera jakikolwiek element tajemnicy przedsiębiorstwa (co nie zostało przez podmiot zobowiązany wykazane), to dla realizacji wniosku mogłaby być ona udostępniona skarżącemu w postaci zanonimizowanej.
Skarżący wyraźnie wskazał, że celem jego wniosku jest wyłącznie weryfikacja, czy ewentualnie zawarta ugoda wpłynęła na treść stosunku zobowiązaniowego stron wynikającego z umowy zawartej w wyniku postępowania przetargowego. W tej sytuacji, skarżący uznał, że jeżeli treść spornej ugody odnosi się do treści stosunku stron wynikającego ze wspomnianej wyżej umowy i go zmienia, to spółka PKP PLK winna ten dokument ugody udostępnić skarżącemu, chociażby zanonimizowany w zakresie rzekomo obejmującym tajemnicę przedsiębiorcy.
W tym miejscu, skarżący zauważył, że gdyby przyjąć sposób rozumowania spółki PKP PLK przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to - zdaniem skarżącego - bardzo łatwo można by unikać udostępniania umów (w tym ugód) zawieranych ze spółkami Skarbu Państwa (lub organami władzy publicznej), bowiem wystarczyłoby, aby strony takich umów (przedsiębiorcy) każdorazowo zastrzegali, że dane zawarte w umowie obejmują omawianą tajemnicę. Tymczasem, według skarżącego, nie takie jest ratio legis rozwiązania przewidzianego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W konsekwencji, skarżący uznał, że nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają. Skarżący wskazał jednocześnie, że nie jest tu decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji, gdyż istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe.
Tymczasem, jak zauważył skarżący, w zaskarżonej decyzji zbyt dużo jest argumentacji abstrakcyjnej, a zbyt mało przedstawionych argumentów konkretnie odnoszących się do realiów niniejszej sprawy, dlatego nie można uznać, aby spółka PKP PLK S.A. prawidłowo wykazała, że sporna ugoda obejmowała tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę spółka PKP PLK S.A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany wskazał, że strona skarżąca stawiając ów zarzut, pominęła okoliczność, która legła u podstaw odmowy uwzględnienia wniosku, tj. stwierdzenie, że objęta wnioskiem informacja stanowi "inną tajemnicę ustawowo chronioną", w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. tajemnicę negocjacji, o której mowa w art. 721 § 1 k.c., nie zaś tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany podtrzymał swoje stanowisko, że przywołany przez skarżącego, jako rzekomo naruszony, przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie był stosowany przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, podmiot zobowiązany wskazał, że przepis ten chroni np. poufność negocjacji wynikających z art. 721 § 1 k.c., odwołując się do cech limitacyjnych zaczerpniętych z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. m.in. "wartości gospodarczej" informacji. W konsekwencji, podmiot zobowiązany uznał, że uzyskanie wiedzy o zawartej ugodzie, mogłoby pogorszyć pozycję procesową stron ugody, a w konsekwencji narazić na wymierne straty.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 721 k.c., podmiot zobowiązany podniósł, że wśród wyjątków od zasady udostępnienia informacji przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wymienia ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej "w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Podmiot zobowiązany stwierdził, że za "tajemnicę ustawowo chronioną" uznać należy wynikającą z art. 721 § 1 k.c. tajemnicę negocjacji. Podmiot zobowiązany zauważył w tym miejscu, że w piśmiennictwie cywilistycznym zwraca się uwagę, iż wymóg poufności informacji negocjacyjnych nie wymaga podejmowania przez przedsiębiorcę niezbędnych działań, których oczekuje się na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. D. Rogoń, Problemy negocjacyjnego trybu zawarcia umowy po nowelizacji kodeksu cywilnego, Przegląd Prawa Handlowego z 2003 r. nr 10, s. 4-11).
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1, 2 i 3 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, spółka PKP PLK wskazała, że odmowa udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie jest uzasadniona ze względu na to, że ujawnienie treści dokumentu nie poddaje się zarówno testowi szkody (zastrzeżona tajemnica negocjacji - art. 721 § 1 k.c.), jak również testowi ważenia interesów (ujawnienie treści ugody może stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej).
Odnoszą się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, podmiot zobowiązany wskazał, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego kończy się z chwilą zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, a co za tym idzie jawność postępowania o udzielenie zamówienia publicznego obowiązuje tylko do chwili zakończenia tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13).
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., podmiot zobowiązany wskazał, że PKP PLK S.A. ustaliła wszystkie istotne elementy stanu faktycznego o charakterze prawotwórczym, poddając je wszechstronnej analizie, co wyklucza zarzut podjęcia rozstrzygnięcia w sposób dowolny.
Podmiot zobowiązany nie zgodził się również z zarzutami naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., a także zarzutem naruszenia art. 11 k.p.a., wskazując, iż spółka PKP PLK S.A. przedstawiła wszechstronną argumentację uzasadniającą zajęte przez siebie stanowisko.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., podmiot zobowiązany wskazał wyraźnie, że podjęcie przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. rozstrzygnięcia innego, aniżeli odmawiającego udostępnienia informacji publicznej, stanowiłoby naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 721 § 1 k.c. W tej sytuacji, podmiot zobowiązany stwierdził, że zaskarżona decyzja nie uchybia zasadzie budzenia zaufania obywateli do organów państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga L.S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja PKP Polskie Linie Kolejowe S.A z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PKP PLK S.A. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części pkt 4, tj. ugody sądowej zawartej z wykonawcą [...] S.A. - narusza obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonało prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Niezależnie od powyższych uchybień, zdaniem Sądu, podmiot zobowiązany, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r., dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p., przyjmując w sposób nieuprawniony, że w analizowanej sprawie zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego.
Tym samym, Sąd stwierdził, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji - dopuściła się w powyższych zakresach istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] października 2020 r.
Na wstępie, warto zauważyć, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności podmiotu, do którego wystosowano wniosek, jak również dysponowania przez ten podmiot mieniem publicznym.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.
W tym miejscu warto zauważyć, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. W związku z tym przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy spółka PKP PLK S.A., jako podmiot zobowiązany, zasadnie przyjęła, że dostęp do żądanej przez stronę skarżącą informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie "innych tajemnic ustawowo chronionych", w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jak ostatecznie przyjęto wyraźnie dopiero na etapie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., a także czy podmiot ten - rozstrzygając w dniu [...] października 2020 r. - zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W tym miejscu, należy - według Sądu - wyraźnie zauważyć, że - wbrew zapewnieniom spółki PKP PLK S.A. - nie jest prawdą, jakoby podmiot ten, wydając sporną decyzję z dnia [...] października 2020 r. odmawiającą skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej, nie powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wskazać należy bowiem, że rozstrzygając wniosek strony skarżącej, podmiot zobowiązany wyraźnie przywołał nie tylko w komparycji wspomnianej decyzji z dnia [...] października 2020 r. przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (warto zauważyć, że wyłącznie ten przepis został przywołany w komparycji tej decyzji, bez jakiegokolwiek odwoływania się do art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), ale również w uzasadnieniu owej decyzji powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przeprowadzając w tym zakresie dalsze stosowne rozważania, włącznie z odwoływaniem się do stanowiska judykatury dotyczącego rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, w rozumieniu wskazanego wyżej art. 5 ust. 2 cyt. ustawy.
Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że spółka PKP PLK S.A., powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dokonała prawidłowego wyjaśnienia swojego stanowiska.
Otóż należy zauważyć, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.
W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania.
Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłoby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.
Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niedostępnej dla osób trzecich.
Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych.
Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznał, że spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie wykazała w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] października 2020 r. (zaś w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. całkowicie odstąpiła od jakiegokolwiek uzasadniania w tym zakresie), że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi dla spółek PKP PLK S.A. oraz [...] S.A. tajemnicę przedsiębiorcy, podlegającą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W ocenie Sądu, przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
Ponadto, podkreślenia wymaga to, że ustawodawca, tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany, odmawiając udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej w postaci ugody sądowej zawartej pomiędzy PKP PLK S.A. a wykonawcą robót udzielonych w ramach zamówienia publicznego - spółką [...] S.A., rozważył jedynie pobieżnie kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na wykazaniu, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji (vide: lakoniczne odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do zastrzeżeń o poufności oraz polityki bezpieczeństwa zobowiązującej spółkę PKP PLK S.A. do chronienia danych partnerów biznesowych).
Sąd uznał, że PKP PLK S.A., wydając sporną decyzję z dnia [...] października 2020 r., nie dokonała jednak jakiejkolwiek szerszej oceny informacji zawartych w ugodzie sądowej zawartej ze spółką [...] S.A., będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie, pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Tymczasem, opisana sytuacja wymagała od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji przeanalizowania treści żądanej ugody sądowej pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., wydając przedmiotową decyzję administracyjną z dnia [...] października 2020 r., przedstawiła jedynie pobieżną wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Podmiot zobowiązany nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym podmiot zobowiązany dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy, jakim jest spółka [...] S.A.
Powyższe sprawia, że sporna decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanego dokumentu ugody sądowej, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia jego treści. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez podmiot zobowiązany tego, jak wskazany we wniosku strony skarżącej i w spornej decyzji dokument ugody, uznany za tajemnicę przedsiębiorcy, przekłada się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.
Sąd uznał, że spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie wyjaśniła w uzasadnieniu spornej decyzji, dlaczego wartość informacji objętej wnioskiem skarżącego posiada wymierną i zarazem - co ważne - realną wartość gospodarczą dla spółki [...] S.A.
Tymczasem, podmiot zobowiązany jedynie ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że upublicznienie wnioskowanych informacji może potencjalnie zagrozić interesom spółki [...] S.A. i rzekomo wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych na rynku tego typu usług. Takie uzasadnienie odmowy nie jest jednak, zdaniem Sądu, wystarczające dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Warto ponadto zauważyć, że nawet, jeśli w rozpatrywanej sprawie założymy, że zaistniały jednak okoliczności uzasadniające powołanie się przez PKP PLK S.A. na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa - spółki [...] S.A., należałoby odnieść się również do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości, a więc prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Podmiot zobowiązany, odmawiając udzielenia tej informacji - nie podjął się jednak wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością dostępu do informacji publicznej a koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13, czy też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 184/19).
Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., wydając sporną decyzję z dnia [...] października 2020 r., dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśniło w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego przyjęło, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż podmiot zobowiązany, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.
Sąd stwierdził, że uzasadniając swoją decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, podmiot zobowiązany w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.
W ocenie Sądu, uzasadnienie spornej decyzji w sposób lakoniczny odnosiło się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Niezależnie jednak od wskazanych wyżej uchybień, należy zauważyć, że spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., wydając zarówno sporną decyzję z dnia [...] października 2020 r., ale przede wszystkim zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, niezasadnie przyjęła, że dostęp do żądanej przez stronę skarżącą informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie "innych tajemnic ustawowo chronionych", w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na fakt, iż wnioskowana ugoda sądowa stanowi tajemnicę negocjacji, w rozumieniu art. 721 Kodeksu cywilnego, łączącą strony tej ugody - spółki PKP PLK S.A. i [...] S.A.
Według Sądu, uznać należy, że PKP PLK S.A., jako podmiot zobowiązany, niezasadnie zakwalifikował tajemnicę negocjacji, o której mowa w art. 721 Kodeksu cywilnego, jako "inną tajemnicę ustawowo chronioną", w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Otóż, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Przepis ten wskazuje expressis verbis, że prawo do informacji podlega ograniczeniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, a więc ujęte we wspomnianej ustawie regulacje mają charakter lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, z treści art. 5 ust. 1 in fine u.d.i.p. wynika, że podstawę ograniczeń stanowić może inna tajemnica chroniona aktem normatywnym rangi ustawowej. Wśród ustaw zawierających przepisy dotyczące ochrony informacji dość liczną grupę stanowią ustawy chroniące informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością. W doktrynie wskazuje się m.in.: tajemnicę adwokacką i radcowską, tajemnicę korników sądowych, tajemnicę notariuszy, tajemnicę lekarską, tajemnicę obowiązująca farmaceutów, tajemnicę biegłych rewidentach, tajemnicę dziennikarską, tajemnicę bankową, tajemnicę wynikającą z ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, czy też z ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, a także tajemnicę skarbową i tajemnicę statystyczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, komentarz do art. 5 u.d.i.p. i powołane tam szczegółowo przepisy ustaw określających poszczególne tajemnice chronione ustawowo; podobnie: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 5 u.d.i.p. i powołane tam przykłady konkretnych ustaw określających tajemnice chronione ustawowo).
Przepis art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego, na który powołuje się podmiot zobowiązany, stanowi, że jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów, chyba że strony uzgodniły inaczej.
Nie ulega wątpliwości, że przepis ten reguluje, niezależnie od art. 72 § 2 k.c., kwestię odpowiedzialności uczestnika negocjacji, obejmując swoim zakresem zagadnienie ochrony informacji udzielonych z zastrzeżeniem ich poufności w toku negocjacji. Przepis ten ma charakter dyspozytywny.
Podstawowymi przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej jest udostępnienie przez jedną ze stron toczących się negocjacji informacji w toku negocjacji i zastrzeżenie poufności tych informacji, przy czym akcentuje się w literaturze, że zastrzeżenie poufności może dotyczyć jedynie informacji o wartości majątkowej (por. B. Łukańko /w:/ Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. J. Gudowskiego, Tom I. Część ogólna, cz. 2 (art. 56-125), WKP 2021, komentarz do art. 721 k.c. i powołane tam przykłady stanowiska doktryny). Przyjmuje się, że regulacja przewidziana w art. 721 k.c. dotyczy odpowiedzialności związanej z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem zobowiązania, o którym mowa w art. 471 i nast. Kodeksu cywilnego (por. P. Nazaruk /w:/ J. Ciszewski (red.), P. Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, komentarz do art. 721 k.c.).
Mając powyższe na względzie, uznać należy, że fakt prowadzenia negocjacji i ich przebieg stanowić może jedną z możliwych tajemnic przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, choć - co warto zauważyć - w piśmiennictwie podkreśla się jednak, że zakres chronionych informacji może być szeroki, wykraczający poza katalog przewidziany w art. 11 cyt. ustawy (por. m.in. B. Łukańko /w:/ Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. J. Gudowskiego ..., WKP 2021, komentarz do art. 721 k.c. i powołane tam przykłady stanowiska doktryny).
W tej sytuacji, Sąd uznał, że powołując się ewentualnie na wspomnianą tajemnicę negocjacji, podmiot zobowiązany winien wskazać na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nie na przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy, który dotyczy zupełnie innych sytuacji.
Nie ulega zatem wątpliwości, że tajemnica negocjacji, o której mowa w art. 721 § 1 k.c., nie może stanowić podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Jedynie na marginesie warto zauważyć, że powoływanie się w tej sprawie na tajemnicę negocjacji z odwołaniem się do przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowiło nie tylko wyraźne naruszenie tego przepisu, ale było ono także całkowicie niezrozumiałe dla obrony rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, skoro złożony w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie obejmował udostępnienia jakichkolwiek danych dotyczących spółki [...] S.A., w których posiadanie PKP PLK S.A. weszła na etapie negocjacji, gdyż wniosek skarżącego obejmował jedynie udostępnienie umowy zawartej pomiędzy podmiotem zobowiązanym a spółką [...] S.A., tj. ugody sądowej.
W tej sytuacji, uznać należy, że jeżeli ugoda ta zawierała rzeczywiście jakikolwiek element mogący stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa (co nie zostało przez PKP PLK S.A. w żaden sposób wykazane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w odpowiedzi na skargę), to dla realizacji wniosku mogłaby być ona udostępniona skarżącemu w postaci zanonimizowanej, skoro jedynym celem wniosku strony skarżącej była weryfikacja tego, czy ewentualnie zawarta ugoda sądowa nie wpłynęła contra legem na istotne elementy dotyczące stosunku zobowiązaniowego obu stron wynikającego z umowy zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego.
W tym miejscu, należy również uznać, że niezasadne było odwoływanie się przez PKP PLK S.A. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do regulacji prawnej wyrażonej w art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Wspomniany przepis art. 35 cyt. ustawy stanowi wyłączenie możliwości stosowania klauzul umownych ograniczających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Uważa się je bowiem za niezastrzeżone, gdy dotyczy to umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile umowy te realizowane są ze środków publicznych. Przy czym, co warto podkreślić, w literaturze podnosi się wyraźnie, że ratio legis tej regulacji znajduje podstawę w zakazie zmieniania zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z prawa publicznego przez umowy cywilnoprawne (por. m.in. A. Mierzwa /w:/ Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, pod red. prof. P. Smolenia, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 i cyt. tam poglądy doktryny).
W tej sytuacji, należy zauważyć, że - w świetle art. 35 ustawy o finansach publicznych - jeżeli jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty zawierają umowy, z których wynikają zobowiązania realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, klauzule dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa uważane są za niezastrzeżone. Nie dotyczy to jednak informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Zastrzeżenie klauzul dotyczących wyłączenia jawności jest również zachowane w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Nie ulega wątpliwości, że w toku spornego postępowania spółka PKP PLK S.A., wydając obie decyzje administracyjne, nie wykazała, aby zachodziły jakiekolwiek przesłanki dające podstawę do zastosowania art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jedynie na marginesie, warto zauważyć, że z uwagi na wspomniane wyżej ratio legis wprowadzenia regulacji prawnej wyrażonej w art. 35 cyt. ustawy, mogłaby w ogóle budzić uzasadnioną wątpliwość jakakolwiek skuteczność objęcia klauzulą poufności tych postanowień spornej ugody sądowej, które zmieniałyby istotne zasady wykonania umowy na realizację zadania wykonywanego przez [...] S.A. na rzecz PKP PLK S.A. w ramach robót kolejowych współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, a zatem ze środków publiczny.
W tym stanie rzeczy, obie wspomniane decyzje wydane przez podmiot zobowiązany nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Rozpatrując sprawę ponownie, spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., jako podmiot zobowiązany, weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości podmiot zobowiązany wykaże, czy rzeczywiście zachodzą wszelkie istotne przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Zasądzając jednocześnie od spółki PKP PLK S.A. na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.