II SA/Wa 1391/20

II SA/Wa 1391/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 6062/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] maja 2020 r. stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") zwróciło się do Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego (dalej: "CIOP-PIB", "Instytut") o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyników badań maseczek higienicznych i innych produktów, które zostały [...] kwietnia 2020 r. przetransportowane samolotem [...] z [...] do Rzeczypospolitej Polskiej, o którym to transporcie jest mowa w artykule: [...]
Skarżący wniósł o przesłanie żądanych informacji przez ePUAP.
Po rozpoznaniu ww. wniosku, Dyrektor CIOP-PIB (dalej też "organ", "Dyrektor Instytutu") decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Instytutu stwierdził, że przedmiot żądania stowarzyszenia stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił, iż CIOP-PIB realizuje badania środków ochrony indywidualnej na podstawie akredytacji udzielonej przez Polskie Centrum Akredytacji (dalej: "PCA"), której potwierdzeniem jest certyfikat nr [...] ważny do [...] września 2022 r. PCA jest upoważnione do akredytacji jednostek oceniających zgodność na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2019 r., poz. 544). Posiadanie akredytacji nakłada na Instytut obowiązek wykonywania badań zgodnie z wymaganiami normy [...]. Jednym z takich wymagań jest obowiązek zachowania zasad poufności, czego następstwem było opracowanie wewnętrznej procedury organizacyjnej dotyczącej przestrzegania poufności w zakresie realizowanych badań środków ochrony indywidualnej. Posiadana przez CIOP-PIB akredytacja pozostaje w mocy pod warunkiem przestrzegania zasad wynikających m.in. z ww. normy.
Według przyjętej w Instytucie procedury poufności, opracowanej w oparciu o wymagania normy [...], wszystkie działania związane z realizacją zleceń w zakresie środków ochrony indywidualnej są poufne i stanowią jednocześnie tajemnicę przedsiębiorcy, w tym w szczególności:
- wszelkie informacje dotyczące zlecenia wykonania badań lub wzorcowań,
- wszelkie wyniki badań i wzorcowań zleconych przez wszystkich klientów i wykonanych w laboratoriach Instytutu, zapisane w jakiejkolwiek formie (zapisów z badań, zapisów z wzorcowań, sprawdzeń, sprawozdań, protokołów, świadectw, zbiorów na nośnikach elektronicznych, fotografiach itp.),
- wszelkie informacje o obiektach badanych i o przyrządach pomiarowych zgłoszonych do wzorcowań oraz o działalności klienta, uzyskiwane w trakcie badań i wzorcowań i/lub pobierania próbek do badań bądź przekazywania przyrządów pomiarowych do wzorcowań.
Organ wskazał także, że badania środków ochrony indywidualnej realizowane są zarówno na rzecz jednostek sektora publicznego, jak i na rzecz jednostek sektora prywatnego. W każdym przypadku badania są realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych lub pisemnych zleceń. Niezależnie od podmiotu, na zlecenie którego CIOP-PIB przeprowadza badania środków ochrony indywidualnej, a także niezależnie od formy prawnej współpracy z danym podmiotem, w umowach cywilnoprawnych oraz w pisemnych zleceniach zamieszczana jest klauzula o obowiązku zachowania poufności przez Instytut względem osób trzecich. Umowy cywilnoprawne i zlecenia na realizację badań środków ochrony indywidualnej podpisywane są przez obie strony, tj. Dyrektora CIOP-PIB (lub jego Zastępcę) oraz przedstawiciela jednostki sektora publicznego lub jednostki sektora prywatnego, na rzecz których przeprowadzane jest badanie. Tym samym należy uznać, iż podmioty, na rzecz których realizowane są badania, również nie wyraziły woli rezygnacji z ujawniania podmiotom zewnętrznym powyższych informacji wchodzących w zakres klauzuli poufności.
Jednostki organizacyjne współpracujące z podmiotami objętymi regulacjami u.d.i.p. powinny działać w zaufaniu, że przekazane przez nich informacje, objęte klauzulą poufności w określonym zakresie, będą chronione przez podmioty, którym zostały przekazane. Pewność w tym zakresie gwarantuje właśnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nakazujący ograniczenie dostępu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Próby umniejszenia tej ochrony, wbrew treści ww. przepisu, mogłyby prowadzić do naruszenia zaufania z negatywnymi dalej idącymi dla takiego działania konsekwencjami. Związanie Instytutu CIOP-PIB wymaganiami akredytacyjnymi wobec PCA nie uprawnia go do udostępniania informacji dotyczących m.in. wypracowanych w laboratoriach CIOP-PIB wyników badań w zakresie środków ochrony indywidualnej. Konsekwencją udostępnienia żądanych informacji byłoby naruszenie przez Instytut wymagań akredytacyjnych PCA warunkujących posiadanie akredytacji.
Organ, stosownie do treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., wymienił osoby, które w toku postępowania zajęły przedstawione w decyzji stanowisko.
Powyższą decyzję Dyrektora Instytutu stowarzyszenie uczyniło przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy nie został spełniony aspekt materialny ani formalny tajemnicy przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podniosło, że stanowisko organu opiera się na nieprawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" - niezgodnej zarówno z orzecznictwem, jak i stanowiskiem doktryny. Tajemnica przedsiębiorcy ma dwa aspekty - formalny i materialny. Niezależnie od tego, czy Dyrektor Instytutu podjął odpowiednie działania mające na celu utrzymanie danych informacji w poufności, konieczne jest także zbadanie, czy dane informacje spełniają przesłankę materialną tajemnicy. Tymczasem organ nie wykazał, by doszło do spełnienia tej przesłanki, tj., że ujawnienie danych informacji może doprowadzić do negatywnych dla niego skutków, a tym samym, że informacje posiadają jakąkolwiek wartość. Trzeba wskazać konkretną podstawę i zakres utajnienia danej informacji ze względu na specyficzny charakter objęcia jej ochroną w kontekście prawa do informacji publicznej. Nie jest możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy wszystkich żądanych informacji bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, która wymaga ochrony.
Zdaniem skarżącego, samo przyjęcie wewnętrznych procedur nie jest wystarczające do uznania przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy za spełnioną. Dyrektor CIOP-PIB ograniczył się do przytoczenia okoliczności, iż akredytacja Instytutu wymaga opracowania odpowiednich procedur, nie odnosząc się w żaden sposób do treści informacji i do tego, jak jej ujawnienie istotnie wpłynie na sytuację organu.
Również jako niewystarczające stowarzyszenie oceniło działania Dyrektora CIOP-PIB w zakresie formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, iż przyjął odpowiednią procedurę, na mocy której pewne informacje uznaje za objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a trudno uznać samo przyjęcie procedury za działanie prowadzące do utrzymania danych informacji w poufności. Jest ono bliższe wyrażeniu przez organ przekonania, że dane informacje są poufne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor CIOP-PIB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W kontekście zarzutu niewykazania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy dodał, iż naruszenie wymagań akredytacyjnych m.in. poprzez nieuprawnione udostępnianie informacji objętych klauzulą poufności będzie prowadziło do utraty akredytacji, a w konsekwencji narazi Instytut na poważne szkody materialne wynikające z utraty klientów, możliwości wykonywania badań np. na rzecz certyfikacji lub innych badań, w stosunku do których przepisy prawa lub klient wymagają posiadania akredytacji PCA. Roczne przychody CIOP-PIB z tytułu realizacji zleceń na wykonanie badań akredytowanych wynoszą około 1,2 miliona złotych netto.
Nadto Instytut jest jedyną jednostką w Polsce, która posiada akredytację na badania w obszarze środków ochrony układu oddechowego, co zapewnia przede wszystkim polskim producentom możliwość wprowadzenia na rynek tego typu środków (po przejściu procesu certyfikacji). Utrata akredytacji przez CIOP-PIB będzie oznaczała dla producentów środków ochrony układu oddechowego konieczność poszukiwania za granicą jednostek akredytowanych w celu wykonania badań, co pociągnie za sobą wymierne straty materialne również w zakresie działalności tych przedsiębiorców.
Natomiast element formalny tajemnicy przedsiębiorcy w przypadku CIOP-PIB wynika z faktu przyjętych procedur dotyczących poufności, których sporządzenie jest wynikiem zobowiązania stosowania postanowień normy [...]. Zastosowanie przyjętych procedur poufności znajduje swoje odzwierciedlenie w poszczególnych zleceniach z klientami, które zawierają klauzulę poufności ze strony CIOP-PIB m.in w stosunku do takich informacji jak: dane podmiotu, który zleca badanie, próbki produktów oddane do badania, zapisy i sprawozdania z badań zawierającego wyniki badania.
Instytut pozyskał z prasy informację o tym, że próbki maseczek i innych produktów, będące przedmiotem któregoś ze zleceń, mogły pochodzić z transportu samolotu [...] z [...] do Rzeczypospolitej Polskiej. W żadnym zleceniu na realizację badania środków ochronnych i innych produktów nie było informacji o fakcie ich pochodzenia z ww. transportu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego jej uzasadnienia.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej jest u.d.i.p. regulująca zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Akt ten wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Wyjątki od powyższej zasady wprowadzają przepisy art. 5 u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Jak wynika z treści cyt. wyż. art. 5 u.d.i.p., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, przy czym ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w przepisach okoliczności.
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ, do którego zwrócił się skarżący, mający status państwowego instytutu badawczego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2873/14 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 1950 r. o utworzeniu Centralnego Instytutu Ochrony Pracy (Dz. U z 1950 r. Nr 17, poz. 139; dalej: "u.c.i.o.p.") zadaniem Instytutu jest prowadzenie i organizowanie prac naukowo-badawczych z dziedziny ochrony pracy, a w szczególności:
1) organizowanie i prowadzenie prac naukowo-badawczych, dotyczących higieny i bezpieczeństwa pracy oraz środków technicznych i urządzeń zapobiegających chorobom zawodowym,
2) koordynowanie planów prac innych placówek naukowo-badawczych oraz zakładów szkół wyższych w dziedzinach, określonych w pkt 1,
3) współdziałanie z władzami: ochrony pracy, przemysłowymi, rolnymi, morskimi, leśnymi i służby zdrowia w zakresie określonym w pkt 1 oraz ze związkami zawodowymi.
Instytut posiada osobowość prawną (art. 3 u.c.i.o.p.), a jego siedzibą Instytutu jest m. st. Warszawa (art. 4 u.c.i.o.p.). Dyrekcja kieruje całokształtem prac Instytutu i reprezentuje go na zewnątrz (art. 11 ust. 1 u.c.i.o.p.). Ten ostatni przepis koresponduje z treścią art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1383; dalej: "u.i.b."), zgodnie z którym dyrektor reprezentuje Instytut. Wedle art. 21 ust. 1 u.i.b., instytut może otrzymać status państwowego instytutu badawczego, jeżeli zaistnieje potrzeba zlecenia mu zadań, o których mowa w art. 22 pkt 2, do wykonywania w sposób ciągły. Chodzi tu o zadania szczególnie ważne dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia obronności i bezpieczeństwa publicznego, działania wymiaru sprawiedliwości, ochrony dziedzictwa narodowego, rozwoju edukacji i kultury, kultury fizycznej i sportu oraz poprawy jakości życia obywateli (vide art. 22 pkt 2 u.i.b.).
Także objęte wnioskiem informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej, co nie było podważane przez żadną ze stron postępowania. Dotyczą one bowiem zadań realizowanych przez państwowy instytut badawczy, który otrzymuje dotację celową na finansowanie realizacji zleconych zadań. Wysokość tej dotacji jest określana w ustawie budżetowej, na wniosek właściwych dysponentów części budżetowych (vide art. 21 ust. 6 u.i.b.).
Sporna między stronami w niniejszej sprawie była kwestia ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Zanim Sąd przejdzie do rozważań na temat zasadności powołania się przez organ na tajemnicę przedsiębiorstwa, dostrzec wypada – co Dyrektor CIOP-PIB podniósł dopiero w odpowiedzi na skargę - iż organ nie dysponuje żądaną przez stowarzyszenie informacją. Przypomnieć bowiem należy, że skarżący wnioskował o udostępnienie mu wyników badań maseczek higienicznych i innych produktów pochodzących z konkretnego transportu, a mianowicie transportu z [...] do Rzeczypospolitej Polskiej, realizowanego [...] kwietnia 2020 r. przez samolot [...]. Tymczasem, jak wynika z odpowiedzi na skargę, Instytut nie otrzymał zlecenia na badanie, które bezpośrednio wskazywałoby, że jego przedmiotem są maseczki higieniczne i inne produkty pochodzące z ww. transportu, ponieważ w żadnym zleceniu na realizację badania środków ochronnych i innych produktów, nie było informacji o fakcie ich pochodzenia z przedmiotowego transportu.
W tej sytuacji wystarczyłoby pisemne powiadomienie stowarzyszenia (czynność materialno-techniczna) - w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – o braku żądanej informacji publicznej wraz z podaniem stosownego wyjaśnienia (vide wyroki NSA z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2458/17 oraz z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 680/18). Obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Instytutu wydał decyzję odmowną ze względu na zaistnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż u.d.i.p. nie zawiera definicji tego pojęcia. Legalna definicja tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913; dalej: "u.z.n.k."). Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli chodzi o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. W myśl pierwszego z nich, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanym w art. 11 u.z.n.k. (vide wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Według drugiego stanowiska, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa (której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k.) i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Wskazuje się, iż tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (vide wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13 oraz z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).
Warto również przytoczyć pogląd Sądu Najwyższego dotyczący znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, zaprezentowany w wyroku z 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06. Otóż, zdaniem Sądu Najwyższego, tajemnicą przedsiębiorcy są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności.
Nie ulega wątpliwości, że informacja staje się "tajemnicą" kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.
Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności.
W judykaturze podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.
Ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (vide E. Nowińska, M. Du Vall, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Zatem dany podmiot musi wyrazić wolę, by określona informacja pozostała tajemnicą dla pewnych kół odbiorców bądź konkurentów. Wola ta musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie działania wskazują na to, że informacje są traktowane jako poufne. Dlatego wydaje się, iż każdy sposób będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego, w tym także podjęcie pewnych czynności konkludentnych jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.
W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy została spełniona przesłanka natury formalnej. W tym zakresie organ wskazał, iż zarówno w umowach cywilnoprawnych, jak również w pisemnych zleceniach zawierana jest klauzula o obowiązku zachowania poufności przez CIOP-PIB w stosunku do osób trzecich. Posiadanie przez Instytut akredytacji (nadanej przez PCA) implikuje obowiązek wykonywania badań zgodnie z wymaganiami normy [...], a jednym z takich wymogów jest obowiązek zachowania zasad poufności. W ramach realizacji tego obowiązku została opracowana wewnętrzna procedura organizacyjna (procedura poufności) uznająca za poufne i jednocześnie stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy wszystkie działania związane z realizacją zleceń w zakresie, w tym w szczególności wszelkie wyniki badań i wzorcowań zleconych przez wszystkich klientów i wykonanych w laboratoriach Instytutu, zapisane w jakiejkolwiek formie. Argumentacja ta jest w zupełności wystarczająca, zwłaszcza jeśli zważy się, iż CIOP-PIB jako państwowy instytut badawczy w sposób ciągły realizuje zadania szczególnie ważne dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia m.in. obronności i bezpieczeństwa publicznego oraz poprawy jakości życia obywateli dotyczących m.in. opracowywania i opiniowania standardów w zakresie ochrony zdrowia, a także monitoringu i zapobiegania skutkom zjawisk i wydarzeń mogących stwarzać zagrożenie publiczne (vide art. 21 ust. 1 w związku z art. 22 pkt 2 u.i.b.).
Natomiast w zakresie wykazania elementu materialnego tajemnicy organ lakonicznie w zaskarżonej decyzji wskazał na naruszenie wymagań akredytacyjnych PCA warunkujących posiadaną przez Instytut akredytację. Powołał się też na pewność, jaką gwarantuje art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jednostkom organizacyjnym współpracującym z podmiotami objętymi regulacjami u.d.i.p. w zakresie informacji objętych klauzulą poufności. Natomiast w odpowiedzi na skargę Dyrektor CIOP-PIB doprecyzował skutki ujawnienia żądanych informacji, tj. ujawnienia wyników badań laboratoryjnych. Zdaniem Sądu, przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja w tym zakresie jest wystarczająca, bowiem wyraźnie wskazuje na utratę akredytacji, a także podważenie zaufania podmiotów współpracujących z organem. Oczywistymi konsekwencjami pozbawienia Instytutu akredytacji (potwierdzonej certyfikatem nr AB [...] ważnym do [...] września 2022 r.) jest brak możliwości wykonywania wielu badań, a tym samym utrata znacznej części dochodów. Ujawnianie wyników badań, wbrew klauzuli poufności, niewątpliwie skutkować też będzie brakiem zaufania tak dotychczasowych, jak i potencjalnych klientów, a w rezultacie wpłynie na negatywny wizerunek CIOP-PIB.
Jak wynika z wyjaśnień PCA, opublikowanych na stronie [...], norma [...] "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących" opublikowana została w listopadzie [...] r., a [...] lutego 2018 r. Polski Komitet Normalizacyjny włączył ją do zbioru polskich norm, publikując polski odpowiednik [...]. Norma [...] jest podstawowym kryterium stosowanym przy akredytacji laboratoriów badawczych i wzorcujących, a jej wdrożenie dotyczy blisko 1,5 tys. laboratoriów działających w Polsce, na co dzień świadczących usługi w niemal wszystkich obszarach życia. Główne zmiany w stosunku do poprzedniego wydania normy to m.in. konieczność dostosowania działań laboratorium do zmienionych lub nowych wymagań dotyczących bezstronności i poufności, struktury (organizacji), działań dotyczących ryzyka i szans, usług zewnętrznych i dostaw, podejmowania decyzji o zgodności/niezgodności wyników z wymaganiami, strategii dotyczącej zapewnienia spójności pomiarowej i monitorowania jakości wyników, w tym przy wykorzystaniu PT/ILC, procesów w systemie zarządzania laboratorium, czy też dokumentowania systemu zarządzania.
Ze względu na renomę oraz specyfikę działalności Instytutu, a także fakt posiadania od [...] listopada 1995 r. przez Zespół Laboratoriów Badawczych CIOP-PIB akredytacji w ramach krajowego systemu oceny zgodności (ważnej do [...] września 2022 r.), obejmującej m.in. badanie wszystkich środków ochrony indywidualnej dla potrzeb ich certyfikacji, oczywistym jest konieczność przestrzegania zasad poufności, wynikająca obecnie z wymogów normy [...].
Uwzględniając z jednej strony rozmiar poważnych, wręcz druzgocących dla organu skutków ujawnienia żądanych wyników badań (przy założeniu, że Dyrektor CIOP-PIB by nimi dysponował), a z drugiej strony oczywistość tych konsekwencji, prawidłowo organ postąpił wydając decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Błędnie natomiast powołał w rozstrzygnięciu przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dotyczący informacji przetworzonej, gdyż ze stanu faktycznego, jak również uzasadnienia prawnego decyzji nie wynika, aby Dyrektor Instytutu miał do czynienia w sprawie z tego rodzaju informacją publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się takich wad kontrolowanej decyzji, które skutkowałyby koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Z tej przyczyny Sąd, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.