II SA/WA 1384/22

II SA/Wa 1384/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
art. 104 art. 108 ust. 1 pktr 5 art. 125 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dodatku kontrterrostycznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr. [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie pozbawienia R. S. dodatku kontrterrorystycznego.
Powyższa decyzją wydana została w następujących okolicznościach faktycznych:
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej R. S. przyznano od dnia [...] stycznia 2021 r. dodatek kontrterrorystyczny w wysokości 500 złotych miesięcznie.
W dniu [...] kwietnia 2022 Naczelnik Wydziału [...] wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem
o pozbawienie R. S. przedmiotowego dodatku, wskazując, że ww. funkcjonariusz przebywa na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] kwietnia 2022 r. do dnia [...] kwietnia 2022 r. wystawionym przez lekarza Centrum Zdrowia i Psychiatrii. W związku
z powyższym Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań podjął decyzję
o zdeponowaniu broni będącej na wyposażeniu funkcjonariusza do magazynu uzbrojenia oraz wystąpił z wnioskiem o skierowanie funkcjonariusza do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej celem określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby w Wydziale[...]. Ponadto Naczelnik Wydziału wskazał, że funkcjonariusz wobec opisanych wyżej przeszkód nie będzie utrzymywał stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych, jak również nie będzie uczestniczył bezpośrednio w takich działaniach.
Rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału [...] pozbawił R. S. od dnia [...] kwietnia 2022 r. dodatku kontrterrorystycznego w wysokości wynoszącej miesięcznie 500 złotych.
Jako podstawę prawną rozkazu organ wskazał, art. 108 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1486 ze zm.) oraz § 4 ust. ust. 1 pkt 7 i § 11a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 897 ze zm.), dalej "rozporządzenie z 8 lutego 2008 r." oraz § 2 pkt 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 roku w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2022 r. poz. 137).
Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", organ nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny.
W uzasadnieniu organ podniósł, że na mocy art. 11a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. funkcjonariusze pełniący służbę w komórkach organizacyjnych jednostek organizacyjnych Straży Granicznej właściwych w zakresie zabezpieczenia działań, utrzymujący stałą gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych lub uczestniczący bezpośrednio w takich działaniach otrzymują dodatek kontrterrorystyczny w wysokości 500 zł miesięcznie.
Organ wyjaśnił, ze nabycie przez funkcjonariusza prawa do dodatku kontrterrorystycznego wymaga spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze - dodatek kontrterrorystyczny może nabyć wyłącznie funkcjonariusz pełniący służbę w komórce organizacyjnej jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwej w zakresie zabezpieczenia działań; po drugie - funkcjonariusz taki musi utrzymywać stałą gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych lub też uczestniczyć bezpośrednio w takich działaniach.
Dalej organ podniósł, że zgodnie z definicją wprowadzoną w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2234), działaniami kontrterrorystycznymi są działania wobec sprawców, osób przygotowujących lub pomagających w dokonaniu przestępstwa o charakterze terrorystycznym, o którym mowa wart. 115 § 20 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, prowadzone w celu wyeliminowania bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub wolności osób lub mienia przy wykorzystaniu specjalistycznych sił i środków oraz specjalistycznej taktyki działania.
W ocenie organu pojęcie "utrzymywania stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych" należy rozumieć jako rzeczywistą i stałą gotowość do uczestnictwa w działaniach kontrterrorystycznych, a nie tylko sam fakt posiadania określonego rodzaju umiejętności, uprawnień czy cech, pozwalających osobie je posiadającej na udział w działaniach kontrterrorystycznych - w odróżnieniu od osób które tychże umiejętności, uprawnień lub cech nie posiadają. Zdaniem organu takie rozumienie ww. pojęcia bez wątpienia pozostaje w zgodzie z motywacyjną funkcją omawianego dodatku, ściśle powiązaną z wyjątkowym obciążeniem psychofizycznym, wynikającym z udziału lub gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych.
Organ zauważył również, że zgodnie z § 3 pkt 4 zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36), udział funkcjonariuszy SG w działaniach kontrterrorystycznych, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o działaniach antyterrorystycznych polega na realizowaniu działań specjalnych w formie działań bojowych. Nadto § 5 zarządzenia przewiduje, że działania takie podejmowane są w trybie działań planowych i alarmowych.
Ponadto organ stwierdził, że utrzymywanie stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych powinno dotyczyć pełnej dyspozycyjności do udziału w każdym z trybów przewidzianych w § 5 zarządzenia, a zatem również do uczestnictwa w działaniach alarmowych.
Organ uznał, że funkcjonariusz nie będzie utrzymywał stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych, jak również nie będzie uczestniczył bezpośrednio w takich działaniach. Wobec tego, zdaniem organu, ustała przesłanka do otrzymywania przez funkcjonariusza dodatku kontrterrorystycznego.
Od powyższego rozkazu personalnego R. S. wniósł odwołanie.
W odwołaniu funkcjonariusz podniósł, że zgodnie z treścią art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych (w tym korzystania ze zwolnienia lekarskiego) oraz w okresie pozostawania w dyspozycji - funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Zdaniem strony pozbawienie dodatku kontrterrorystycznego narusza dyspozycję art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a tym samym wydany rozkaz personalny jest bezprawny.
Komendant Główny Straży Granicznej, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zwartą w rozkazie personalnym organu I instancji.
Dodatkowo wyjaśnił, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby stałej z dniem [...] maja 2022 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2022 r., na podstawie art. 45 ust 3 ustawy o Straży Granicznej, tj. w wyniku zgłoszenia przez funkcjonariusza pisemnego raportu w przedmiocie wystąpienia ze służby. Rozkaz w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby został mu doręczony w dniu [...] maja 2022 r. i podlegał wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, tj. w trybie art. 130 § 4 k.p.a.
Ponadto organ II instancji wskazał, że ze względu na niejednoznaczny charakter zagadnienia związanego z pozbawianiem i potrącaniem dodatku kontrterrorystycznego poddane ono zostało analizie przez Biuro Prawne Komendy Głównej Straży Granicznej. W ocenie wskazanej komórki organizacyjnej nie budzi wątpliwości że utrzymywanie stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych powinno dotyczyć gotowości do udziału w każdym z trybów przewidzianych w § 5 cyt. zarządzenia - a zatem również do uczestnictwa w działaniach alarmowych. Pozostawanie na zwolnieniu lekarskim taką możliwość wyklucza. Z powyższej przyczyny w ocenie Biura Prawnego Komendy Głównej Straży Granicznej, utrata (nawet przejściowa) stałej zdolności do udziału w działaniach kontrterrorystycznych powoduje odpadnięcie jednej z przesłanek, od których istnienia jest uzależnione zarówno nabycie, jak i utrzymanie prawa do dodatku kontrterrorystycznego.
Odnosząc się do zawartego w o odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej organ wyjaśnił, że ustawodawca nie wprowadził odrębnych przepisów regulujących zasady obniżenia lub pozbawienia prawa do dodatku kontrterrorystycznego w przypadku ustania przesłanki utrzymywania stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych. Z tej przyczyny, pozbawienie prawa do dodatku kontrterrorystycznego na okres niespełnienia wymogu utrzymania stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych może być rozpatrywane jedynie w kontekście zasad ogólnych, określonych w art. 125 ust. 1 cyt. ustawy.
Organ odwoławczy podniósł, iż Biuro Prawne Komendanta Głównego Straży Granicznej zauważyło, że jeżeli, wbrew literalnemu brzemieniu § 11a ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, intencją prawodawcy było nadanie dodatkowi kontrterrorystycznemu cech dodatku przysługującego stale z racji samego pełnienia służby w komórce organizacyjnej jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwej w zakresie zabezpieczenia działań w oderwaniu od faktu rzeczywistej nieobecności w służbie (skutkującej niespełnieniem przesłanki utrzymywania stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych lub uczestniczenia bezpośrednio w takich działaniach), to powinno znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w rozporządzeniu.
W świetle powyższego, w ocenie Biura Prawnego Komendy Głównej Straży Granicznej, ustanie istnienia przesłanki utrzymywania stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych powinno być rozważane jako zmiana mająca wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub ich wysokość, którą należy uwzględnić w myśl art. 125 ust. 1 cyt. ustawy.
Organ wskazał również, że w niniejszym stanie faktycznym R. S. przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] kwietnia 2022 r. do dnia zwolnienia z dniem [...] maja 2022 r. ze służby stałej. Zdaniem organu, w związku z powyższym oraz uwzględniając stanowisko Biura Prawnego Komendy Głównej Straży Granicznej, należy stwierdzić, że pozbawienie prawa do dodatku kontrterrorystycznego w wysokości wynoszącej miesięcznie 500 zł za okres niespełnienia wymogu utrzymania stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych jest zasadne.
Na powyższą decyzję R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 7 k.p.a.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ma charakter ochronny. Gwarantuje on bowiem funkcjonariuszowi w okresach: urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych (m in. korzystania ze zwolnienia lekarskiego) oraz pozostawania bez przydziału służbowego, dalsze otrzymywanie uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Co istotne, wymienione w przepisie świadczenia pieniężne, wypłacane są funkcjonariuszowi z uwzględnieniem powstałych w ww. okresach zmian, które mają wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Interpretując ten zapis ustawy, należy zauważyć, że zmiany te nie mogą być zmianami obniżającymi wymienione w przepisie świadczenia i należności pieniężne. Gdyby bowiem doszło do ich obniżenia, byłoby to niezgodne z zawartą w przepisie dyspozycją o otrzymywaniu przez funkcjonariusza w ww. okresach świadczeń i należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, ponieważ po obniżeniu nie byłyby one już takie same jak "należne".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ dodatkowo wyjaśnił, że nie neguje orzecznictwa sądów administracyjnych i wykładni przepisów dotyczących zmian wysokości dodatków do uposażenia oraz art. 125 ust. 1 ustawy od Straży Granicznej. Zdaniem organu poglądy te dotyczą regulacji prawnej dodatków do uposażenia - dodatku służbowego, funkcyjnego, dodatku za stopień, za wysługę lat, morskiego, lotniczego, a nie dodatku kontrterrorystycznyego.
W ocenie organu przepis § 11a powoływanego rozporządzenia zawiera regulację nieporównywalną z pozostałymi przepisami dotyczącymi dodatków do uposażenia, wskazującą na kryteria warunkujące otrzymywanie tego dodatku. W kontekście art. 110 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej musi to mieć wpływ na wykładnię art. 125 ust. 1 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W skardze skarżący zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w sprawie pozbawienia skarżącego dodatku kontrterrorystycznego.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 104 powołanej wyżej ustawy o Straży Granicznej uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia.
Zgodnie zaś z art. 108 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia:
1) dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby, o których mowa w art. 106;
2) dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia Straży Granicznej;
3) dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym;
4) dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w pkt 3;
5) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby.
Rodzaje i wysokość dodatków przysługujących funkcjonariuszowi ze względu na szczególne właściwości, kwalifikacje, warunki albo miejsce pełnienia służby określa powołane wyżej rozporządzenie z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej.
Stosownie do treści § 11a rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. funkcjonariusze:
1) pełniący służbę w komórkach organizacyjnych jednostek organizacyjnych Straży Granicznej właściwych w zakresie zabezpieczenia działań, utrzymujący stałą gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych lub uczestniczący bezpośrednio w takich działaniach,
2) wyznaczeni do pełnienia wart ochronnych na pokładzie statków powietrznych lub utrzymujący stałą gotowość do ich pełnienia;
- otrzymują dodatek kontrterrorystyczny w wysokości 500 zł miesięcznie.
Dodatek kontrterrorystyczny w świetle art. 108 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej jest dodatkiem stałym albowiem jest on ustalany w wysokości miesięcznej.
Spór między stronami sprowadza się do kwestii, czy fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim daje podstawę do pozbawienia funkcjonariusza tego rodzaju dodatku.
Zdaniem organu argumentem przemawiającym za tym jest treść § 11a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., albowiem wśród przesłanek do jego przyznania jest utrzymywanie stałej gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych lub uczestniczenie bezpośrednio w takich działaniach. Funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim, w ocenie organu, przesłanki tej nie spełnia.
Skarżący wskazuje natomiast, że pozbawieniu go przedmiotowego dodatku w takich okolicznościach przeciwstawia się norma wyrażona w art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji na wstępie należy przypomnieć, że stosunek prawny funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter stosunku służbowego, w którym prawa i obowiązki są dokładanie określone w ustawie o Straży Granicznej. Cechą tego stosunku prawnego jest, że funkcjonariusz zobowiązuje się pełnić służbę z narażeniem życia lub zdrowia oraz podlegać szczególnej, wzorowanej na wojskowej dyscyplinie służbowej, a nadto znosić szczególne ciężary służby nieznane innym rodzajom zatrudnienia takie jak np. ograniczenia działalności związkowej (art. 72 ustawy o Straży Granicznej), ograniczenia w działalności politycznej (art. 68 ustawy o Straży Granicznej). W zamian za pełnienie służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie wraz z dodatkami. Przepisy o uposażeniu posiadają charakter ochronny, ponieważ określają one zasady na mocy, których funkcjonariusz otrzymuje świadczenie za wykonywaną szczególną służbę na rzecz Państwa. Stąd przepisy umożliwiające ograniczenia w zakresie otrzymywania uposażenia lub dodatków o charakterze pieniężnym powinny być wykładane w sposób wąski (por. wyrok NSA z 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK1314/11).
Podnieść dalej należy, że ani przepisy ustawy o Straży Granicznej, ani też przepisy powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. nie wskazują, w jakich sytuacjach funkcjonariusz może być pozbawiony dodatku kontrterrorystycznego.
Zdaniem Sądu podstawą do pozbawienia funkcjonariusza prawa do tego rodzaju dodatku będzie niewątpliwie sytuacja, w której trwale przestanie spełniać on przesłanki do jego przyznania. Taką okolicznością będzie przykładowo zaprzestanie pełnienia służby w komórce organizacyjnej jednostek organizacyjnych Straży Granicznej właściwej w zakresie zabezpieczenia działań. W ocenie Sądu z przesłanek tych wymyka się jednak okres niezdolności do służby z powodu choroby. Nie jest to bowiem trwała okoliczność, która powoduje, że funkcjonariusz przestał utrzymywać stałą gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych.
Przedmiotowy dodatek wprowadzony został do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej na skutek nowelizacji dokonanej na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2409).
Zauważyć należy, że w uzasadnieniu do projektu tego rozporządzenia zmieniającego (numer z wykazu: 635, dostępnego pod adresem https://legislacja.gov.pl/projekt/12340355/katalog/12738298#12738298) wskazano, że "Dodatek taki przyznawany ma być funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach organizacyjnych jednostek organizacyjnych Straży Granicznej właściwych w zakresie zabezpieczenia działań utrzymującym stałą gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych oraz uczestniczącym bezpośrednio w takich działaniach. Takimi funkcjonariuszami w Straży Granicznej są funkcjonariusze, których kwalifikacje i umiejętności pozwalają na wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub wolności osób lub mienia przy wykorzystaniu specjalistycznych sił i środków oraz specjalistycznej taktyki działania, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 796), tj. przewidziani do udziału w działaniach kontrterrorystycznych."
W ocenie Sądu użyte w treści § 11a ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. sformułowanie "utrzymujący stałą gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych" należy rozumieć w ten sposób, że dodatek ten może być przyznany funkcjonariuszom, którzy z uwagi na swoje kwalifikacje i umiejętności przewidziani zostali do realizacji tego typu działań. Warunku "gotowości" nie należy zatem w tym przypadku sprowadzać wyłącznie do fizycznej obecności funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby, czy też pozostawania do dyspozycji w przypadku działań alarmowych. W świetle tego choroba funkcjonariusza i przebywanie w związku z nią na zwolnieniu lekarskim jest zdarzeniem losowym, które nie powoduje, iż dany funkcjonariusz utracił tak rozumianą "stałą gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych". Wykładnia § 11a rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. zaprezentowana przez organ powodowałaby, iż za okres każdej nieobecności funkcjonariusza wynikającej ze zwolnienia lekarskiego zachodziłaby konieczność wydania decyzji o pozbawieniu prawa do tego dodatku. Każda, nawet kilkudniowa nieobecność funkcjonariusza w służbie, powodowałaby bowiem, że funkcjonariusz nie spełniałby tak rozumianej przesłanki "utrzymywania stałej gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych".
Podnieść też należy, że art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, iż w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.
Zgodnie zaś z art. 125b ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby funkcjonariusza, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1133, 1621 i 1834 oraz z 2022 r. poz. 655).
Art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zawiera regulację szczególną w stosunku do norm kształtujących ogólne zasady kształtowania uprawnień do uposażenia i innych świadczeń należnych funkcjonariuszowi. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że ww. przepis posiada charakter ochronno-gwarancyjny (por. wyroki NSA wydane w sprawach dotyczących funkcjonariuszy Policji, dotyczące stosowania art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zawierającego analogiczną regulację jak art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej: z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1112/11, z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 90/12, z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1914/12). Funkcjonariuszowi, który nie wykonuje obowiązków służbowych, w związku z zaistnieniem wskazanych okoliczności, co do zasady gwarantuje on prawo do otrzymywania świadczeń pieniężnych związanych ze służbą w wysokości należnej na ostatnio zajmowanym stanowisku. Ustawodawca wprowadzając regułę, że funkcjonariusz m.in. w okresie zwolnienia od zajęć służbowych zachowuje prawo do świadczeń w dotychczasowej wysokości, od tej ogólnej zasady wprowadził określone odstępstwa. Takie odstępstwa - jako wyjątki od zasady stabilności wysokości świadczenia w okresach ochronnych - muszą być, o czym była już mowa - stosowane i interpretowane w sposób ścisły zgodnie ich brzmieniem.
Zauważyć należy, że skutki przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim w sferze jego uposażenia określa m. in. w art. 125b oraz w art. 125f ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z 125b ust. 1 ustawy w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia. Art. 125b ust. 5 określa zaś przypadki, w których funkcjonariusza zachowuje prawo do 100% uposażenia, mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim. Stosownie zaś do treści 125f ust. 1 tej ustawy podstawę uposażenia, o którym mowa w art. 125b, stanowi uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, przysługujące funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności lub ich wysokość.
Cytowane wyżej przepisy ustawy o Straży Granicznej przewidują zatem, że uposażenie funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim co do zasady jest pomniejszane. Pomniejszenie to obejmuje zarówno uposażenie zasadnicze jak i dodatki o charakterze stałym. Art. 125f ust. 1 ustawy o straży granicznej nakazuje nadto przy obliczaniu uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego uwzględnienie "powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności lub ich wysokość". Wymaga jednak podkreślenia, że za tego rodzaju zmiany można uznać jedynie takie zmiany, które w sposób trwały kształtują uprawnienia funkcjonariusza do uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym.
Zgodnie zatem z art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zasadą jest pobieranie przez funkcjonariusza uposażenia w wysokości 100%. Przepis art. 125b ust. 1 ustawy o stanowi wyjątek od tej zasady, który powinien być, jak to już wyżej wskazano, interpretowany w sposób ścisły (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019, I OSK 1704/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując tę część wywodów, w ocenie Sądu, zwolnienie lekarskie samo w sobie nie mogło stanowić podstawy do pozbawienia skarżącego tego dodatku. Nie była to bowiem zmiana mająca wpływ na prawo do tego dodatku. Stanowiło ono jednak przesłankę do wypłaty skarżącemu pomniejszonego wynagrodzenia, stosownie do treści art. 125b ust. 1 i art. 125f ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
Organ dokonał zatem przede wszystkim błędnej wykładni § 11a ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. Ponadto organ pominął regulację zawartą w art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, mającą charakter gwarancyjny, jaki i również treść przepisów art. 125b ust. 1 i art. 125f ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, które określają wymiar uposażenia funkcjonariusza w okresie zwolnienia lekarskiego.
Niezależnie od powyższego zarzucić także należy, iż organ nie dość, że dokonał błędnej wykładni § 11a rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., to jeszcze opierając się na tej wykładni błędnie zastosował ten przepis. Jako okoliczność powodującą konieczność pozbawienia skarżącego przedmiotowego dodatku organ I instancji wskazał fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] do [...] kwietnia 2022 r. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] kwietnia 2022 r.
i pozbawiała skarżącego prawa do tego dodatku od [...] kwietnia 2022 r. Przyjęta przez organ podstawa faktyczna rozstrzygnięcia, tj. brak utrzymywania stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych, w dacie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji, mogła jedynie objąć okres zwolnienia lekarskiego, tj. okres od [...] do [...] kwietnia 2022 r. Stwierdzenie organu I instancji, że skarżący od [...] kwietnia 2022 r. nie będzie utrzymywał stałej gotowości do udziału w działaniach kontrterrorystycznych było prawdziwe wyłącznie co do jednego dnia, tj. [...] kwietnia 2022 r., albowiem do tego dnia skarżący miał przebywać na zwolnieniu lekarskim. Pozbawienie skarżącego dodatku kontrterrorystycznego począwszy od dnia [...] kwietnia 2022 r. objąć zatem miało również okres po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, a więc okres, co do którego organ I instancji nie miał podstaw aby przyjąć, że skarżący nie będzie wówczas utrzymywał stałej gotowość do udziału w działaniach kontrterrorystycznych. Kolejne zwolnienie lekarskie obejmujące okres od [...] do [...] maja 2022 r. wystawione zaś zostało dopiero w dniu [...] maja 2022 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu I instancji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji.
Należy wskazać, iż zgodnie z art. 104 ustawy o Straży Granicznej uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia funkcjonariusza. W świetle art. 103 ust. 1 ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy funkcjonariusza pełniącego służbę w Straży Granicznej.
Z kolei z art. 110 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Zauważyć należy, że od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie pozbawienia skarżącego dodatku kontrterrorystycznego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] skarżący został bowiem zwolniony z dniem [...] maja 2022 r. ze służby.
Podkreślić należy, iż orzekanie o dodatku kontrterrorystycznym dotyczy wyłącznie funkcjonariusza pozostającego w służbie. Tylko bowiem funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie prawa do dodatku kontrterrorystycznego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalać prawa do tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego.
Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się postępowanie w sprawie pozbawienia go dodatku kontrterrorystycznego. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest przedmiotowy dodatek przysługuje tylko funkcjonariuszowi. W takim stanie faktycznym organ nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku kontrterrorystycznym) wobec skarżącego, który nie jest już funkcjonariuszem.
Z tej przyczyny Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący był zwolniony z obowiązku ich uiszczenia i w postępowaniu przed Sądem nie był zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.