II SA/Wa 1380/23

II SA/Wa 1380/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienie do pasywnej rezerwy oddala skargę
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2022r. Rektor – Komendant [...] w [...] (zwany dalej także: "Rektor – Komendant"; "Organ pierwszej instancji") działając na podstawie art. 226 pkt 6, 229 ust. 4, art. 231 ust. 1 oraz art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2022r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022r., poz. 2305 – zwaną dalej także "Ustawą") zwolnił z dniem [...] grudnia 2022r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do pasywnej rezerwy [...] T. W. (zwanego dalej także: "Stroną"; "Skarżącym") wskutek otrzymania niedostatecznej oceny w opinii służbowej.
W uzasadnieniu decyzji Rektor – Komendant przywołał stan faktyczny sprawy, tj. że Strona z dniem [...] września 2020r. została powołana do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka w [...] w [...] (dalej zwaną także jako "[...]"), a w dniu [...] sierpnia 2022r. została powołana do zawodowej służby wojskowej pełnionej w trakcie kształcenia w [...].
W dniu [...] października 2022 r. w stosunku do żołnierza została sporządzona przez dowódcę plutonu opinia służbowa za okres od dnia [...] października 2021 r. do dnia [...] września 2022 r., w której otrzymał on ocenę ogólną niedostateczną, której kopię opinii Strona otrzymała w dniu [...] października 2022 r.
Zachowując termin, o którym mowa w § 14 ust. 1. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie służby żołnierzy zawodowych w trakcie kształcenia w uczelniach wojskowych, szkołach podoficerskich, centrach szkolenia lub ośrodkach szkolenia (Dz.U. z 2022 r. poz. 1480, zwanym dalej także: "Rozporządzeniem") Strona w dniu [...] października 2022 r. wniosła odwołanie od wymienionej opinii służbowej do wyższego przełożonego, tj. Dowódcy [...] kompanii szkolnej, który rozpoznając wniesione odwołanie, nie uwzględnił podniesionych zarzutów i w dniu [...] października 2022 r. utrzymał w mocy opinię służbową.
Kopię wymienionej ostatecznej opinii służbowej Strona otrzymała w dniu [...] października 2022 r., co żołnierz potwierdził własnoręcznym podpisem na odwołaniu od opinii służbowej.
Zachowując termin, o którym mowa w § 15 ust. 2. Rozporządzenia, w dniu [...] października 2022 r. Strona wniosła do Rektora - Komendanta wniosek o zweryfikowanie ostatecznej opinii służbowej.
Rektor-Komendant działając na podstawie art. 127 ust. 11 Ustawy powołał komisję w celu zbadania zasadności złożonego wniosku.
Komisja, rozpatrując przedmiotowy wniosek oraz zgromadzone materiały sprawy stwierdziła, że w procesie opiniowania popełniono uchybienia natury formalnej i zarekomendowała Rektorowi - Komendantowi uchylenie opinii służbowej sporządzonej [...] października 2022 r. i wydanie nowej.
W dniu [...] grudnia 2022 r. Rektor - Komendant uchylił opinię służbową z dnia [...] października 2022 r. i wydał nową opinię. Mając na uwadze opinię dowódcy pododdziału, załączone w sprawie materiały oraz opinię powołanej do rozpatrzenia zasadności wniosku komisji, Rektor-Komendant postanowił wystawić [...] W. ogólną ocenę niedostateczną, której kopię żołnierz otrzymał w dniu [...] grudnia 2022 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na oryginale dokumentu i odwołaniu od opinii służbowej.
W konsekwencji otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, Rektor - Komendant wymienionym na wstępie rozkazem personalnym z [...] grudnia 2022r. działając na podstawie art. 226 pkt 6 Ustawy zwolnił [...] T. W. z zawodowej służby wojskowej, zaś stosownie do postanowień art. 238 ust. 1 Ustawy zwolnionego żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej przeniósł do pasywnej rezerwy.
Od powyższego rozkazu personalnego, Strona poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Ministra Obrony Narodowej (zwanego dalej także jako: "Organ odwoławczy"; "Minister"),podnosząc zarzuty, m. innymi:
- rażącego naruszenia zasad procedury, tj. art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., polegającego na całkowitym pominięciu przez organ I instancji obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącemu udziału w czynnościach wyjaśniających, w tym złożenie wniosków dowodowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- naruszenia zasad procedury, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ustalenie, że opinia służbowa z [...] grudnia 2022 r. wystawiona przez wobec Strony była ostateczna, co legło u podstaw jej weryfikacji, w sytuacji gdy bezpośredni przełożony nie dopełnił wobec Strony obowiązku doręczenia mu potwierdzonej kopii opinii służbowej;
- naruszenia zasad procedury, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ustalenie, że opinia służbowa z [...] grudnia 2022 r. wystawiona wobec Strony była ostateczna, w sytuacji gdy przedmiotowa opinia nie została potwierdzona podpisem przełożonego wydającego decyzję wskutek odwołania Strony, a co za tym idzie, nie nabyła waloru prawomocności, a w konsekwencji nie mogła stanowić podstawy do powołania komisji weryfikacyjnej, a w dalszej kolejności do zwolnienia Skarżącego z zawodowej służby wojskowej na mocy art. 226 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny;
- naruszenie norm prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na enigmatycznym wskazaniu w uzasadnieniu decyzji o występujących uchybieniach formalnych procesu opiniowania służbowego, z pominięciem obowiązku wykazania jakie uchybienia formalne w tej procedurze wystąpiły i jaki miały wpływ na decyzję o uchyleniu opinii służbowej i wydanie nowej.
Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej - "k.p.a.") w związku z pkt 2 ppkt 3 upoważnienia Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] maja 202, decyzją z dnia [...] kwietnia 2023r. uchylił rozkaz personalny Rektora-Komendanta nr Nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie zwolnienia T. W. z dniem [...] grudnia 2022 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej – w części dotyczącej daty zwolnienia wym. żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy oraz ustalił nową datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy z dniem [...] kwietnia 2023 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny w pozostałej części.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg odwołania oraz podkreślił, że względu na skomplikowany stan faktyczny przedmiotowej sprawy, prowadził zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. dodatkowe postępowanie uzupełniające, celem wyjaśnienia kwestii natury formalnej odnośnie przeprowadzonego procesu opiniowania służbowego podchorążego.
W wyniku powyższych działań, Organ odwoławczy uznał, że Rektor – Komendant prawidłowo ustalił i przeanalizował sytuację kadrową Strony w aspekcie, w jakim sytuacja ta ma wpływ na jego status w strukturach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, podkreślając, że organ ten nie przekroczył granic prawa, a wydany w sprawie rozkaz personalny, jak i jego uzasadnienie, spełniają wymogi określone w k.p.a.
Zdaniem Ministra, Organ pierwszej instancji prawidłowo też zastosował przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie albowiem z treści art. 226 pkt 6 Ustawy wynika jednoznacznie, że żołnierza zawodowego obligatoryjnie zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Taki tryb zwolnienia powoduje, że podjęta decyzja nie wymaga uzasadnienia z punktu widzenia uwzględniania słusznego interesu strony i interesu społecznego, w tym przypadku - potrzeb Sił Zbrojnych, zdefiniowanych w art. 2 pkt 22 lit. e Ustawy, jako celowości zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej, w przypadku Odwołującego się, pełnionej w trakcie kształcenia w [...].
Z uwagi na uzyskaną przez Stronę ogólną oceną niedostateczną w ostatniej opinii służbowej, w niniejszej sprawie definitywnie spełnione zostały warunki formalne, nakazujące wojskowemu organowi kadrowemu zwolnienie podchorążego z zawodowej służby wojskowej pełnionej w trakcie kształcenia w [...].
Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony, Minister podkreślił, że w świetle uprawnień wynikających z przepisów Ustawy, jak również Rozporządzenia, nie weryfikuje ostatecznej opinii służbowej. Merytoryczna zawartość opinii służbowych należy bowiem do autonomicznego obszaru wewnętrznej sfery ocennej, do którego to nie mają zastosowania przepisy k.p.a. w relacji żołnierz-przełożony. Opinie takie nie podlegają więc ocenie co do ich treści w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej pełnionej w trakcie kształcenia wskutek otrzymania niedostatecznej oceny ogólnej z opiniowania służbowego.
Opinie są wydawane w postępowaniu, które nie ma charakteru administracyjnego, a jedynie jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych, do którego nie mają również zastosowania przepisy k.p.a.
Dlatego Minister Obrony Narodowej, w świetle uprawnień wynikających, tak z przepisów Ustawy jak i Rozporządzenia w sprawie opiniowania, nie posiada kompetencji do weryfikacji ostatecznej opinii służbowej, choć organ odwoławczy, podobnie jak sąd, ma możliwość badania procedury opiniowania wynikającej z przepisów prawa. Dokonując takiego badania Minister uznał, że kwestionowana opinia służbowa została sporządzona w sposób odpowiadający Rozporządzeniu oraz, w konsekwencji, stanowi skuteczną przesłankę wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 226 pkt 6 Ustawy.
W konkluzji Minister uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu I instancji została podjęta prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności, nie został naruszony przez organ prowadzący postępowanie w I instancji, postulat działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, w związku z czym decyzja wydana w I instancji jest słuszna i legalna.
Końcowo Minister podkreślił, że terminowe wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji organu I instancji, dlatego też należało dokonać zmiany daty zwolnienia [...] T. W. z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej i przeniesienia podchorążego do pasywnej rezerwy, tak aby nowa data przypadała po doręczeniu pełnomocnikowi strony ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, tj. z dniem [...] kwietnia 2023r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2023r., jak i utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Rektora – Komendanta [...] z dnia [...] grudnia 2022r., zarzucając:
1. naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Organ II Instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z urzędu (Strona nie zgłaszała tego żądania), z jednoczesnym pominięciem przez Organ obowiązku zapewnienia Stronie prawa do czynnego udziału w toku postępowania, poprzez zaniechanie zawiadomienia Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w zakresie zgromadzonych przez Organ II Instancji dokumentów, które legły u podstaw wydania zaskarżanej decyzji.
2. naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu wnioskowanych przez Skarżącego dowodów z dokumentów, zgłoszonych na okoliczność istotnych naruszeń proceduralnych w procesie opiniowania służbowego;
3. naruszenie art. 110 § 1 w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 229 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, polegające na zwolnieniu Skarżącego z zawodowej służby wojskowej przed datą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. przed dniem doręczenia Skarżącemu decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2023 r.
4. naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego w toku postępowania materiału, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że procedura opiniowania służbowego względem Skarżącego była przeprowadzona prawidłowo i wydana wskutek niej opinia służbowa może stanowić podstawę zwolnienia Skarżącego z zawodowej służby wojskowej, podczas gdy procedura opiniowania służbowego wobec Skarżącego za 2022 r. nie została zakończona.
W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął argumentację wymienionych wyżej zarzutów, podnosząc w szczególności, że:
Ad 1.
Minister nie wykazał, jakie czynności w ramach postępowania uzupełniającego przeprowadził, w tym w oparciu o jakie dokumenty i ustalenia stwierdzone zostało, że procedura przeprowadzona przez Organ I Instancji miała prawidłowy przebieg. Organ odwoławczy nie zawiadomił też Skarżącego o podjęciu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a przede wszystkim zaniechał obowiązkowi zawiadomienia Strony o zakończeniu czynności przeprowadzonych w ramach tego postępowania.
Z tych względów Skarżący nie wie, w oparciu o jakie materiały i dowody Minister wydał zaskarżaną decyzję, co czyni również niemożliwym należyte odniesienie się przez Skarżącego do materiałów zgromadzonych w aktach postępowania przez co Skarżący został pozbawiony prawa do obrony swoich interesów, gdyż nie miał możliwości zapoznania się z materiałami sprawy oraz zgłoszenia żądań i wniosków przed wydaniem przez Ministra zaskarżanej decyzji. Podniósł przy tym, że takich samych naruszeń dopuścił się Rektor - Komendant [...] w toku postępowania przed wydaniem decyzji Nr [...], co było przedmiotem zarzutu zgłoszonego przez Skarżącego w złożonym środku zaskarżenia.
Powyższe stanowi naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania, która
została wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a., a zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Skarżący zaznaczył, że przy dopełnieniu przez Organy I i II Instancji przywołanego powyżej obowiązku, Strona - w zależności od treści zgromadzonych w aktach dokumentów, miałaby możliwość podjęcia ewentualnej inicjatywy dowodowej (np. zgłoszenia dowodów ze źródeł osobowych) - zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy i przedstawienia obiektywnych okoliczności, mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem zarówno Rektor - Komendant [...], jak i Minister Obrony Narodowej możliwości Skarżącemu do udziału w postępowaniu nie dali, co w ocenie Skarżącego stanowi rażące naruszenie zasady procedury, w tym przede wszystkim przywołanego już art. 10 k.p.a., ale także zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Już chociażby z tych względów decyzja Ministra Obrony Narodowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Rektora - Komendanta [...] winny zostać uchylone.
Ad 2.
W myśl normy określonej w art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie w oparciu o całokształt materiału dowodowego, wydać w sprawie rozstrzygnięcie (art. 80 k.p.a.).
Skarżący w złożonym do Ministra Obrony Narodowej odwołaniu zgłosił konieczność przeprowadzenia dowodu z kopii opinii służbowej z [...].10.2022 r. doręczonej Skarżącemu przez opiniującego (bezpośredniego przełożonego) - na okoliczność braku doręczenia Skarżącemu potwierdzonej kopii opinii służbowej oraz kopii opinii służbowej sporządzonej przez Rektora - Komendanta [...] (na 3 stronach) - na okoliczność braku złożenia przez dowódcę kompanii podpisu w arkuszu opinii wydanej wskutek odwołania, a w konsekwencji braku wystawienia opinii przez wyższego przełożonego i niezakończenia opiniowania służbowego względem Skarżącego w 2022 r.
Minister w toku postępowania nie wydał jednak postanowienia w trybie art. 78 § 2 k.p.a. o odmowie uwzględnienia zgłoszonych przez Skarżącego wniosków dowodowych. Z treści uzasadnienia decyzji również nie wynika by Organ przeprowadził dowód ze zgłoszonych przez Skarżącego dokumentów, co prowadzi do wniosku, że przeprowadzone przez Ministra postępowanie nie zostało należycie przeprowadzone, a w konsekwencji zaskarżana decyzja została wyda z pominięciem obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy.
Ad. 3
Minister Obrony Narodowej w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. ustalił datę zwolnienia Skarżącego ze służby i przeniesienia do rezerwy pasywnej na dzień [...] kwietnia 2023 r. Decyzję tą Skarżącemu doręczono [...] maja 2023 r., tj. określonej w decyzji dacie zwolnienia go ze służby. W takich okolicznościach sprawy stwierdzić trzeba, że w dniu [...] kwietnia 2023 r. nastąpił skutek zwolnienia T. W. ze służby, pomimo tego, że wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie nie miało jeszcze charakteru wiążącego w rozumieniu art. 110 § 1 kpa.
Minister w toku procedury winien uwzględnić, iż związany jest wydanym przez siebie rozstrzygnięciem z datą jego doręczenia Stronie i z uwzględnieniem powyższego ustalić termin, w którym decyzja ta może wywoływać określone skutki prawne po jej doręczeniu Stronie postępowania. Minister nie uczynił zadość temu obowiązkowi, co skutkowało tym, że Skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed doręczeniem mu decyzji w tej sprawie. W ten sposób Organ doprowadził do sytuacji, w której Skarżący, będąc w przekonaniu, iż jest żołnierzem zawodowym w okresie 1-3 maja 2023 r. już został z tej służby zwolniony.
Ad. 4
Ponieważ zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej jest najdalej idącą konsekwencją, to Organ prowadzący postępowanie winien wykazać należytą staranność w zbadaniu czy opinia służbowa będąca podstawą wszczęcia postępowania, została wystawiona zgodnie ze wszystkimi zasadami procedury i czy spełnia wszystkie wymogi określone w art. 127 ustawy o obronie Ojczyzny oraz w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy.
Mając na względzie powagę i daleko idącą restrykcyjność wydanego rozstrzygnięcia, trzeba mieć na uwadze, że jednym z fundamentów procedury opiniowania służbowego, gwarantującym jej prawidłowy przebieg jest doręczenie opiniowanemu potwierdzonej kopii opinii służbowej. Obowiązek ten został nałożony na opiniującego i wynika wprost z przepisu § 11 ust. 2 rozporządzenia MON. Jak już w odwołaniu od decyzji Organu I Instancji podniesiono, dowódca plutonu, który wydał opinię z dnia [...] grudnia 2022 r. doręczył Skarżącemu wyłącznie kserokopię opinii służbowej, a tym samym nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku określonego powołanym powyżej przepisem. Mając zatem na względzie, że jeden z elementów procedury nie został spełniony, uznać należy, że procedura opiniowania Skarżącego za 2022 r. została przerwana i do chwili obecnej nie została zakończona.
Nadto opinia służbowa wydana przez wyższego przełożonego wskutek złożonego przez żołnierza odwołania, również nie spełnia wymaganych norm i reguł. Rozpatrujący odwołanie od opinii wydanej przez bezpośredniego przełożonego nie zakreślił bowiem własnoręcznego podpisu w arkuszu opinii służbowej, a tym samym nie spełniony został wymóg wynikający z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że wyższy przełożony do chwili obecnej nie dokonał formalnego rozpoznania złożonego przez Skarżącego odwołania od opinii służbowej sporządzonej przez bezpośredniego przełożonego. Opinia wydana przez wyższego przełożonego zaopatrzona jest w brak formalny, który do chwili obecnej nie został uzupełniony, co winno stanowić, że opinia ta nie może wywoływać żadnych skutków prawnych.
Z daleko idącej ostrożności Skarżący podniósł także, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MON w sposób jednoznaczny wskazuje, że wyższy przełożony w przypadku utrzymania w mocy opinii służbowej - dokonuje w arkuszu adnotacji o sposobie rozpatrzenia odwołania, a następnie potwierdza ją własnoręcznym podpisem oraz opatruje datą. Na gruncie przedmiotowej sprawy, wyższy przełożony rozpatrujący odwołanie Skarżącego od opinii wydanej przez dowódcę plutonu, w arkuszu opinii zakreślił datę jej sporządzenia, wpisał swoje dane (zgodnie ze wzorem formularza - stopień, imię i nazwisko), jednakże nie zakreślił własnoręcznie naniesionego podpisu.
W procesie odwołania nie jest dopuszczalnym uznanie, że własnoręczne wpisanie imienia i nazwiska w formularzu opinii służbowej jest tożsame z naniesieniem własnoręcznego podpisu. Gdyby taka formuła była dopuszczalna, to Minister Obrony Narodowej w formularzu opinii (stanowiącym załącznik do rozporządzenia MON) zapewne w rubryce przeznaczonej do wypełnienia dla opiniującego - wyższego przełożonego, nie zamieściłby zapisu wskazującego na konieczność zamieszczenia podpisu (poza imieniem i nazwiskiem).
Tym samym procedura opiniowania służbowego względem Skarżącego nie została zakończona, gdyż do chwili obecnej nie zostało rozpoznane złożone przez żołnierza odwołanie i dlatego opinia służbowa wystawiona wobec [...] T. W. za 2022 r. nie nabyła waloru ostateczności.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega na oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W punkcie wyjścia rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 226 pkt 6 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (zwaną dalej także "u.o.O." - opubl., jak wcześniej wskazano w tzw. części historycznej nin. uzasadnienia).
Zgodnie z jego treścią żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Treść ww. przepisu wskazuje, że ma on charakter bezwzględny i w przypadku zaistnienia opisanej w nim przesłanki organ ma obowiązek rozstrzygnąć o zwolnieniu żołnierza ze służby zawodowej. Jedyną okolicznością mającą znaczenie z perspektywy ww. przepisu jest to, czy żołnierz otrzymał niedostateczną ocenę w ostatecznej opinii służbowej. Istniejąca w obrocie prawnym ostateczna opinia służbowa w której wystawiono niedostateczną ocenę ogólną powoduje, że negatywnie oceniony żołnierz jest, z woli ustawodawcy, obligatoryjnie zwalniany z zawodowej służby wojskowej. Podkreślenia wymaga, że w takich okolicznościach nie pozostawiono organowi, jak w przypadku okoliczności wymienionych w art. 227 u.o.O., możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, tj. dyskrecjonalnej oceny, czy zwolnienie ze służby winno zostać – w sytuacji zaistnienia którejś z wymienionych w tym przepisie przesłanki - zastosowane wobec opiniowanego.
Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 226 pkt 6 u.o.O. jest postępowaniem dotyczącym innej kwestii niż zasadność takiej a nie innej oceny wystawionej w opinii służbowej żołnierza.
W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 226 pkt 6 u.o.O. organ bada więc, czy wobec strony (żołnierza zawodowego) została wydana ostateczna opinia służbowa z oceną negatywną. Jeżeli tak – zobligowany jest on do rozstrzygnięcia o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Oceny organu wymaga jedynie, czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ, czy podlega wykonaniu oraz czy zawarto w niej niedostateczną ocenę ogólną o opiniowanym. Sprowadza się to w istocie do ustalenia, czy opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym, czy można jej przypisać wartość dowodu, potwierdzającego wysokość przypisanej żołnierzowi oceny ogólnej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2732/12).
Do zastosowania komentowanego przepisu materialnoprawnego w stanie faktycznym sprawy, niezbędne było więc wykazanie, że Skarżący podlegał opiniowaniu służbowemu, że otrzymał ogólną ocenę niedostateczną i opinia ta jest ostateczna.
Wbrew forsowanemu w skardze stanowisku Skarżącego, organ zwalniający nie ma w ogóle obowiązku na nowo weryfikować wyniku opiniowania i wykazywać, że żołnierz rzeczywiście zasłużył na otrzymaną ocenę. Jak zresztą zauważa sam Skarżący, opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych. Żaden przepis Ustawy oraz Rozporządzenia wykonawczego nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Tym samym, organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, celem zbadania zasadności i rzetelności ocen sformułowanych w opinii służbowej.
W przytoczonym wcześniej wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 2732/12 NSA wyjaśnił, że prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w pragmatykach służbowych tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Zauważyć należy, że mimo iż wyrok ten odnosił się do poprzedniego stanu prawnego (tj. obowiązującej ustawy z dnia 1 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), to jednak zachowuje swoją aktualność pod rządami ustawy o obronie Ojczyzny, gdyż przepisy tej ustawy nie wprowadziły "nowych" zasad w tej materii.
Również Sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą" w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalną ustawowo ingerencję w uprawnienia przynależne organom wojskowym. Sąd ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie.
Kompetencje sądu administracyjnego nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.).
Reasumując, nie tylko więc literalne brzmienie art. 226 pkt 6 u.o.O., ale także rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) niedostatecznej oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jak już stwierdzono wcześniej, takie stanowisko ukształtowało się na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (por.: wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1446/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 501/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 240/21) i zachowało ono w pełni aktualność wobec analogicznych uregulowań obowiązującej obecnie ustawy o obronie Ojczyzny.
W okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka z art. 226 pkt 6 u.o.O. bezsprzecznie zaistniała. Bezspornym jest, że w dniu [...] października 2022 r. bezpośredni przełożony Skarżącego (dowódca [...] plutonu [...] – [...] M. W.), działając na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy (publ. jak wcześniej wskazano) wystawił opinię służbową żołnierza z ogólną oceną niedostateczną (k. 78 akt adm.).
Od powyższej opinii Skarżący, działając w trybie § 12 rozporządzenia, w ustawowym terminie odwołał się do wyższego przełożonego (dowódcy [...] – [...] P. N.), który w dniu [...] października 2022 r. utrzymał w mocy opinię służbową (k. 71 akt adm.).
Jak wynika z akt sprawy, Skarżący pismem z dnia [...] października 2022r. na podstawie art. 127 ust. 9 u.o.O. wniósł do Rektora – Komendanta [...] o weryfikację ostatecznej opinii służbowej (k. 37 akt adm.), korzystając z instrumentu procesowego przewidzianego w § 13 Rozporządzenia.
Rozkazem Nr [...] z dnia [...] listopada 2022r. Rektor Komendant [...] powołał Komisję w celu zbadania zasadności wniosku Skarżącego, w związku z sugestią Szefa Wydziału Kadr [...], że ponieważ "(...) wniosek żołnierza jest bardzo obszerny i zawiera wiele wątków, Rektor – Komendant powinien skorzystać z pomocy komisji (...) na podstawie art. 127 ust. 11 u.o.O. (k. 35 akt adm.).
Pismem z [...] listopada 2022r. Przewodniczący Komisji [...] G. K. zarekomendował Rektorowi – Komendantowi "(...) uchylenie opinii sporządzonej w dniu [...].10.2022r. przez dowódcę [...] i wydanie nowej opinii służbowej", którą Rektor – Komendant WAT wydał w dniu [...] grudnia 2022r. (k. 29 akt adm.).
W ocenie Sądu, ostateczna opinia służbowa jest formalnie prawidłowa: została wydana z zachowaniem wymogów opisanych w Rozporządzeniu, w tym wydana została przez właściwy organ i zawierała ocenę niedostateczną.
Postępowanie w przedmiocie opinii służbowej żołnierza zostało w ten sposób ostatecznie zakończone, przy czym opinia ta została również zweryfikowana na wniosek Skarżącego przez uprawniony podmiot kolegialny.
Zgodnie z art. 127 ust. 9 u.o.O. opinia służbowa wydana wskutek odwołania jest ostateczna, chyba że żołnierz uzyskał ogólną ocenę niedostateczną, w takim przypadku żołnierz może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie tej opinii. Skarżący wykorzystał wszystkie przysługujące mu środki kwestionowania wydanej wobec niego opinii, łącznie z jej weryfikacją. Nie doszło do zmiany treści tej opinii, przede wszystkim zaś – wystawionej oceny niedostatecznej. Dodać można (choć nie ma to istotnego znaczenia w świetle poczynionych wcześniej uwag co do braku kompetencji sądu w zakresie badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym), że przedmiotowe postępowanie było prowadzone rzetelnie i wnikliwie, zaś wystawiona ocena niedostateczna podyktowana była w szczególności brakiem zaliczenia rygorów dydaktycznych w terminie (opiniowany nie zaliczył zarówno określonych przedmiotów wojskowych, jak politechnicznych; na 6 semestrów miał zaliczonych jedynie semestr pierwszy), okolicznością, że Skarżący był karany z powodu naruszenia dyscypliny wojskowej (tj. pkt 255 RO SZ RP oraz pkt. 99 RO SZ RP), a także, że został prawomocnie skazany za przestępstwo karne (art. 270 ust. 1 Kodeksu karnego - za podrobienie aktu zgonu członka rodziny).
W tym stanie rzeczy opinia służbowa z niedostateczną oceną Skarżącego, jak stwierdzono to w części ogólnej rozważań, stanowiła obligatoryjną przesłankę do rozstrzygnięcia o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej.
Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, zaskarżona decyzja i utrzymany nią rozkaz personalny Rektora – Komendanta [...] z [...] grudnia 2022r. w przedmiocie zwolnienia Skarżącego z dniem [...] grudnia 2022r. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, w ocenie Sądu, odpowiadają prawu i są prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Skarżący najdalej idący zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji upatruje w naruszeniu art. 110 § 1 w zw. z art. 16 k.p.a. w zbiegu (w związku) z art. 229 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, a który ma polegać na zwolnieniu Skarżącego z zawodowej służby wojskowej przed datą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. przed dniem doręczenia Skarżącemu decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2023 r. W ocenie Sądu zarzut ten jest chybiony, skoro [...] T. W. został zapoznany z treścią zaskarżonej decyzji przez przedstawicieli uczelni wojskowej w [...] w dniu [...] kwietnia 2023 r. (por. treść notatki dotyczącej zapoznania [...] . W. w dniu [...] kwietnia 2023 r. z treścią decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. – k. 20 i 21 akt sądowych).
Choć więc w istocie decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2023 r. została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] maja 2023 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, to jednak nie zmienia to faktu, że zarówno organ, jak i strona, zostali związani treścią wyżej wymienionej decyzji z dniem [...] kwietnia 2023 r. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest rygorystycznie związana z doręczeniem decyzji w trybie określonym w rozdziale 8 k.p.a. "Doręczenia", lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu. Wydanie decyzji i jej doręczenie lub ogłoszenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Dlatego też do obrotu prawnego wchodzi i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników.
Niezrozumiały jest zarzut skargi o "uniemożliwieniu stronie zapewnienia czynnego udziału i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów", gdyż z akt sprawy wynika, że Skarżący bardzo aktywnie brał udział, na każdym etapie postępowania, w procesie opiniowania, z tym, że w takim zakresie, na jaki przyzwalają na to przepisy Rozporządzenia.
Sąd wyjaśnia, w szczególności, że brak jest podstawy prawnej, z której wywieść można by obowiązek organu do stosowania wobec wnioskodawcy (o weryfikację opinii) pouczeń co do możliwości skorzystania ze wskazanego uprawnienia do poddania opinii weryfikacji oraz zawiadomienia go o terminie posiedzenia tej komisji. O ile zgodnie z art. 127 ust. 9 zdanie drugie u.o.O. żołnierz może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie opinii niedostatecznej opinii służbowej, to o prawie tym nie musi być on pouczany i brak tego pouczenia nie niweczy prawnej doniosłości orzeczenia komisji, podobnie jak terminu jej procedowania.
Skarżącemu umyka z pola widzenia, że obowiązków organów w tym zakresie nie można wywodzić z ogólnych zasad postępowania administracyjnego opisanych w k.p.a., albowiem zgodnie z art. 127 ust. 4 u.o.O. do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że postępowanie weryfikacyjne opinii służbowej zawiera się w ramach opiniowania służbowego.
Z powyższych względów także pozostały zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, 80 w zw. z art. 77 należało uznać za bezpodstawne.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi.