II SA/WA 1379/06

II SA/Wa 1379/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 569/07 - Wyrok NSA z 2007-07-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie zasad powoływania i odwoływania członków Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], podjętym na podstawie art. 82 ust. 1 w związku z art. 78 i 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie zasad powoływania i odwoływania członków Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W.
W uzasadnieniu podał, iż wskazany jako podstawa prawna uchwały przepis art. 413 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, jak również żaden inny przepis prawa, nie daje Sejmikowi uprawnień do stanowienia zasad powoływania i odwoływania członków rady. Przepis art. 413 ust. 5 powołanej ustawy wyczerpująco reguluje skład rady nadzorczej wojewódzkich funduszy oraz tryb powoływania i odwoływania jej członków i nie zawiera delegacji dla sejmiku województwa do wprowadzenia własnych regulacji w tym zakresie. Dlatego też wspomniana uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] jest nieważna, jako podjęta bez podstawy prawnej.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...] wnosiło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając mu rażące naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa.
W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 82 ust. 1, nieważna jest uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem, a więc zasadniczym kryterium kontroli uchwały przez organ nadzoru jest "sprzeczność z prawem". Powołując się na orzecznictwo sądowe, województwo podało, że organ nadzoru ma obowiązek wykazania, na czym polega odstępstwo przepisów uchwały od normatywnego wzorca, a ponadto sprecyzowania jego skali, tzn. sprawdzenia, czy naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany. Trzeba też wskazać na przepis, którego naruszenie stanowi przesłankę nieważności.
W ocenie skarżącego, Wojewoda [...] takiego przepisu nie wskazał, bowiem trudno uznać za naruszenie objęcie uchwałą materii, która już została uregulowana ustawą. Ponadto, gdyby nawet uznać, że brak podstawy prawnej jest równoznaczny ze "sprzecznością z prawem", która to teza pojawiła się w wyroku NSA z dnia 21 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, to o zakwestionowanej uchwale można by powiedzieć jedynie, że zawiera błędną podstawę prawną, jako że w rzeczywistości uchwała reguluje tryb pracy Sejmiku w zakresie powoływania i odwoływania członków Rady Nadzorczej WFOŚiGW w W., co znajduje oparcie w art. 18 pkt 21 ustawy o samorządzie województwa.
Województwo podniosło również, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po upływie dopuszczalnego, 30-dniowego terminu, przez co rażąco został naruszony przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdyż kwestionowana uchwała została przedstawiona Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. i w tym dniu również doręczona, natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w dniu [...] czerwca 2006 r., a doręczono w dniu [...] czerwca 2006 r.
Skarżący wskazał jednocześnie, iż z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa wynika, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, musi być poprzedzone postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, zaś w przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego datowane na [...] maja 2006 r., doręczone zostało w dnu [...] czerwca 2006 r. Oznacza to, że postępowanie takie w istocie się nie toczyło, przez co rażąco został naruszony przepis art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa, a Województwo [...], jako strona postępowania, nie miało ani prawnej, ani faktycznej możliwości wzięcia w nim udziału, przez co z kolei został naruszony w sposób rażący art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.
W uzasadnieniu podał ponadto, że będący, obok art. 413 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały przepis art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa, nie uprawnia Sejmiku do działania w tej sprawie wobec braku upoważnienia ustawowego.
Podniósł również, że nie znajduje uzasadnienia powołania się w skardze na uprawnienie do podjęcia uchwały wynikające z art. 18 pkt 21 ustawy o samorządzie województwa, albowiem przepis ten uprawnia Sejmik jedynie do uchwalenia przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa, a kwestionowana uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego z uwagi na skierowanie jej również do podmiotów zewnętrznych.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia wynikającego z art. 81 ww. ustawy 30-dniowego terminu, Wojewoda [...] wskazał, że uchwała wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] maja 2006 r., o czym świadczy pieczęć Kancelarii Głównej. Z kolei zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] maja 2006 r., zaś samo rozstrzygnięcie w dniu [...] czerwca 2006 r. W świetle art. 57 kpa, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 81 zd. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), marszałek województwa przedstawia wojewódzkie uchwały Sejmiku Województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 82 ust. 1 zd. 2 powołanej ustawy, o nieważność uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81.
Przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] w sprawie zasad powoływania i odwoływania członków Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. wraz z innymi uchwałami podjętymi w tym dniu, została przesłana przez Marszałka Województwa [...] , a więc organ wskazany w art. 81 ustawy o samorządzie województwa, przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] podpisanym z upoważnienia Marszałka Województwa przez Wicemarszałka W. R. Z prezentaty znajdującej się na powyższym piśmie wynika, że wpłynęło ono do Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] maja 2006 r. z plikiem załączników, który stanowiły uchwały podjęte w dniu [...] kwietnia 2006 r. Wskazana data [...] maja 2006 r. jest zatem datą doręczenia uchwały organowi nadzoru w trybie art. 81 cyt. ustawy, w rozumieniu jej przepisu art. 82 ust 1, otwierającą bieg 30-dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności. Wydając więc zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] czerwca 2006 r., Wojewoda [...] nie uchybił terminowi określonemu w art. 82 ust. 1 ustawy.
Powoływanie się skarżącego na okoliczność, iż doręczenie przedmiotowej uchwały organowi nadzoru nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2006 r. i w związku z tym podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] czerwca 2006 r. nastąpiło po upływie wskazanego w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa 30-dniowego terminu, nie znajduje uzasadnienia.
Istotnie z pisma Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] podpisanego z upoważnienia Marszałka Województwa również przez Wicemarszałka W. R., informującego Wojewodę [...] o przesłaniu w załączeniu uchwał podjętych przez Sejmik Województwa [...] w dniu [...] kwietnia 2006 r. (w tym uchwały nr [...]) wynika, że wpłynęło ono do Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] kwietnia 2006 r., o czym świadczy widniejąca na nim prezentata. Jednakże z prezentaty tej w żaden sposób nie wynika, by do pisma były załączone uchwały z dnia [...] kwietnia 2006 r. Ponadto, co jest bardziej istotne w rozpatrywanej sprawie, nie jest to doręczenie w trybie art. 81 ustawy o samorządzie województwa, gdyż nie zostało dokonane przez organ określony w art. 81 tej ustawy, czyli marszałka województwa, dla którego wyłącznej kompetencji ustawodawca zastrzegł przedstawienie wojewodzie uchwał sejmiku województwa.
Stosownie do treści art. 81 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Użyte w tym przepisie pojęcie "sprzeczności z prawem" oznacza takie naruszenie prawa, które ma charakter istotny, gdyż z przepisu art. 82 ust. 5 powołanej ustawy wynika, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W nauce prawa przyjmuje się w związku z tym, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem.
W orzecznictwie wyrażony jest z kolei pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 129). Trzeba również zwrócić uwagę, że przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i to w dacie podjęcia uchwały. Orzecznictwu sądowoadministracyjnemu nieobcy jest również pogląd, który Sąd podziela, iż brak podstawy prawnej jest równoznaczny ze "sprzecznością z prawem" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Legalis). Trudno bowiem zaakceptować sytuację, w której organ województwa w drodze uchwały reguluje kwestie, co do których żaden przepis prawa nie daje mu upoważnienia, by się o nich wypowiadał.
Przedmiotowa uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., której nieważność stwierdził Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, została podjęta na podstawie art. 413 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa. Pierwszy z tych przepisów, jak trafnie podniósł organ nadzoru, wyczerpująco reguluje tryb powoływania i odwoływania członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej i nie zawiera upoważnienia do stanowienia własnych regulacji w tym zakresie przez organy samorządu województwa. W szczególności w ust. 6 stanowi tylko, że członków rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu, uwzględniając stanowisko podmiotów, o których mowa w ust. 5, powołuje i odwołuje sejmik województwa, z zastrzeżeniem ust. 6a (przewidującego kompetencje wojewody do odwoływania członków rady nadzorczej).
Także drugi z nich, a więc art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa, stanowiący, iż do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa, nie uprawnia Sejmiku do podjęcia przedmiotowej uchwały. Jedynie przepisy art. 18 ust. 1 i 289 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska przewidują upoważnienie dla sejmiku województwa do podejmowania uchwał w określonym w nich zakresie, który nie dotyczy jednak materii uregulowanej w art. 413 tej ustawy.
Chybione jest również powoływanie się w skardze na uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały wynikające z art. 18 pkt 21 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten uprawnia bowiem, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, do uchwalenia przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa. Natomiast uchwała nr [...] niewątpliwie nie jest aktem tego rodzaju, gdyż skierowana jest również do podmiotów zewnętrznych, a nadto zobowiązuje je do określonego zachowania i to w zakreślonym terminie, bez wynikającego z przepisów prawa upoważnienia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, a w szczególności art. 61 § 4 kpa i art. 10 § 1 kpa w związku z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa, należy stwierdzić, iż zarzut ten nie jest trafny.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest szczególnym rodzajem postępowania, które jest zawsze wszczynane z urzędu. Wszczęcie tego postępowania następuje tylko wówczas, gdy w wyniku wstępnej kontroli treści uchwały organ nadzoru uzna co najmniej za prawdopodobne, że jest ono obarczone wadą, zaś wstępna kontrola sprowadza się najczęściej do porównania treści badanej uchwały z przepisami prawa.
W doktrynie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jest data pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, o której powiadomiono województwo lub też data zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania, zaś jedynie brak zawiadomienia może być oceniany jako wadliwość postępowania skutkująca uchybieniem aktu nadzoru.
Ze względu na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organu województwa oraz z uwagi na treść art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa stanowiącego, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, a nie wprost, ich zastosowanie ma ograniczony charakter, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego.
Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż zawiadomienie o wszczęciu takiego postępowania nie przerywa biegu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok NSA z dnia 19 marca 1992 r. SA/Wr 104/92, ST 1992, nr 12, s. 72).
Wreszcie ustanowienie nieprzekraczalnego, 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że nieuzasadnione jest stawianie znaku równości pomiędzy ogólnym postępowaniem administracyjnym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa.
Z tego też względu w sytuacji zawiadomienia województwa o wszczęciu postępowania nadzorczego dokonanego na dzień [...] maja 2006 r., a więc w terminie 30-dniowym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, trudno zgodzić się ze skarżącym, iż doszło do naruszenia przez organ nadzoru wskazanych przepisów postępowania, w szczególności wobec tego, że jak Sąd wskazał wyżej, zawiadomienie nie przerywa biegu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.