II SA/Wa 1373/24

II SA/Wa 1373/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zw. dalej "k.p.a.", art. 88, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171), zw. dalej "ustawą o Policji" oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 649 ze zm.), zw. dalej "rozporządzeniem", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji z dnia [...] marca 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania M.R., zw. dalej "skarżącą, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Powyższe rozstrzygnięcia zostały podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżąca wystąpiła o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W oświadczeniu wskazała, że wraz z synem zamieszkuje w budynku mieszkalnym, który nie stanowi jej własności, i zajmuje w nim pokój na podstawie ustnej umowy użyczenia. Nadmieniła, że jest rozwiedziona. Ustalono, że były mąż skarżącej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, przy czym w wysokości tego świadczenia uwzględniono również ówczesną małżonkę (skarżącą) oraz ich wspólne dziecko.
Ustalono również, że skarżąca nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej. Razem z synem zamieszkuje w [...] w domu jednorodzinnym (przy ul. [...]) stanowiącym własność B.W., będącego osobą obcą dla skarżącej. Z oświadczenia właściciela domu jednorodzinnego wynika, że skarżąca wraz z synem zamieszkuje jeden pokój o powierzchni 14,88 m2
Ponadto, organ ustalił, że były mąż skarżącej (G.R.) uzyskał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w miejscowości [...], gm. [...] (decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]). Przy ustalaniu wysokości tej pomocy uwzględniono ówczesną żonę (skarżącą-M.R.) oraz ich syna (M.R.), tj. po jednej normie zaludnienia na każde z nich. Ww. dom nadal stanowi współwłasność byłych małżonków.
Organy w omawianym wyżej zakresie uznały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie za kompletny i rzetelny. Skarżąca nie kwestionuje ustalonych w sprawie okoliczności we wskazanym zakresie.
Organy przyjęły, że skoro skarżąca nie posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, to rozważanie kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w stanie faktycznym sprawy może odnosić się wyłącznie do zajmowania części lokalu lub domu na podstawie, jak sama skarżąca określa, "ustanej umowy użyczenia". W odniesieniu do sytuacji, w której osoba pełniąca służbę w Policji zajmuje (posiada, w znaczeniu cywilistycznym) na podstawie ustnej umowy użyczenia lokal mieszkalny, dom lub ich część, pozwala na odmowę przyznania równoważnika.
Konkluzja organu sprowadziła się do wniosku, że skoro równoważnik za brak lokalu nie przysługuje w przypadku zajmowania lokalu znajdującego się w zasobach mieszkaniowych gminy (relatywnie niskie stawki czynszowe), to w sytuacji, gdy funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia, tym bardziej ratio legis równoważnika prowadzi do konkluzji, że świadczenie to nie powinno zostać przyznane. Jest to wykładnia rozszerzająca przepisów § 1 rozporządzenia wykonawczego, a argumentacja opiera się na istocie dochodzonego świadczenia, które powinno mieć (przynajmniej w jakimś stopniu) charakter ekwiwalentny.
Natomiast w odniesieniu do argumentacji odnoszącej się do otrzymania pomocy finansowej przez byłego męża skarżącej, organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia równoważnika nie przyznaje się policjantowi, którego małżonek otrzymał pomoc finansową.
Oznacza to, że skoro były małżonek skarżącej uzyskał pomoc finansową w czasie, gdy małżeństwo stron trwało, a w decyzji o przyznaniu tego świadczenia uwzględniono również normy zaludnienia należne na żonę wnioskodawcy oraz wspólne dziecko, to organy wywodziły, że potrzeby mieszkaniowe byłych małżonków zostały zaspokojone, w tym potrzeby mieszkaniowe skarżącej.
Skargę na decyzję z dnia [...] maja 2024 r. Komendanta Głównego Policji wniosła M.R. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucono jej:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 92 ust 1. ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "posiadanie" należy rozumieć w sposób cywilistyczny, podczas gdy problematyka uregulowana w ustawie o Policji w rozdziale "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale charakter publicznoprawny;
- art. 92 ust 1. ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż katalog przypadków określonych w § 1 rozporządzenia należy interpretować rozszerzająco.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istotnie, materia dotycząca mieszkań funkcjonariuszy Policji ma charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny. Dlatego przy interpretacji pojęcia "posiadania" nie powinny obowiązywać zasady kodeksu cywilnego, które regulują inne stosunki prawne. Argument, że przepis dotyczący posiadania powinien być interpretowany w kontekście przepisów cywilnoprawnych prowadzi do błędnych wniosków.
Podkreślenie, że katalog przypadków wskazanych w § 1 rozporządzenia ma charakter zamknięty, jest kluczowe. Jeśli interpretacja prowadziłaby do rozszerzenia tego katalogu, mogłoby to w praktyce ograniczać prawa funkcjonariuszy policji do równoważnika pieniężnego w sytuacjach, które powinny być objęte obowiązującymi przepisami.
Podniesiono, że wykładnia przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego nie powinna wywodzić dodatkowych warunków, które nie są przewidziane w ustawie.
Wprowadzenie zbyt szerokiego pojęcia posiadania, zgodnie z kodeksem cywilnym, wyklucza z uprawnienia znacznie więcej funkcjonariuszy, co jest sprzeczne z zamierzeniem ustawodawcy.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują uwzględniając jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Istotne znaczenie ma również art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji z dnia [...] marca 2024 r. o odmowie przyznania M.R. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Wskazać należy, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Jak zaś stanowi art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.
Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Wbrew twierdzeniu skarżącego, zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ww. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. I OSK 53/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. III SA/Kr 74/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. III SA/Gl 1236/18, wyroki WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. II SA/Lu 63/18, z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. II SA/Lu 613/18).
Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca wraz z synem mieszka w [...] przy ul. [...] w domu jednorodzinnym, w którym użyczają (na podstawie ustanej umowy użyczenia) pokój o powierzchni 14,88 m2. Dom ten stanowi własność B.W., który jest dla skarżącej osobą obcą.
Zgodnie z art. 710 k.c. przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Stosownie do treści art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Użyczenie jest jedną z form posiadania zależnego (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1977 r., sygn. II CR 304/77). W tej sytuacji prawidłowym było przyjęcie, że posiadanie lokalu na podstawie umowy nieodpłatnego użyczenia, które niewątpliwie w tym przypadku miało miejsce (niezależnie od ponoszenia opłat na rzecz innych podmiotów, pod warunkiem jednak spełnienia norm powierzchniowych, o czym dalej), wyłączało możliwość przyznania równoważnika pieniężnego. Zasadnie organ uznał również, choć nie wyraził tego wprost w uzasadnieniu decyzji (do kwestii tej odniósł się pełnomocnik organu na rozprawie sądowej), że w niniejszym przypadku zachodziła negatywna przesłanka do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynikająca z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Skoro bowiem przyznanie równoważnika wyłączone jest w przypadku posiadania lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, to przesłanka ta jest spełniona również w przypadku nieodpłatnej umowy użyczenia. Interpretacja tego przepisu wymaga bowiem zastosowania wykładni teleologicznej, pozwalającej na uznanie wszystkich osób posiadających lokale mieszkalne na warunkach korzystniejszych od tych wymienionych w rozporządzeniu o równoważniku, za osoby nieuprawnione do równoważnika za brak lokalu (M. Chrabkowski, Użyczenie lokalu mieszkalnego jako przyczyna utraty uprawnień przez policjanta. Glosa do wyroku WSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 295/14).
Powyższe umacnia również uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 w której NSA wywiódł, że celem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający.
Co więcej, w niniejszej sprawie poza sporem był również fakt, iż były mąż skarżącej – G.R., funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w [...], otrzymał w 2012 r. pomoc finansową na budowę domu w miejscowości [...] , gm. [...], w wysokości uwzględniającej członków rodziny, tj. ówczesną żonę (skarżącą M.R.) i syna M.R.. Istotne również jest, że skarżąca, mimo orzeczonego rozwodu z G.R. w 2019 r., nadal jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości [...], która - jak słusznie uznał zarówno organ I, jak i II instancji - w świetle art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszki.
Zdaniem Sądu, organy administracji w oparciu o powyższe okoliczności faktyczne sprawy, wyprowadziły prawidłowy wniosek, iż również fakt otrzymania przez byłego męża skarżącej pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości Borki-Wyrki 60b, gm. Zbuczyn, w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowane w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1474/17, iż zamysł prawodawcy we wprowadzeniu § 1 ust. 2 pkt 3 do ww. rozporządzenia wynika z założenia, że wsparcie finansowe, udzielane któremukolwiek z małżonków, pochodzące ze środków publicznych, uwzględnia nie tylko samego funkcjonariusza, ale i jego rodzinę. Prawo funkcjonariusza do lokalu jest bowiem prawem, które ulega skonsumowaniu, jeżeli skorzysta z niego jedno z małżonków, będących funkcjonariuszami - z uwzględnieniem rodziny, w tym drugiego małżonka. Wykluczenie stosowania tej zasady oznaczałoby dwukrotne uwzględnianie rodziny (małżonka) wnioskodawcy, jeżeli oboje małżonkowie są funkcjonariuszami, mającymi uprawnienia do wsparcia finansowego w zakresie mieszkaniowym, przy przyznawaniu tych uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. (I OSK 2849/13) podkreślił, iż z przepisu § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci przyznania pomocy finansowej małżonkowi policjanta wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego.
Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest treść § 4 rozporządzenia, który stanowi, iż w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. Prawodawca dopuszcza zatem sytuacje, w których funkcjonariusz nie otrzyma równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo, że nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pobliskiej. Skoro zatem równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, stanowi niejako ekwiwalent za brak możliwości zapewnienia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, a prawo jego pobierania przysługuje tylko jednemu z małżonków będących funkcjonariuszami policji i "wygasa" przy tym w sytuacji otrzymania przez tego małżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (§ 6 pkt 2 rozporządzenia), to drugi małżonek nie może nabyć prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż doszło do "zastąpienia" prawa do równoważnika prawem do pomocy finansowej. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Istotą równoważnika pieniężnego nie jest zrekompensowanie kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby. Takiego celu tego świadczenia nie można wywieść ani z treści, ani z celu ustawy. Przeciwnie, wynika z nich, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji (por. wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2130/10).
Tym samym w niniejszej sprawie organy trafnie uznały, iż skarżąca nie ma prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej KMP w [...] z dnia [...] października 2012 r., na budowę domu w miejscowości [...], gm. [...], skarżąca wraz z synem zostali uwzględnieni jako członkowie rodziny funkcjonariusza (art. 89 ustawy o Policji) i jej potrzeby mieszkaniowe również zostały zaspokojone.
Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.