II SA/WA 1369/21

II SA/Wa 1369/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 345/22 - Wyrok NSA z 2025-03-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1411
art. 113 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant st. sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi G. C. na orzeczenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Ochrony Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Dyrektor DO CBA", "przełożony dyscyplinarny", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1671 ze zm.; dalej: "ustawa o CBA"), wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko G. C. (dalej: "skarżący", "obwiniony") - starszemu agentowi Biura Kontroli i Spraw Wewnętrznych Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "BKiSW CBA"), delegowanemu do pełnienia służby w Departamencie Ochrony Centralnego Biura Antykorupcyjnego.
Dyrektor DO CBA, po dokonaniu analizy i oceny całokształtu okoliczności i materiału dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym, w orzeczeniu z [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdził, że:
skarżący, przeprowadzając w dniu [...] kwietnia 2020 r. rozmowę z p.o. Dyrektorem [...] CBA P. N. w sposób wskazujący na wywieranie na wyżej wymienionego presji noszącej znamiona szantażu emocjonalnego, explicite wyraził swoje oczekiwania odnoszące się do przywrócenia go do służby w [...] CBA, skrócenia okresu pełnienia służby przygotowawczej lub przyznania podwyżki uposażenia w zamian za powstrzymanie publikacji mogących wpłynąć na dobre imię służby, wiążąc stan zagrożenia atakami medialnymi z sytuacją wewnętrzną w [...] CBA. Przy czym związek ten był niekonkretny w zakresie faktów, ale brzmiał jednoznacznie, ponieważ wskazywał jednostkę organizacyjną i odnosił się do relacji przyczynowo skutkowej. Działaniem tym obwiniony wzbudził u P. N. obawę, że nie godząc się na warunki przynoszące korzyść obwinionemu, jako Dyrektor [...] CBA nie zapobiegnie atakom medialnym na służbę, przez co skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 107 ust. 2 pkt 3 ustawy o CBA, tj. "niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa" w związku z art. 51 ust. 1 ustawy o CBA stanowiącym zobowiązanie do przestrzegania norm wynikających z przepisów prawa oraz dyscypliny służbowej i zasad etyki zawodowej;
skarżący, będący w służbie przygotowawczej, nie współpracował w trakcie postępowania dyscyplinarnego, konsekwentnie odmawiał odpowiedzi na pytania, składał wnioski dowodowe, które zostały uznane za bezzasadne, czym powodował wydłużanie postępowania, a także nie podjął jakichkolwiek działań służących ochronie wizerunku służby, na obronę którego się powoływał, co skutkowało wymierzeniem mu kary dyscyplinarnej przewidzianej w art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy o CBA - wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe jako współmiernej do popełnionego czynu i stopnia zawinienia przy jednoczesnym braku zaistnienia przesłanek z art. 119 ust. 3 oraz art. 108 ust. 2 ustawy o CBA.
W uzasadnieniu orzeczenia przełożony dyscyplinarny podał, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy wskazujący, iż relacje skarżącego oraz świadka – P. N., zeznającego pod groźbą odpowiedzialności karnej, są ze sobą spójne pod względem: miejsca i czasu zdarzenia, osób biorących w nich udział, jak też poruszanych kwestii stanowiących kontekst sytuacyjny kluczowy dla wykazania istoty niewłaściwego zachowania obwinionego, czyli uzależniania ochrony wizerunku służby od korzyści osobistej, przy stworzeniu u P. N. przeświadczenia, że jest zmuszany do określonego działania zgodnego z wolą skarżącego.
Skarżący przyznał, iż [...] kwietnia 2020 r. zainicjował spotkanie z P. N., nazywając je rozmową kadrową. Zastosowany przez obwinionego środek przymusu opierał się na wywołaniu u P. N. wzmiankowanego poczucia obawy, a także na wykorzystaniu istniejącego już medialnie kontekstu związanego z doniesieniami o utracie przez CBA pod koniec 2019 r. znacznych środków finansowych, jak również powiązaniu tego faktu z ówczesnym działaniem [...] CBA. Jednakże w trakcie postępowania skarżący nie wskazał żadnego dowodu, który uwiarygodniłby jego troskę o dobro służby. W ocenie organu pierwszej instancji, wszystko wskazuje na to, iż obwiniony instrumentalnie potraktował ochronę wizerunku służby. Kwestia sugestywnego powiązania [...] CBA z atakami medialnymi miała na celu uzyskanie kontekstu sytuacyjnego, potrzebnego skarżącemu do wywarcia presji na P. N..
Jak wskazał Dyrektor DO CBA, dla wydania ww. orzeczenia decydujące znaczenie miał wynik badania poligraficznego, przeprowadzonego ze względu na jedyną nieścisłość w wyjaśnieniach skarżącego, który - mimo potwierdzenia kontekstu rozmowy - zaprzeczał, że nie uzależnił jednoznacznie korzyści osobistej od działania na rzecz dobra służby. Uzyskane w tym badaniu wyniki, poddane analizie przez poligrafera, nie pozostawiły wątpliwości, iż na poziomie zarejestrowanych zmian aktywności fizjologicznej, w odpowiedzi na krytyczną stymulację w trakcie pomiaru zaobserwowano znaczące reakcje będące wskaźnikiem nieszczerości.
Według przełożonego dyscyplinarnego, przekazana przez obwinionego informacja o przygotowaniach do medialnych publikacji, powiązana - nawet niekonkretnie czy też fikcyjnie - z supozycją, iż [...] CBA nie było w stanie zapobiec kradzieży, ponieważ zajęte było głupotami (według P. N. w tym kontekście padło sformułowanie: "romansowaniem"), mogła spowodować u P. N. emocjonalny impuls skutkujący pojawieniem się presji, że jeśli nie ulegnie obwinionemu, to ucierpi na tym nie tylko dobro służby, ale również on i jego podwładni, ponieważ w czasie zaistnienia zdarzenia był naczelnikiem jednego z wydziałów [...] CBA. Konkluzję o ukierunkowanym działaniu skarżącego, w celu wpłynięcia na decyzyjność P. N., wzmacnia następujące zeznanie tego ostatniego: "Po jego wypowiedzi zatkało mnie. Było dla mnie szczególnie irytujące, że G. mówiąc do mnie te rzeczy uśmiechał się".
Konkludując, organ pierwszej instancji przyjął, że skarżący dopuścił się przekroczenia uprawnień, składając propozycję, która została odebrana przez P. N. jako próba przymuszenia go do określonego działania (wynikającego z prezentowanej przez obwinionego pozornej troski o dobro służby), uzależniona od korzystnych dla skarżącego decyzji kadrowych. Takie zachowanie obwinionego przeczy zobowiązaniu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy o CBA, a także zasadzie wynikającej z § 8 Kodeksu etyki funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w myśl której funkcjonariusz Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie może wykorzystywać zajmowanego stanowiska do osiągania jakichkolwiek prywatnych korzyści materialnych lub osobistych, ani zachowywać się w sposób wskazujący na chęć uzyskania takich korzyści.
W odwołaniu od orzeczenia przełożonego dyscyplinarnego skarżący zarzucił m.in. obrazę przepisów art. 126 ustawy o CBA, podnosząc, iż Dyrektor DO CBA bezkrytycznie przyjmował zeznania świadka (którego nie objęto badaniem poligraficznym), a także nie uwzględniał wniosków dowodowych obwinionego. Ponadto wadliwie zostało przeprowadzone badanie poligraficzne skarżącego i dlatego nie może ono stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") orzeczeniem nr [...], wydanym [...] stycznia 2021 r. w oparciu o art. 133 ust. 4 pkt 1 ustawy o CBA, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że:
- postępowanie dyscyplinarne doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności zdarzenia będącego podstawą przewinienia dyscyplinarnego,
- z poszanowaniem środków gwarancyjnych przysługujących obwinionemu, prawidłowo oceniono jego działanie i motywację, które stanowiły podstawę przypisania mu odpowiedzialności i określenia stopnia zawinienia,
- dokonano właściwej analizy stopnia zawinienia, postawy obwinionego i innych okoliczności mogących mieć wpływ na sposób ukarania, wymierzając skarżącemu karę
adekwatną do winy, mającą walor dyscyplinujący i edukacyjny.
O powyższym w głównej mierze przesądziły ustalenia poczynione przez prowadzącego postępowanie rzecznika dyscyplinarnego, w tym okoliczność, iż obwiniony klasyfikował działanie P. N. jako zmowę byłych zwierzchników. Z akt postępowania dyscyplinarnego wynika, że skarżący od początku nie przyjmował do wiadomości, iż przedmiotem badania w tym postępowaniu jest jego zachowanie, podjęte działanie, motywacje i postawa w związku z wizytą, którą złożył P. N.. Sam obwiniony bardzo szczegółowo opisał swoje motywacje, z jakimi zainicjował i przeprowadził rozmowę z P. N., wskazując jednocześnie, że jego działania można określić jako spiritus movens przebiegu całego zdarzenia stanowiącego o istocie przewinienia dyscyplinarnego.
Organ drugiej instancji wskazał, iż sformułowane przez skarżącego zarzuty wobec sposobu gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym, były konsekwencją przekonania obwinionego, że bezwarunkowo trzeba uwzględnić jego tezę o zmowie pomiędzy P. N. a W. F. i W. J. - byłymi zwierzchnikami skarżącego z BKiSW CBA, których oskarżył o działania noszące znamiona mobbingu, ponieważ zmowa ta miała stanowić istotę późniejszego działania P. N. w stosunku do obwinionego.
Szef CBA podzielił stanowisko Dyrektora DO CBA, iż źródłem znamion ewentualnego przewinienia dyscyplinarnego jest zachowanie skarżącego, którego nikt nie inspirował i który, według jego własnej relacji, prowadził rozmowę z P. N., wyznaczając jej zakres tematyczny.
W ocenie organu odwoławczego, działanie skarżącego w obiektywnie funkcjonującym kontekście, tworzonym przez doniesienia medialne o utracie przez CBA znacznych środków finansowych, w trakcie prowadzonego w tej sprawie postępowania w prokuraturze, przez wiedzę, jaką może dysponować skarżący jako funkcjonariusz jednostki odpowiedzialnej za bezpieczeństwo wewnętrzne, uzasadniało u P. N. obawę wynikającą z odpowiedzialności ciążącej na nim w związku z pełnioną przez niego funkcją oraz z zakresu tematów poruszanych przez obwinionego.
Organ drugiej instancji zgodził się z przełożonym dyscyplinarnym, że wnioski dowodowe skarżącego należało odrzucić jako nieobjęte właściwością postępowania. Jednocześnie Szef CBA zaznaczył, iż obwinionemu nie ograniczano korzystania z przewidzianych prawem środków gwarancyjnych dla zabezpieczenia jego interesów w postępowaniu dyscyplinarnym, tj. prawa do odmowy składania wyjaśnień, zgłaszania wniosków dowodowych, uzupełniania akt postępowania, wnoszenia zażaleń na postanowienia o odmowie uzupełnienia akt postępowania czy złożenia odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy zaakcentował, że w toku postępowania dyscyplinarnego przeanalizowano relacje obwinionego oraz relacje świadka – P. N. w aspekcie: rozbieżności pojęciowych, ocen emocjonalnych, przyjętych w rozmowie ról oraz różnic w postrzeganiu kontekstu medialnego. Skarżący w ramach przyjętej linii obrony, opartej na zmowie, sam wskazywał na istotne dla przewinienia dyscyplinarnego zachowania, ale spłycał ich wymowę. Do zachowań tych Szef CBA zaliczył:
- próbę uzyskania od P. N. gwarancji przejścia do służby stałej, powrotu do [...]CBA lub awansu, podjętą bez skrępowania, opartą na prostolinijnym zakomunikowaniu, która sama w sobie powinna stanowić dla funkcjonariusza zachowanie niestosowne;
- powiązanie - nawet aluzyjne - sytuacji w [...] CBA z utratą znacznych środków (rzędu milionów zł) z kasy CBA w rozmowie z p.o. Dyrektorem, odpowiedzialnym za bezpieczeństwo wewnętrzne służby, będącym wcześniej w niej naczelnikiem, które to powiązanie zdenerwowało P. N., gdyż obwiniony jako funkcjonariusz [...] CBA przypisywał sobie szerszą wiedzę na temat sytuacji wewnętrznej w tej jednostce, m.in. panujących w niej relacji personalnych;
- wprowadzenie przez skarżącego związku przyczynowo-skutkowego, wobec którego P. N. mógł pomyśleć, że jeśli nie zgodzi się na warunki przynoszące korzyść obwinionemu, to jako Dyrektor nie zapobiegnie atakom medialnym mogącym być konsekwencją wewnętrznych plotek, rezonujących na zewnątrz, czyli nie zadba odpowiednio nie tylko o wizerunek służby, ale też o dobro prowadzonego śledztwa;
- zaniechanie przez obwinionego działań, które mogłyby świadczyć o tym, iż obrona wizerunku służby nie została przez niego użyta wyłącznie kontekstowo - dla wsparcia partykularnego interesu, ukierunkowanego na uzyskanie korzyści.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia badania poligraficznego, organ odwoławczy stwierdził poprawność tej procedury, a także brak podstaw do kwestionowania profesjonalizmu poligraferów czy trafności wyniku. Badanie poligraficzne miało rozstrzygnąć kwestię "uzależnienia explicite" przy zachowaniu wcześniej udokumentowanych relacji przyczynowo-skutkowych, niepozostawiających wątpliwości co do sposobu działania i motywacji skarżącego.
Według Szefa CBA, w prowadzonym postępowaniu dokonano prawidłowej kwalifikacji czynu jako przekroczenia uprawnień, dokonanego przez skarżącego wbrew przyjętemu zobowiązaniu dotyczącego stosowania zasad etycznych, a przede wszystkim prymatu dobra służby nad interesem własnym. W tym aspekcie służby skarżący zobowiązany był do dbałości o to, aby ochrona jego dóbr nie pozostawała w sprzeczności z wizerunkiem i bezpieczeństwem służby.
Organ drugiej instancji uznał, iż cele postępowania dyscyplinarnego zostały osiągnięte w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, a orzeczona kara wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe wypełnia przesłanki współmierności do popełnionego czynu i stopnia zawinienia skarżącego, który od początku prowadzonego postępowania "zagubił" istotę przyjętego na siebie w rocie przysięgi zobowiązania. Obwiniony również nie przyjął do wiadomości, że postępowanie dyscyplinarne nie jest postępowaniem karnym, chociaż stosuje się do niego ściśle określone przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 30 ze zm.; dalej: "k.p.k."). Jednak podstawą jego prowadzenia są instrumenty gwarancyjne określone w ustawie o CBA i rozporządzeniu, umożliwiające bezstronne prowadzenie czynności. Podczas postępowania dyscyplinarnego obwiniony nie współpracował w sposób wskazujący na refleksję wynikającą z przyjmowania określonego wzorca zachowań i stosowania go, tj. w sposób świadczący o prawidłowej postawie etycznej. Tymczasem dla formacji takich jak Centralne Biuro Antykorupcyjne, które buduje swoje zaufanie u obywateli poprzez skuteczne działanie (ukształtowanych przez obowiązujące w służbie normy postępowania) funkcjonariuszy, jest niezmiernie ważne, aby ujawnione postawy niegodnego zachowania były naprawiane, a ewentualne kary miały dla obwinionych charakter edukacyjny, w szczególności, gdy dotyczą funkcjonariusza w służbie przygotowawczej. W przypadku skarżącego, pozostającego w ww. służbie, nie zaistniały przesłanki umożliwiające złagodzenie kary, ponieważ w trakcie prowadzonego postępowania nie dokonywał on refleksji nad własnym postępowaniem i próbował ze wszelką cenę dowieść kwestii, która pozostawała poza zakresem postępowania dyscyplinarnego.
Po zapoznaniu się z treścią zaskarżonego orzeczenia oraz ze zgromadzonym materiałem, w tym argumentacją skarżącego, a także stanowiskiem przełożonego dyscyplinarnego, Szef CBA stwierdził, że w postępowaniu dyscyplinarnym została prawidłowo dowiedziona wina skarżącego w zakresie zarzucanego mu czynu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż nie doszło do obrazy przepisów art. 126 ustawy o CBA. Dyrektor DO CBA, orzekając o karze dyscyplinarnej, wziął pod uwagę dotychczasowy przebieg służby skarżącego oraz jego postawę zarówno przed, jak i w czasie trwania postępowania dyscyplinarnego. Wymierzona kara wypełnia zatem przesłanki współmierności do popełnionego czynu i stopnia zawinienia oraz łączy walor dyscyplinujący i edukacyjny, umożliwiając funkcjonariuszowi ukształtowanie postawy zgodnej z zasadami etyki zawodowej.
Pismem z [...] marca 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisane wyżej orzeczenie Szefa CBA z [...] stycznia 2021 r. nr [...], w której zarzucił naruszenie:
1. art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 125 ust. 1 ustawy o CBA, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, w szczególności odmówienie uzupełnienia akt postępowania dyscyplinarnego w postaci elektronicznego zapisu wideorejestracji przeprowadzonego badania poligraficznego z uwzględnieniem wszystkich jego części; wydruku zadawanych pytań; zapisu reakcji fizjologicznych; przeprowadzenia badania poligraficznego z udziałem P. N.; badania z udziałem skarżącego przeprowadzonego przed przyjęciem go do służby w CBA; akt postępowania dotyczącego skargi na zachowania noszące znamiona mobbingu, dyskryminacji lub molestowania w CBA, złożonej [...] stycznia 2020 r.; wykazu połączeń z danymi lokalizacyjnymi wszystkich numerów zarejestrowanych na P. N., W. F. i W. J. za okres ostatnich 12 miesięcy; dokumentacji dotyczącej pobytu W. F. i W. J. na terenie CBA; dokumentacji dotyczącej kwalifikacji zawodowych i doświadczenia zawodowego poligrafera; dokumentacji technicznej zastosowanego poligrafu; skargi na przewlekłość postępowania dyscyplinarnego z [...] października 2020 r.; odpowiedzi na skargę Departamentu Ochrony z [...] listopada 2020 r. czy odpowiedzi poligrafera na pytania z wniosku z [...] listopada 2020 r. poprzez stwierdzenie, że powyższe wnioski dowodowe pozostają bez znaczenia dla prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, podczas gdy okoliczności wskazywane przez skarżącego mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, co w konsekwencji spowodowało ustalenie błędnego stanu faktycznego i wydanie błędnych orzeczeń przez organy administracji;
2. art. 126 § 1 i 2 ustawy o CBA, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na popełnienie przez obwinionego zarzucanego mu czynu, natomiast organy administracji nie zbadały wszystkich okoliczności przemawiających również na korzyść skarżącego, co skutkowało ustaleniem nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy i pominięciem okoliczności wskazujących na brak winy skarżącego;
3. art. 126 ust. 1 i 2 w związku z art. 107 ust. 2 pkt 3 ustawy o CBA, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego i pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy przemawiających również na korzyść skarżącego, w szczególności kwestii wskazywanych w wyjaśnieniach przez skarżącego oraz składanych wniosków dowodowych, takich jak liczne niespójności w zeznaniach złożonych przez świadka P. N. dotyczących przebiegu rozmowy ze skarżącym i podnoszonych tam okoliczności w porównaniu do sporządzonej notatki służbowej, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że skarżący dopuścił się popełnienia zarzucanego mu czynu;
4. art. 10 w związku z art. 9 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak prawidłowego zawiadomienia skarżącego o wszystkich podejmowanych czynnościach w sprawie; uniemożliwienie wypowiedzenia się do każdego z przeprowadzonych dowodów w sprawie; odmówienie zgody na wgląd w całą zawartość notatki służbowej, której wyciąg znajduje się w notatce służbowej z [...] czerwca 2020 r. l.dz. [...], sporządzonej przez agenta Wydziału I Departamentu Ochrony CBA M. R., a znajdującej się w aktach postępowania dyscyplinarnego nr [...], co w konsekwencji spowodowało ustalenie błędnego stanu faktycznego i wydanie błędnych orzeczeń przez organy administracji;
5. art. 7 w związku z art. 7a i art. 8 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i całkowite pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, a w związku z tym przeprowadzenie postępowania w sposób nieobiektywny, jednostronny i subiektywny, poprzez wzięcie pod uwagę jedynie okoliczności działających na niekorzyść skarżącego, a w związku z tym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej i rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, co w konsekwencji spowodowało ustalenie nieprawidłowego i niepełnego stanu faktycznego sprawy, a w związku z tym wydanie błędnego rozstrzygnięcia,
6. art. 78 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 171 § 5 i 7 k.p.k. w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o CBA, poprzez dokonanie przesłuchania skarżącego przy użyciu poligrafii, podczas gdy skarżący nie mógł zostać poddany takiemu badaniu i za pomocą takiego dowodu niedopuszczalne było ustalanie jego winy lub niewinności, zaś organy administracji uznały powyższy dowód jako decydujący o winie skarżącego w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego orzeczenia Szefa CBA oraz poprzedzającego je orzeczenia przełożonego dyscyplinarnego i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia ww. orzeczeń i umorzenia prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty. Jego zdaniem, uznanie, że dopuścił się zarzucanego mu czynu, opiera się wyłącznie na zeznaniach świadka i badaniu poligraficznym. Skarżący oświadczył, iż [...] kwietnia 2020 r., w trakcie wykonywania czynności służbowych, na polecenie przełożonych, przeprowadził z P. N. rozmowę, w czasie której poruszył temat ostatnich doniesień związanych z wyprowadzeniem znacznej ilości środków finansowych z CBA. Kwestiom poruszanym podczas przedmiotowej rozmowy został nadany nieprawidłowy kontekst.
Według obwinionego, organy bezkrytycznie przyjęły zeznania świadka P. N., mimo pojawienia się w nich licznych niespójności względem sporządzonej notatki służbowej. Tak więc świadek również powinien zostać poddany badaniu poligraficznemu.
Skarżący także zarzucił, iż w toku prowadzonego postępowania nie poczyniono starań celem uzyskania bilingów telefonów użytkowanych przez P. N., zarówno prywatnych, jak i służbowych oraz zabezpieczenia danych z systemu kontroli dostępu i książki wizyt. Powyższe okoliczności miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bo P. N. pozostawał w zmowie z kierownictwem BKiSW CBA, kontaktując się w celu podjęcia działań przeciwko skarżącemu.
Skarżący zwrócił też uwagę na szereg nieprawidłowości dyskredytujących wiarygodność przeprowadzonego badania poligraficznego takich jak: problemy techniczne sprzętu, brak odpowiedniego pouczenia przed badaniem, brak wypoczynku przed i w dniu prowadzonego badania, wywołanie wzburzenia emocjonalnego u skarżącego, wadliwie przygotowane pytania, ograniczanie swobody wypowiedzi, przeciągające się badanie czy zastąpienie protokołu przesłuchania stenogramem rozmowy mającym stanowić substytut przesłuchania. Okoliczności te, nakazujące pominięcie wyniku ww. badania, należy uznać - zgodnie z art. 5 § 2 k.p.k. - wyłącznie na korzyść skarżącego. Natomiast powołując się na orzecznictwo, obwiniony stwierdził, iż dowód z badania poligrafem ma charakter jedynie pośredni, pomocniczy i to tylko w przypadku, gdy został przeprowadzony w sposób prawidłowy.
Przedstawiona przez organ argumentacja, subiektywne i autonomiczne stwierdzenia oraz opinie pozostają w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej, praworządności i prawdy obiektywnej. Ponadto stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podważają zasadę bezstronności w prowadzonym postępowaniu.
Skarżący podniósł również, że organy uniemożliwiły mu aktywny udział w prowadzonym postępowaniu, gdyż wszystkie wnioski dowodowe, jakie złożył, zostały oddalone ze wskazaniem, iż nie mają one żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Nadto organ nie informował obwinionego o wszystkich prowadzonych czynnościach, a brak zebrania wymaganego materiału dowodowego i brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy skutkowały błędnym rozstrzygnięciem sprawy przez organy administracji.
W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie Szefa CBA oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie przełożonego dyscyplinarnego odpowiadają prawu.
Zagadnienia związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną funkcjonariuszy CBA zostały w sposób kompleksowy uregulowane w rozdziale 7 ustawy o CBA. Jest to pełna regulacja materialnoprawna, jak i procesowa postępowania dyscyplinarnego. Dotyczy ona zarówno wszczęcia jak i przebiegu oraz formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Jedynie art. 135 ust. 1 ustawy o CBA zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k. Zgodnie z ww. przepisem, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.k. dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz zatrzymania i doprowadzenia świadków. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się art. 184 k.p.k. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 157/13 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA zaakcentował również, że w ustawie o CBA brak jest przepisu zawierającego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Nie stanowi go również art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza CBA nie jest bowiem sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i zawartą w ustawie o CBA regulację szczególną, do postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy CBA nie stosuje się przepisów k.p.a., a zatem również art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej.
Stosownie do treści z art. 107 ust. 1 ustawy o CBA funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenia dyscypliny służbowej oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. W przepisie art. 107 ust. 2 ustawy o CBA zawarto zamknięty katalog przypadków stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej przez funkcjonariusza CBA. Jest nim m.in. niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa (art. 107 ust. 2 pkt 3 ustawy o CBA).
Zgodnie z art. 108 ustawy o CBA przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy funkcjonariusz: (1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi albo (2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć.
Jedną z kar dyscyplinarnych jest wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe (art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy o CBA). Jak stanowi art. 116 ust. 1 ustawy o CBA, kara wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe polega na odwołaniu z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowaniu na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego. Dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 113 ust. 1 ustawy o CBA.
Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego polega na weryfikacji, czy zgromadzony materiał dowodowy stanowi dostatecznie umotywowaną podstawę do ewentualnego wymierzenia funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej, a tym samym, czy materiał dowodowy obejmuje całokształt okoliczności mających znaczenie dla sprawy i czy podjęto wszelkie czynności w celu wyjaśnienia zdarzenia, będącego przedmiotem postępowania. Natomiast w części dotyczącej kary kontrola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji (vide wyroki NSA z 31 stycznia 2014 r., I OSK 2687/12 i z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 285/211).
W ocenie Sądu, w świetle zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego, organy obu instancji trafnie uznały, że skarżący dopuścił się popełnienia przypisanego mu przewinienia dyscyplinarnego. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Szef CBA przytoczył wypowiedzi świadka – P. N. oraz skarżącego, dokonał ich oceny pod kątem wiarygodności, a następnie zbudował na tej podstawie spójną i logiczną wersję zdarzeń. Organy orzekające w postępowaniu dyscyplinarnym zbadały i uwzględniły wszystkie okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i niekorzyść skarżącego, przeanalizowały jego drogę zawodową oraz miały na uwadze zarówno jego dotychczasową niekaralność dyscyplinarną, jak i charakter popełnionego czynu.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarżący jest funkcjonariuszem CBA w służbie przygotowawczej, a więc na początku kariery zawodowej w tej formacji. Na etapie służby przygotowawczej następuje weryfikacja nie tylko umiejętności zawodowych, ale i cech osobistych funkcjonariusza pod kątem jego przydatności do służby w CBA. Przepis art. 53 ust. 5 ustawy o CBA stanowi, że w uzasadnionych przypadkach Szef CBA może skrócić okres służby przygotowawczej albo zwolnić funkcjonariusza od odbywania tej służby. W doktrynie i w judykaturze jako przykłady "uzasadnionych przypadków" wymienia się: doświadczenie wyniesione ze służby w innych formacjach, ukończone kursy, fachowe wykształcenie, wykazanie się dużą odwagą lub wybitnymi zdolnościami.
Nie budzi wątpliwości, że skarżący (jak każdy funkcjonariusz CBA) jest zobowiązany do ścisłego przestrzegania rygorów dyscypliny służbowej. Jak trafnie wskazują komentatorzy S. Hoc i P. Szustakiewicz, funkcjonariusz CBA powinien przestrzegać tego wszystkiego, do czego zobowiązał się, składając ślubowanie. Złożenie ślubowania nie jest bowiem tylko podniosłą ceremonią, wyznaczającą dzień przyjęcia danej osoby do służby, ale oznacza, że osoba, która wypowiedziała słowa ślubowania złożyła oświadczenie woli o przyjęciu na siebie obowiązków wynikających z roty ślubowania (vide S. Hoc, P. Szustakiewicz, Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Komentarz opublikowano: LEX/el. 2012; komentarz do art. 71 ustawy o CBA). Zatem służba w CBA (podobnie jak służba w każdej innej zmilitaryzowanej formacji) wymaga poświęcenia, zaangażowania i bezwzględnego dochowania złożonej roty ślubowania.
W świetle powyższych rozważań, wywieranie przez funkcjonariusza CBA w służbie przygotowawczej jakiejkolwiek presji na innego funkcjonariusza tej formacji (w tym także równego rangą) trzeba oceniać nagannie. W przedmiotowej sprawie presja ta przybrała formę szantażu emocjonalnego, gdyż w ramach rozmowy, przeprowadzonej [...] kwietnia 2020 r., skarżący swoje oczekiwania w postaci przywrócenia go do służby w [...], skrócenia okresu pełnienia służby przygotowawczej lub podwyżki uposażenia w zamian za powstrzymanie publikacji mogących wpłynąć na dobre imię służby, skierował do funkcjonariusza tzw. funkcyjnego - p.o. dyrektora [...], który odpowiadał za kierowanie jednostką organizacyjną CBA, w tym pracę zatrudnionych w niej osób i któremu w sposób szczególny zależało na dobrym wizerunku i pozytywnym odbiorze społecznym formacji jaką jest CBA. Okoliczność, iż skarżący nie dostrzega nic niewłaściwego w swoim działaniu nie może przemawiać na jego korzyść. Przeciwnie, postawa skarżącego po popełnieniu czynu, w tym także w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego – obok innych czynników (dyrektyw) wymienionych w art. 119 ustawy o CBA – miały wpływ na wymiar kary. Przypomnieć też należy, iż skarżący jako odbywający służbę przygotowawczą podlega surowszej ocenie niż funkcjonariusz w służbie stałej. Zdaniem Sądu, orzeczona skarżącemu kara jest w pełni adekwatna do popełnionego przewinienia, uwzględnia ustawowe dyrektywy wymiaru kary i została przez organ odwoławczy wyczerpująco umotywowana.
Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia badania poligraficznego (wariograficznego) u obwinionego, to przyznać trzeba, że jego wiarygodność zależy od stanu emocjonalnego osoby badanej; od umiejętności kontrolowania przez nią oddechu i pulsu; od tego, czy w trakcie badania jest zdrowa, zmęczona, wyspana; czy przywołuje złe lub dobre wspomnienia albo wspomnienia wywołujące uspokojenie lub psychiczne wzburzenie. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt I KZP 25/14, wskazał, iż w procesie karnym badanie wariograficzne, jakkolwiek nie jest wykluczone, to jednak jego przydatność jest z reguły istotnie ograniczona i nie może skutecznie służyć badaniu prawdomówności. Wynik takiego badania podlega swobodnej ocenie, tak jak każdy inny dowód. Tak samo należy ocenić wartość tego badania w procedurze administracyjnej czy dyscyplinarnej. Badania wariograficzne wykonuje się na etapie rekrutacji w większości służb mundurowych w Polsce, w tym CBA. Na gruncie kontrolowanej sprawy badanie poligrafem miało służyć weryfikacji wyjaśnień obwinionego, w sytuacji gdy jedynym świadkiem zachowania skarżącego był P. N..
Trafnie organ drugiej instancji skonstatował w odpowiedzi na skargę odnośnie braku możliwości odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., powołując się na ww. wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 157/13. W konsekwencji podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów k.p.a. jest chybiony.
Z analogicznego powodu nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 171 § 5 i 7 k.p.a. w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o CBA, gdyż ww. art. 171 k.p.k., regulującego zasady przeprowadzania przesłuchania, nie stosuje się w postępowaniu dyscyplinarnym. Przewidziane w art. 135 ust. 1 ustawy o CBA odesłanie obejmuje tylko cztery instytucje procesowe i to z ograniczeniami.
Tut. Sąd doszedł do przekonania, że Szef CBA wydał zaskarżone orzeczenie po dokonaniu wszechstronnej analizy prawidłowo zgromadzonego, w toku postępowania dyscyplinarnego, materiału dowodowego. Okoliczność, iż skarżący nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem, prezentując własną linię obrony, nie może przemawiać za uwzględnieniem skargi.
Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.