II SA/Wa 1369/20

II SA/Wa 1369/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6616/21 - Wyrok NSA z 2025-01-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 147 § 1, art 200 i art 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art 19 ust 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady m. [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu miasta [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady m. [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Rada m.st. Warszawy") w dniu 5 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr XXIII/656/2019 zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy (dalej: "uchwała z dnia 5 grudnia 2019 r."). Jako podstawę prawną ww. uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817 ze zm.).
W § 1 ww. uchwały Rada m.st. Warszawy postanowiła, iż w Statucie miasta stołecznego Warszawy, stanowiącym załącznik do uchwały nr XXII/743/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 5569 oraz z 2018 r. poz. 12653) wprowadza się następujące zmiany:
1) w § 2 w pkt 20 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 21 i 22 w brzmieniu: "21) kodeksie postępowania administracyjnego - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196); 22) ustawie o petycjach - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2018 r. poz. 870).";
2) w § 23 po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: "2a. W ramach organizowania prac Rady Miasta Przewodniczący Rady Miasta może dokonywać czynności określonych w art. 231, 232, 237 § 4 w związku z art. 36-37, a także art. 243 i 245 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 5 ust. 3, art. 6, z wyłączeniem rozpatrzenia petycji, jak również w art. 7 ustawy o petycjach.".
Rada m.st. Warszawy postanowiła nadto, że: "Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi m.st. Warszawy" (§ 2); "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego" (§ 3 ust. 1 i 2).
Pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę nr XXIII/656/2019 Rady m.st. Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że istota merytorycznej zmiany Statutu m.st. Warszawy sprowadza się do dodania nowego postanowienia § 23 ust. 2a, z którego wynika, że Przewodniczący Rady m.st. Warszawy wykonywałby czynności materialno-techniczne, w tym: przekazywał skargi, wnioski i petycje do organów właściwych, przedłużał terminy na załatwienie spraw - z pominięciem podejmowania w tych sytuacjach uchwał przez Radę m.st. Warszawy.
W powołanych w § 23 ust. 2a zaskarżonej uchwały przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wprost jest wskazane, iż to organ - który nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, przekazuje ją (skargę lub wniosek) właściwemu organowi (art. 231, art. 243 k.p.a.), przekazuje sprawę do załatwienia organowi niższego stopnia (art. 232 § 1 k.p.a.), przekazuje skargę na pracownika do załatwienia jego przełożonemu służbowemu (art. 232 § 2 k.p.a.), czy zawiadamia o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 237 § 4 w związku z art. 36-37, art. 245 k.p.a.). Analogiczne rozwiązanie przyjęto na gruncie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. 2018 r., poz. 870), dalej: "u.p.". To adresat petycji zwraca się o potwierdzenie zgody (art. 5 ust. 3 u.p.), uznaje się za niewłaściwy do rozpatrzenia petycji i przesyła ją do podmiotu właściwego (art. 6 u.p.), czy wzywa do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji (art. 7 ustawy). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.p. petycja wnoszona jest do organu władzy publicznej, a także do organizacji lub instytucji społecznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że za adresata petycji w przedmiotowej sprawie winien być uznany organ.
Zgodnie zaś z art. 11a ust. 1 pkt 1 u.s.g., organem w rozważanym przypadku jest wyłącznie Rada m.st. Warszawy. Podstawową formą pracy rady są sesje, czyli wspólne posiedzenia ogółu radnych danej rady, zwołane w ustalonym trybie i przez uprawniony do tego podmiot, poświęcone przeprowadzeniu obrad nad określonymi zagadnieniami (wskazanymi w porządku obrad) i podjęciu w tych sprawach wiążących rozstrzygnięć (uchwał). Oznacza to, że formą w jakiej organ kolegialny wyraża swoją wolę, w tym przykładowo w zakresie decyzji o uznaniu się za niewłaściwy i przekazaniu sprawy do innego organu czy przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z jego nowym wyznaczeniem - jest uchwała. Analogiczna uwaga odnosi się do zagadnień związanych z petycjami.
Zadania Przewodniczącego Rady m.st. Warszawy są zaś ściśle określone w art. 19 ust. 2 u.s.g. i poza ich zakresem pozostają czynności, które zostały mu przekazane na mocy zaskarżonej chwały. Nie można też zaakceptować poglądu, iż mają one wyłącznie charakter organizacyjny dla prac Rady. Przekazanie skargi do innego organu nie jest wyłącznie czynnością techniczną, gdyż wpierw musi zapaść decyzja o uznaniu się niewłaściwym do rozpoznania sprawy. Uznać się za właściwy bądź za niewłaściwy może wyłącznie organ - rada gminy. Stąd pisma przewodniczącego rady np. przekazującego skargę do organu właściwego, jeśli nie jest poprzedzone uchwałą rady gminy w tej sprawie, nie można uznać za działania zastępujące czy podjęte w miejsce czynności samej rady gminy. Jest to jedynie indywidualny pogląd przewodniczącego. Co więcej - w takim przypadku rada gminy nie dysponuje nawet wiedzą o wyłączeniu określonej sprawy z zakresu jej działania, chociaż była jej adresatem. Analogiczna sytuacja występuje w pozostałych przypadkach.
Skoro przepisy wskazują organ jako właściwy do konkretnego rodzaju działania (tu: Radę m.st. Warszawy), to za wykraczające poza podstawę prawną takiego działania należy uznać delegowanie uprawnienia na inny podmiot (tu: na Przewodniczącego Rady m.st. Warszawy).
Wojewoda podkreślił, że powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądami wyrażonymi w wymienionych rozstrzygnięciach nadzorczych innych organów nadzoru, w których stwierdzono nieważność analogicznych przepisów uchwał.
W aktach tych podnoszono, że regulacje nadające przewodniczącym rad gmin uprawnienie do wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji, jak również do przekazania skargi, wniosku lub petycji do takiego organu, stanowią naruszenie: art. 231 k.p.a. - w odniesieniu do skarg; art. 243 k.p.a. - w odniesieniu do wniosków; art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.p. w odniesieniu do petycji. Skoro zgodnie z ww. przepisami organ, do którego została wniesiona skarga, wniosek bądź petycja, władny jest zdecydować czy jest właściwy do ich rozpatrzenia, a w konsekwencji - przekazać sprawę organowi właściwemu, to wyłącznie rada gminy - jako organ kolegialny - może wyrazić swoją wolę w formie uchwały. Każdorazowo więc rada gminy jest zobowiązana do podjęcia uchwały zarówno w sprawie rozpatrzenia skargi, wniosku czy petycji, jak również stwierdzenia braku właściwości w tym zakresie i przekazania sprawy do organu właściwego.
W konsekwencji podkreślano, że przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy, a szerzej - organem administracyjnym, gdyż żaden przepis prawa nie przyznaje mu prawa wykonywania zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. przewodniczący rady gminy posiada wyłącznie uprawnienia formalne, porządkowe w zakresie organizacji pracy rady i prowadzenia jej obrad. Przepis ten jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego względem rady gminy. Zadania przewodniczącego rady są ściśle określone w ustawie. Przekazanie mu zatem dodatkowo zadań samego organu jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych.
Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, iż w zaskarżonej uchwale doszło do istotnych naruszeń prawa, zatem wniosek o stwierdzenie jej nieważności jest uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Motywując wniosek o odrzucenie skargi Rada m.st. Warszawy wskazała, że Wojewoda jako stronę przeciwną oznaczył Miasto Stołeczne Warszawę, a nie Radę m.st. Warszawy. Z mocy art. 134 p.p.s.a. sąd jest natomiast związany granicami sprawy także w zakresie oznaczenia stron postępowania, w tym strony przeciwnej. Jednocześnie brak jest regulacji procesowych umożliwiających sądowi z urzędu dopuszczenie Rady Miasta (lub też innego organu) do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze (dodatkowej) strony, co czyni skargę "niedopuszczalną z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Motywując natomiast wniosek o oddalenie skargi Rada m.st. Warszawy podniosła, że zarzuty skargi są ogólnikowe i ograniczają się do stwierdzenia, że w zaskarżonej uchwale doszło do "istotnego naruszenia przepisów wymienionych w uzasadnieniu skargi, poprzez ich błędne zastosowanie". Taka konstrukcja w znacznym stopniu utrudnia, jeśli nie uniemożliwia stronie przeciwnej, rzeczowe ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.
Zdaniem Rady, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w zaskarżonej uchwale doszło do bezprawnego delegowania na Przewodniczącego Rady m.st. Warszawy kompetencji Rady m.st. Warszawy do przekazywania według właściwości skarg, wniosków i petycji wnoszonych w trybie Działu VIII k.p.a. oraz na podstawie przepisów ustawy o petycjach. Analiza § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada nie wybyła się ww. kompetencji, lecz stworzyła jedynie możliwość dla Przewodniczącego Rady do dokonywania czynności we wskazanym zakresie. Z tego względu przywołane przez Wojewodę orzeczenia są nieadekwatne do rozpoznawanej sprawy.
Dalej Rada m.st. Warszawy wskazała, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie w zasadzie nigdy nie było sporne, że przekazanie skargi organowi właściwemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie żadnego aktu. Przekazanie to następuje bowiem w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego skargę. Wprawdzie rada gminy, jako organ kolegialny, wyraża swoją wolę w formie uchwał, jednakże zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać pewnych ograniczeń. Mianowicie, w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi pewne kwestie wpadkowe, np. żądanie przekazania materiałów, złożenia wyjaśnień od podmiotu, którego działalność stała się przedmiotem skargi - nie wymagają podjęcia przez radę gminy uchwały, lecz mieszczą się w zakresie uprawnień Przewodniczącego Rady, o których mowa w art. 19 ust. 2 u.s.g. Ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęcia "organizowanie" prac rady. W takiej sytuacji trzeba nadawać mu takie znaczenie, jakie ma w języku polskim, czyli "organizować" to planować i koordynować poszczególne etapy jakichś działań, być czynnikiem, od którego zależy układ i funkcjonowanie jakiejś całości.
Rada m.st. Warszawy podniosła również, że rygorystyczne stanowisko Wojewody opierające się na założeniu, że przekazanie skargi/wniosku/petycji przez Radę m.st. Warszawy do organu właściwego powinno każdorazowo nastąpić w formie uchwały, w ogóle nie uwzględnia specyfiki działalności Rady Miasta, jako organu kolegialnego, procedującego na posiedzeniach. Rozwiązanie wprowadzone w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, uwzględniające dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej, pozwoli na zachowanie krótkich terminów na dokonanie tych czynności, co nie byłoby możliwe w przypadku podejmowania w tym zakresie uchwał Rady m.st. Warszawy, zbierającej się na sesjach według harmonogramu ustalanego wcześniej, zwykle na rok. Co istotne, Przewodniczący w tych sprawach działa w imieniu Rady m.st. Warszawy, co jest równoznaczne z działaniem samego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że brak było podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 2 lutego 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi Wojewoda Mazowiecki w sposób jednoznaczny wskazał, że skargą z dnia 12 czerwca 2020 r. objęte jest działanie Rady m.st. Warszawy. Ponadto, z treści skargi wprost wynikało, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXIII/656/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r. zmieniająca uchwałę w spawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie do aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich uchybień zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie dotyczy sprawy mało znaczącej, nie dotyczącej istoty zagadnienia.
Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Z przepisem tym koresponduje powołany już wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a.
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano m.in. art. 12 pkt 1 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem zastosowanie znajdzie przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP wynika, iż w granicach ustaw określany jest ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustaloną w art. 87 Konstytucji RP hierarchią źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.
Mając powyższe na względzie, Sąd podziela zawarte w skardze stanowisko Wojewody, że regulacje przyjęte przez Radę m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale naruszają w sposób istotny prawo, w tym przepisy art. 231, art. 232, art. 237 § 4 w związku z art. 36 - 37 k.p.a. oraz art. 243 i 245 k.p.a., a także art. 5 ust. 3, art. 6 i art. 7 ustawy o petycjach. Motywując to stanowisko Wojewoda argumentował po pierwsze, że Rada m.st. Warszawy jest organem kolegialnym i podejmuje czynności w ramach swoich kompetencji określonych przepisami prawa w drodze uchwał (art. 11a ust. 1 pkt 1, art. 14 i art. 18 u.s.g.), a po drugie, że do zadań Przewodniczącego Rady należy wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.).
Jak stanowi art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową, zaś ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Przepis art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. stanowi, że przez organy administracji publicznej - rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej) i niezespolonej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada m.st. Warszawy jest organem administracji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 231 k.p.a. jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Natomiast w myśl art. 232 § 1 - 3 k.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia skargi może ją przekazać do załatwienia organowi niższego stopnia, o ile skarga nie zawiera zarzutów dotyczących działalności tego organu. Skargę na pracownika można przekazać do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia. O przekazaniu skargi zawiadamia się równocześnie skarżącego. Przepis art. 237 § 1 k.p.a. stanowi, że organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Natomiast w razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36 - 38.
Zgodnie z art. 243 k.p.a. jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. Natomiast w myśl art. 245 k.p.a. w razie niemożności załatwienia wniosku w terminie określonym w art. 244 właściwy organ obowiązany jest w tym terminie zawiadomić wnioskodawcę o czynnościach podjętych w celu rozpatrzenia wniosku oraz o przewidywanym terminie załatwienia wniosku.
Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o petycjach, petycja składana w interesie podmiotu trzeciego zawiera także imię i nazwisko albo nazwę, miejsce zamieszkania albo siedzibę oraz adres do korespondencji lub adres poczty elektronicznej tego podmiotu. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wyraża zgodę na złożenie w jego interesie petycji w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgoda jest dołączana do petycji (ust. 2). W razie powstania wątpliwości co do istnienia lub zakresu zgody, o której mowa w ust. 2, adresat petycji może, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji, zwrócić się do podmiotu, w interesie którego petycja jest składana, o potwierdzenie zgody w terminie 14 dni z pouczeniem, że w przypadku braku takiego potwierdzenia petycja nie będzie rozpatrzona. Potwierdzenie zgody następuje w formie, o której mowa w ust. 2 (ust. 3).
W myśl art. 6 ust. 1 u.p. adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Jeżeli petycja dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne podmioty, adresat petycji rozpatruje ją w zakresie należącym do jego właściwości oraz przekazuje ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie, o którym mowa w ust. 1, do pozostałych właściwych podmiotów, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję (ust. 2).
Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 u.p. jeżeli petycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lub 2 pozostawia się ją bez rozpatrzenia. Jeżeli petycja, nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lub 4 lub art. 5 ust. 1 lub 2, podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji wzywa, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji, podmiot wnoszący petycję do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji w terminie 14 dni z pouczeniem, że petycja, której treść nie zostanie uzupełniona lub wyjaśniona, nie będzie rozpatrzona (ust. 2).
Z powyższych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że wyłącznie organ, który nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, przekazuje skargę lub wniosek właściwemu organowi, przekazuje sprawę do załatwienia organowi niższego stopnia, przekazuje skargę na pracownika do załatwienia jego przełożonemu służbowemu, czy też zawiadamia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Analogiczne w ustawie o petycjach to adresat petycji (organ) zwraca się o potwierdzenie zgody, uznaje się za niewłaściwy do rozpatrzenia petycji i przesyła ją do podmiotu właściwego, pozostawia ją bez rozpatrzenia, czy też wzywa do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji. We wszystkich wskazanych przypadkach przepisy posługują się pojęciem "organ", które należy definiować jednolicie. Oczywistym jest przy tym, że przedmiotowe regulacje są wiążące dla Rady m.st. Warszawy. A skoro tak, to działania określone w ww. przepisach mogą nastąpić tylko w formie uchwały Rady m.st. Warszawy, a nie czynności Przewodniczącego Rady.
Rozwiązanie przyjęte przez Radę uprawniające Przewodniczącego Rady do wykonywania kompetencji Rady, jest rozwiązaniem sprzecznym z prawem. Brak jest też podstaw prawnych do rozszerzania zakresu zadań Przewodniczącego Rady wymienionych enumeratywnie w art. 19 ust. 2 u.s.g.
Jak już wyżej wskazano, zgodnie z ww. przepisem zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Oznacza to, że ustawodawca zawęził jego kompetencje do wskazanych powyżej, co wynika jednoznacznie z brzmienia przepisu oraz użytego w nim słowa "wyłącznie". Przewodniczący rady nie jest organem administracji publicznej. Pełni on funkcję organizacyjną i obsługową organu kolegialnego, jakim jest rada. Organizując pracę rady wykonuje szereg czynności o charakterze materialno-technicznym, takich jak: przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów. Jego rolą - w ramach ustawowych i statutowych zadań - jest takie organizowanie pracy rady, by była ona w stanie skutecznie podejmować decyzje. Przewodniczący reprezentuje radę wyłącznie w stosunkach wewnętrznych (por. wyroki: NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2672/12; WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 203/12; WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 749/18; publ. CBOSA). Uzasadnione jest zatem stanowisko, że zadania przewidziane dla Przewodniczącego Rady m.st. Warszawy w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (§ 23 ust. 2a Statutu m.st. Warszawy) nie mieszczą się w ustawowej kompetencji organizowania prac Rady, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.s.g.
W świetle powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa. Argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie podważają powyższej oceny. Sąd dostrzega to, że Rada m.st. Warszawy stanowiąc rozwiązania zaskarżonej uchwały kierowała się potrzebą zapewnienia szybkości i sprawności procedowania w sprawach wniosków, skargi i petycji skierowanych (błędnie) do Rady. Jednakże wprowadzane regulacje nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.