II SA/Wa 1368/20

II SA/Wa 1368/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Kołodziej
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 4829/21 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 2  ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Instytutu [...]z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Instytutu [...] z siedzibą w [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Fundacja [...] z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpiła do Instytutu [...] im. [...] z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p.") dotyczącej zatrudniania uczestników w projekcie organizowanym przez Instytut [...] pt. "[...] ", który został ogłoszony na stronie internetowej Instytutu [...] marca 2020 r. w postaci: 1. udostępnienia kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko kierownika, 2. udostępnienia kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko wykonawcy, 3. wykazu kandydatów biorących udział w postępowaniu konkursowym, 4. wykazu dorobku naukowego kandydatów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Instytut [...] im. [...] zobowiązany jest odmówić udzielenia informacji wskazanej w punktach 1 oraz 2 powyżej.
W zakresie dotyczącym informacji wnioskowanych w pkt 2 i 3 Instytut udzielił odpowiedzi Wnioskodawcy odrębnym pismem.
Następnie Dyrektor Instytutu [...] im. [...]
z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust 1, w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 listopada 2017 r. o Instytucie [...] im. [...] (Dz.U. z 2019 r. poz. 213), a także § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie stypendiów dla wspierania badań naukowych oraz działań edukacyjnych i kulturalnych w zakresie działalności Instytutu [...] imienia [...] (Dz. U. z 2019 r. poz. 23) odmówił udzielenia informacji w zakresie udostępnienia kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko kierownika w projekcie naukowym pt. "[...] ", oraz odmówił udzielenia informacji w zakresie udostępnienia kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko wykonawcy w projekcie naukowym pt. "[...] ".
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Instytutu wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona, lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Powołując się na przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje dotyczące zasady i trybu udzielania informacji publicznej, to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Podał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2017 r. o Instytucie [...] im. [...] (Dz.U. z 2019 r. poz. 213, dalej jako: "ustawa o Instytucie [...] ") Instytut może ustanawiać i finansować stypendia dla wspierania badań naukowych, działań edukacyjnych i kulturalnych w zakresie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o Instytucie [...] , w szczególności dla pracowników naukowych oraz osób wyróżniających się w działaniach, o których mowa w art. 3 ust. 1.
Natomiast na podstawie art. 15 ust. 2 tej ustawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego określił w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz pozbawiania stypendiów, o których mowa w ust. 1 ustawy, a także rodzaje i wysokość stypendiów, uwzględniając potrzebę wsparcia działań najpełniej służących realizacji celów Instytutu. Na podstawie tej delegacji ustawowej powstało Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie stypendiów dla wspierania badań naukowych oraz działań edukacyjnych i kulturalnych w zakresie działalności Instytutu [...] imienia [...] (Dz. U. z 2019 r. poz. 23).
Organ podał, że zgodnie z § 7 ust. 4 tego Rozporządzenia: "informacja o przyznanych stypendiach jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Instytutu oraz na jego stronie internetowej i zawiera: 1) imię i nazwisko stypendysty; 2) rodzaj stypendium: 3) przedsięwzięcie, na które zostało przyznane stypendium: 4) wysokość stypendium i okres, na jaki zostało przyznane". Informacja, o której mowa powyżej jest dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Instytutu przez okres 3 lat od dnia jej opublikowania pod adresem: https://[...].
Biorąc to pod uwagę, organ wskazał, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 ustawy o Instytucie [...] i w § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 grudnia 2018 roku w sprawie udzielania stypendiów dla wspierania badań naukowych wskazał, że informację publiczną w zakresie przeprowadzonego konkursu stanowi jedynie: "l) imię i nazwisko stypendysty; 2) rodzaj stypendium; 3) przedsięwzięcie, na które zostało przyznane stypendium: 4) wysokość stypendium i okres, na jaki zostało przyznane". Ta informacja jest jawna i została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. Stąd w ocenie organu ustawodawca, nieprzypadkowo w § 7 ust. 4 wskazanego wyżej Rozporządzenia, nie wskazał kopii Protokołu z Posiedzenia Komisji Rekrutacyjnej weryfikującej wnioski o przyznanie stypendium. Protokół ten, stanowi dokument, który zawiera treści rozstrzygnięć powziętych przez zespół w sprawie ocenianych wniosków o finansowanie projektów badawczych w projekcie "[...] ", dane ekspertów oceniających wnioski, a także informacje przeniesione z wniosków o finansowanie projektów badawczych. W związku z tym, nie tylko brak wymienienia tego dokumentu jako podlegającego obowiązkowej publikacji, ale przede wszystkim jego zawartość, przesądza o tym, że nie należy on do kategorii informacji jawnych.
Zdaniem Dyrektora Instytutu, wprowadzenie regulacji we wskazanym wyżej brzmieniu, jest spójne z unormowaniami wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej z 2001 roku. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z przepisu tego wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Do podmiotów, których dobra mogłyby zostać naruszone zaliczyć można by było uczestników wnioskujących swoją kandydaturę w projekcie: "[...] ", kierowników projektów oraz ekspertów oceniających wnioski.
Fundacja [...] z siedzibą w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] zarzuciła naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłani proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji wskutek odmowy udostępnienia informacji w pełnym zakresie (całych dokumentów), a ponadto poprzez odmowę udostępnienia informacji przy braku wykazania potrzeby ochrony innych dóbr prawnie chronionych, podczas gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw innych podmiotów, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia,
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten wysławia przesłankę ograniczania prawa do informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej łub tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewskazaniu, ze względu na które z dóbr, określonych w ww. przepisie, dokonano ograniczenia prawa do informacji publicznej, a ponadto poprzez brak wykazania, że nie jest możliwa częściowa realizacji złożonego wniosku,
3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, poprzez brak zastosowania w niniejszej sprawie;
4) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które w istocie uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżanej decyzji.
Wobec powyższego, Fundacja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej Dyrektora Instytutu [...] im. [...] oraz o zasądzenie od Dyrektora Instytutu [...] im. [...] na rzecz Fundacji [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty uiszczonej opłaty skarbowej, wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie poddaje się ona kontroli instancyjnej.
W świetle najdalej idącego zarzutu skargi – naruszenia art.107 § 3 k.p.a. – pierwszą kwestią wymagającą zbadania przez Sąd było ustalenie, czy skarżona decyzja zawiera wszelkie, wymagane prawem elementy.
W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Paragraf 3 w/w przepisu precyzuje natomiast to, jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Organ uzasadniając wydaną decyzję powinien więc odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary.
Po przedstawieniu zebranych dowodów, i wyjaśnieniu tego, którym z nich dał wiarę a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę badanej sprawy.
W końcowej zaś fazie uzasadnienia, organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu dowodów zebranych w sprawie.
Podkreślenia wymaga również to, że skoro decyzja stanowi stanowcze rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej, to jej uzasadnienie musi w sposób równie stanowczy precyzować podstawę faktyczną i prawną decyzji. Stąd, za niedopuszczalne należy traktować takie postępowanie, które polega na przywoływaniu w uzasadnieniu różnych powodów wydania decyzji i to powodów wzajemnie się wykluczających. Nie jest bowiem rolą adresata decyzji, czy ewentualnie Sądu administracyjnego, zastępowanie organu w obowiązku skonkretyzowania podstaw rozstrzygnięcia. Nie może więc mieć miejsca taka sytuacja, że autor decyzji pozostawia do wyboru Sądowi i stronie postępowania, kilka różnych, sprzecznych wewnętrznie motywów.
Oczywistym również jest, że decyzja wydana w konkretnej sprawie, musi stanowić rozstrzygnięcie właśnie tej konkretnej sprawy. Stąd również uzasadnienie decyzji musi odnosić się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy.
Dopiero tak sporządzone uzasadnienie, umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu, i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia, i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko.
W świetle powyższego, odnosząc się do skarżonej decyzji uznać należy, iż nie spełnia ona w/w wymogów, gdyż jej uzasadnienie nie zawiera koniecznych elementów sprecyzowanych na wstępie niniejszych rozważań.
Organ sporządzając uzasadnienie nie określił w nim w sposób stanowczy podstawy swojego rozstrzygnięcia. Zamiast tego organ zawarł w nim różne podstawy wydania decyzji, które jednak wzajemnie się wykluczają.
W początkowej części uzasadnienia przywołał przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszący się do innych trybów udostępniania informacji publicznej, po czym przywołał przepisy ustawy z [...] listopada 2017r. o Instytucie [...] i rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 13 grudnia 2018r. w sprawie stypendiów dla wspierania badań naukowych oraz działań edukacyjnych i kulturalnych w zakresie działalności w/w Instytutu.
Tego typu zabieg, jak też fakt wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej prowadzi do jedynego, logicznie możliwego wniosku, że pytany podmiot potraktował żądane informacje jako posiadające przymiot informacji publicznej, do której dostępu nie regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli jednak organ uznał, że dostęp do żądanych danych możliwy jest na podstawie innego aktu prawnego niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, otwartym pozostaje pytanie dlaczego podstawą rozstrzygnięcia uczynił jednakże m.in. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mimo przedstawienia takich motywów, sugerujących że sporne dane stanowią informację publiczną do której dostęp regulują inne przepisy niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, w kolejnej części uzasadnienia organ podał, iż żądanej informacji ustawodawca nieprzypadkowo nie wyszczególnił w przywołanych regulacjach szczególnych. Tym samym zaprzeczył więc wcześniej postawionej tezie, jakoby dostęp do żądanej informacji publicznej był możliwy na podstawie przepisów szczególnych, tj. na podstawie ustawy z [...] listopada 2017r. o Instytucie [...] i rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 13 grudnia 2018r. w sprawie stypendiów dla wspierania badań naukowych oraz działań edukacyjnych i kulturalnych w zakresie działalności w/w Instytutu.
Na tym nie był jednak koniec omawianej niespójności przedstawionej motywacji organu. W końcowej części uzasadnienia jej autor wywiódł bowiem jeszcze inny wniosek, zaprzeczający obydwu wcześniejszym tezom. Mianowicie uznał, ze sporna informacja nie należy do kategorii jawnych i w konsekwencji dostęp do niej podlega ograniczeniu w trybie art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przedstawiona wyżej wewnętrzna sprzeczność i nielogiczność motywów decyzji sprawia, iż uzasadnienie badanej decyzji nie spełnia kryteriów poprawnego wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia. Lektura uzasadnienia pozostawia istotne wątpliwości co do tego, czy pytany podmiot odmówił udostępnienia żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej danych z uwagi na istnienie innego trybu dostępu do nich, czy z uwagi na to, że sporne dane stanowią informacje wrażliwe i przez to chronione przepisem art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przy tak niewłaściwie sporządzonym uzasadnieniu nie sposób więc w sposób jednoznaczny stwierdzić, czym kierował się organ wydając skarżoną decyzję. Tym bardziej jako niemożliwe jawi się więc ocenienie poprawności skarżonego rozstrzygnięcia, skoro niedoprecyzowanymi pozostają jego podstawy. Powyższe w konsekwencji sprawia, że przedmiotowa decyzja nie poddaje się kontroli sądowej.
W świetle powyższych wniosków, Sąd nie znając motywów jakimi kierował się organ, nie jest w stanie odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. Będzie to możliwe dopiero wtedy, gdy organ należycie uzasadni swoje stanowisko, wyrażone w skarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) .
O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) przyznając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz zwrot kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do sporządzenia poprawnego uzasadnienia, które w sposób jednoznaczny określi motywy jakimi kierowano się przy rozstrzyganiu sprawy.