II SA/WA 1367/24

II SA/Wa 1367/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi C.N. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę
Uzasadnienie
C. N. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej w [...] (dalej, jako: organ) z dnia [...] czerwca 2024 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej, jako: organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podniósł, że prośbą z dnia [...] lutego 2024 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, dalej, jako: rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.) za okres 2009 r. do 2024 r.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% za każdy rok służby, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. za okres od 2009 r. do 2024 r.
Od tego postanowienia skarżący wywiódł zażalenie.
Komendant Główny Straży Granicznej w [...] utrzymując postanowienie organu I instancji w mocy, przytoczył treść art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a., treść § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm. dalej, jako: rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2018 r.), art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 ze zm., dalej, jako: ustawa) oraz aktualnego brzmienia § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Organ wyjaśnił, że w związku z okresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Aktualne brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r., a zatem nie ma on zastosowania do całości okresu służby w Straży Granicznej wskazanego przez skarżącego. Wobec powyższego, do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie będzie miało również brzmienie powołanego przepisu obowiązujące od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 14 listopada 2012 r., a także inne brzmienie w okresie od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. Organ przytoczył brzmienie wskazanego przepisu w podanych okresach.
Dalej organ wskazał, że w związku z okresem wskazanym przez skarżącego rozróżnić należy sytuację dotyczącą wykonywania działań bojowych i bojowych działań minersko - pirotechnicznych. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w' tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). Zgodnie ze "stanowiskiem Zarządu Granicznego KGSG dotyczącym podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko - pirotechniczne", zawartym w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., zespoły minersko - pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym uprawnienia minera - pirotechnika Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika.
Niezależnie od powyższego we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie nr Z - 81 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 sierpnia 2007 r. zarządzenie nr 58 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. 48) oraz zarządzenie nr 35 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r. poz. 52 ze zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko - pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych.
Ponadto dopiero zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straż Granicznej był bojowe działania minersko - pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem nr Z - 30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non agit ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie od dnia 4 kwietnia 2005 r. do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały pojęcia działań bojowych.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera - pirotechnika.
Organ wyjaśnił dalej, że odmiennie ukształtowana jest kwestia uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych w Straży Granicznej. Organ podał treść § 4 ust. 3 zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. i wyjaśnił, że wskazany przepis określa jedynie zakres przygotowania zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne, natomiast w powołanym akcie prawa wewnętrznego nie ma żadnych regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych. Również w innych aktach prawnych brak przepisów odnoszących się do powyższej materii.
Organ podkreślił, że brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej powoduje, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jedynie w sposób i na podstawie wytycznych Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 września 2020 r. określających sposób ewidencjonowania i potwierdzania okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszy Straży Granicznej na podstawie § 2 ust. 1 i § 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Brak jest zatem podstawy prawnej do dokonywania takich potwierdzeń. Przyjąć należy, że wydawane w ten sposób potwierdzenia nie stanowią dowodu spełnienia przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
W dniu 20 marca 2024 r. weszły w życie 2 akty prawne dotyczące działań specjalnych w Straży Granicznej: zarządzenie nr 13 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie wykonywania działań bojowych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 10) oraz zarządzenie nr 14 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie szkoleń do wykonywania działań bojowych w Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 11). Zgodnie z § 18 pierwszego z powołanych aktów prawnych straciło moc zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r.
Zgodnie z ww. § 7 zarządzenia nr 14 Komendanta Głównego Straży Granicznej, w przypadku funkcjonariusza, który przed dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia ukończył co najmniej 2 szkolenia z zakresu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1-13, zrealizowane przez:
1. Wyższą Szkołę Straży Granicznej lub ośrodek szkolenia Straży Granicznej - w ramach doskonalenia zawodowego centralnego,
2. szkoły lub ośrodki szkolenia organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych inne niż wskazane w pkt 1,
3. centra szkolenia, uczelnie wojskowe lub inne jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowane,
4. wyspecjalizowane podmioty krajowe lub zagraniczne inne niż wymienione w pkt 1 -3
i posiada w teczce akt osobowych pisemne potwierdzenie ukończenia tych szkoleń oraz realizuje lub realizował obowiązki służbowe w zakresie działań specjalnych w formie działań bojowych, uznaje się że posiada uprawnienia i kwalifikacje do realizacji działań bojowych, jednak nie wcześniej niż od dnia 16 września 2019 r.
Zgodnie z wykładnią językową, powyższy przepis ma zastosowanie jedynie do funkcjonariuszy pozostających w służbie czynnej w momencie wejścia ww. zarządzania w życie. Tym samym nie ma możliwości zastosowania go do postępowań dotyczących wydawania zaświadczeń o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na rzecz byłych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy zwolnili się ze służby stałej przed dniem wejścia w życie tego aktu prawnego. Skarżący na mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [....] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2024 r.
Z uwagi na powyższe, na podstawie obowiązującego do dnia 30 września 2023 r. § 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 133 ze zm.) doskonalenie zawodowe prowadzone jest jako doskonalenie centralne obejmujące szkolenie specjalistyczne i kursy doskonalące. Wykładnia § 42 ust. 1 i 2 oraz § 62 ust. 3 tego zarządzenia prowadzi do wniosku, zdaniem organu, że nabycie nowych kwalifikacji i uprawnień następuje jedynie na drodze ukończenia szkolenia specjalistycznego realizowanego przez ośrodki szkolenia, a wydane po zakończeniu takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. Z dniem 1 października 2023 r. weszło w życie zarządzenie nr 71 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2023 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 71), które § 24 ust. 2 mówi, że szkolenie specjalistyczne ma na celu uzyskanie przez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia stanowisku służbowym.
Wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 punkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wobec czego nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 punkt 2 lit. b organ nie ma podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia.
W niniejszej sprawie po dokonaniu kwerendy dokumentacji znajdującej się na stanie [....] Oddziału Straży Granicznej, organ I instancji nie odnalazł danych pozwalających wydać zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Przede wszystkim skarżący nie uzyskał uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika, a więc nie spełnił obligatoryjnej przesłanki wydania takiego zaświadczenia. Natomiast brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, innych niż minersko - pirotechniczne działania bojowe, uniemożliwia stwierdzenie przez właściwy organ, że spełnił on przesłanki określone w lit. a przytoczonego przepisu.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 2 i 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz art. 6 i 7 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że realizowane przez skarżącego podczas służby działania specjalne, nie stanowią podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów, dokonując analizy przepisów prawa, przepisów aktów prawa wewnętrznego Straży Granicznej i orzecznictwa sądowego. Skarżący uznał, że wykładnia przepisów dokonana przez organy obu instancji jest wadliwa. Co więcej organ wysnuwając niektóre ze swoich twierdzeń działał wyraźnie na szkodę skarżącego, wręcz bezprawnie, a odmawiając prawa do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury dyskryminuje skarżącego jako funkcjonariusza realizującego w Straży Granicznej inne działania specjalne niż minersko-pirotechniczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ odniósł się do stawianych w skardze zarzutów uznając je za pozbawione racji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. doprecyzowuje przesłanki podwyższenia emerytury w tym trybie - w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b wskazuje, że emeryturę podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie wskazane w przepisie warunki.
Na podstawie § 14 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2028 r. środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w takich warunkach, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (ust. 1 pkt 3), w tym wypadku właściwe organy SG. Organy te wydają zaświadczenie na żądanie funkcjonariusza (ust. 2 in fine).
Z wykładni powyższych przepisów wynika, że funkcjonariusz Straży Granicznej może złożyć wniosek do komendanta właściwego oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez niego przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., celem przedłożenia zaświadczenia odpowiedniemu organowi emerytalno-rentowemu.
W sprawie wydawania zaświadczeń, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r., mają zastosowanie przepisy ogólne działu VII K.p.a. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takiej sytuacji na podstawie art. 218 § 1-2 K.p.a. organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ posiada również kompetencję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (§ 2). Na podstawie art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służby zażalenie.
Postępowanie zaświadczeniowe cechuje się odrębnością od "typowego" postępowania jurysdykcyjnego. Po pierwsze, zaświadczenie uznaje się powszechnie za akt wiedzy, a nie woli organu, w związku z czym nie kreuje ono żadnych norm prawnych (por. J. Lang, "Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego", "Organizacja, Metody, Technika", nr 2/1988, s. 14, oraz komentarz do art. 217 k.p.a. w: R. Hauser [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2023 r.). Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu rzeczy na podstawie posiadanych danych, w związku z czym kluczowa dla sensu instytucji zaświadczenia jest jego zgodność z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 27/21).
Organ, prowadząc postępowanie zaświadczeniowe, powinien bazować przede wszystkim na wiadomościach wynikających z prowadzonych przezeń zbiorów danych bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co wynika z brzmienia art. 218 § 1 K.p.a., a potwierdza zgodnie doktryna i orzecznictwo (por. komentarz do art. 218 k.p.a. w: B. Adamiak [red.], J. Borkowski [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2022 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP z 1998 r., nr 6, poz. 106). Dopiero jeżeli organ uzna za konieczne uzupełnienie swojej wiedzy w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego, może zainicjować postępowanie wyjaśniające. Ma ono charakter ograniczony względem "zwykłego" postępowania dowodowego regulowanego w rozdziale IV K.p.a., ponieważ ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do znanego organowi stanu rzeczy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09).
Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11 nie jest wtedy dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających ze zbiorów danych, o których mowa w art. 218 § 1 K.p.a. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się również, że, jeżeli istnieje spór co do treści zaświadczenia, wydanie go zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, LEX nr 37646, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 743/20). W związku z powyższym organ powinien odmówić wnioskodawcy wydania zaświadczenia, jeżeli wniosek nie znajduje oparcia w danych przezeń posiadanych, tym bardziej w sytuacji, gdy przeprowadził postępowanie wyjaśniające.
Ograniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, co do ustalania stanu faktycznego lub prawnego skutkują możliwością rozstrzygania kwestii spornych w tejże materii dopiero na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed odpowiednim organem, w razie potrzeby również w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie dowodowe.
Przenosząc normy ogólne dotyczące postępowania zaświadczeniowego na grunt przepisów zaopatrzeniowych, komendant właściwego oddziału Straży Granicznej może zgodnie z prawem wydać zaświadczenie wyłącznie wtedy, gdy nie zachodzą żadne wątpliwości co do zgodności twierdzeń, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, ze wzorcem porównania - danymi oraz ich zbiorami, o których mowa w art. 218 § 1 K.p.a., jak również informacjami powziętymi w toku postępowania wyjaśniającego.
W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że organ I instancji poprawnie przeprowadził zarówno kwerendę własnej dokumentacji, jak również postępowanie wyjaśniające: po pierwsze, wziął pod uwagę wszystkie dane, jakimi dysponował on oraz jego jednostki organizacyjne, tzn. dokumentację zgromadzoną w Teczce Akt Osobowych skarżącego, a także analizie poddał treść rozkazów personalnych mianujących skarżącego na kolejne stanowiska służbowe, rozkazów o wyróżnieniu funkcjonariusza, szczegółowych zakresów obowiązków i uprawnień, opinii służbowych, wniosków w sprawach osobowych, zaświadczeń i certyfikatów potwierdzających posiadane uprawnienia i kwalifikacje oraz innych dokumentów, które mogłyby wskazywać na zasadność wydania wnioskodawcy żądanego zaświadczenia. Po drugie, zwrócił się do innych jednostek Straży Granicznej (tu do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [....] oraz do Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań [....] Oddziału Straży Granicznej) mogących posiadać dokumenty potwierdzające podejmowanie przez skarżącego aktywności będących podstawą wydania zaświadczenia. Wszystkie powyższe czynności oraz ujawnione w ich toku dokumenty szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia, w związku z czym w przekonaniu Sądu nie doszło do naruszenia norm postępowania wynikających z art. 217 § 1-2 K.p.a.
Zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r., organ wydaje tylko wtedy, gdy wnioskodawca spełnia łącznie przesłanki przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Oznacza to, że funkcjonariusz ubiegający się o zaświadczenie w okresie objętym wnioskiem musiał zarówno nabyć uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika albo do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, jak również brać udział w działaniach bojowych Straży Granicznej w ramach obowiązków służbowych lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Powyższa wykładnia językowa została jednomyślnie przyjęta w orzecznictwie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 757/15, oraz z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1293/21).
Organ prawidłowo przyjął, że skarżący nie uzyskał uprawnień minera- pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko - pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r. Również charakter czynności realizowanych przez skarżącego podczas służby, szczegółowo przeanalizowanych w sprawie, wskazuje, że skarżący nie spełnia przesłanek podwyższenia emerytury w związku ze służbą pełnioną w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Skarżący we wnioskowanym okresie pełnił służbę w Wydziale Zabezpieczenia Działań, Placówce Straży Granicznej w [....] i Wydziale Kadr i Szkolenia, co potwierdza dokumentacja znajdująca się w jego teczce akt osobowych. Jednak do jego obowiązków nie należała realizacja zadań z zakresu fizycznego zwalczania terroryzmu lub zadań polegających na rozpoznawaniu i likwidowaniu zagrożeń terrorystycznych, o których mowa w rozporządzeniu, a co wprost wynika ze szczegółowych zakresów obowiązków i uprawnień byłego funkcjonariusza.
W odniesieniu natomiast do okresu od 7 czerwca 2019 r. nie ma możliwości do wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez byłego funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia w aktualnie obowiązującym brzmieniu.
Przede wszystkim w okresie do dnia wejścia w życie zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej czyli do dnia 15 września 2019 r. jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały bowiem pojęcia działań bojowych. Dopiero Zarządzenie Nr 41 w § 2 pkt 2 zdefiniowało działania bojowe jednakże zgodnie z zasadą lex retro non agit ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny okresów przed dniem 16 września 2019 r.
Natomiast po 16 września 2019 r., z powodu braku regulacji prawnej dotyczącej nabycia uprawnień i kwalifikacji do działań bojowych, skarżący nie mógł takich uprawnień i kwalifikacji nabyć. Przepis § 4 ust. 3 Zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. określa jedynie rodzaje szkoleń, które powinni odbyć funkcjonariusze dopuszczeni do działań specjalnych. Nie stanowi on jednak podstawy do uznania, że takie przeszkolenie daje podstawę do uzyskania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych. Dodać także trzeba, że fakt brania udziału w działaniach bojowych Straży Granicznej nie jest równoznaczny z nabyciem uprawnień.
W sytuacji, gdy – jak wskazał organ i co ma miejsce w niniejszej sprawie – brak jest regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, to organ nie ma możliwości potwierdzenia zaświadczeniem, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., okresu służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu także po 16 września 2019 r. Powołany przepis wymaga bowiem dla wydania zaświadczenia obligatoryjnego spełniania dwóch warunków: a) nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Straż Graniczną, albo nabycia uprawnień i kwalifikacji minera pirotechnika (co w sprawie skarżącego nie jest spełnione) i b) brania udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez KGSG. Kwestia spełnienia drugiego warunku pozostaje bez znaczenia w sprawie w sytuacji braku spełnienia warunku z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Organ, w ramach prowadzonego postępowania dokonał przeglądu teczki akt osobowych skarżącego, dokonał szerokiej kwerendy posiadanych dokumentów, zwrócił się do innych jednostek Straży Granicznej o przesłanie danych dotyczących złożonego wniosku. Nie uzyskano żadnych dokumentów potwierdzających, że w okresie od 2009 do 2024 r. skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Należy podzielić stanowisko organu, iż analiza obowiązujących przepisów oraz dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego wskazuje na brak podstaw do uznania, że w tym okresie pełnił on służbę w warunkach określonych w § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów 4 maja 2005 r.
Przesłanką powyższej oceny służby skarżącego jest niespełnienie przez niego warunku określonego w § 2 pkt 2 lit a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. - nie posiada on bowiem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych albo uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika.
Ponownie należy podkreślić, że stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).
Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Jak już była o tym mowa, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011).
Postępowanie wyjaśniające ograniczone jest zatem do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).
Jednocześnie stwierdzić trzeba, że stosowanie przepisów dotyczących uprawnień funkcjonariuszy do zwiększonego świadczenia emerytalnego w związku z faktem służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu nie może abstrahować od wykładni gramatycznej i odbywać się według wykładni rozszerzającej, do czego w gruncie rzeczy zmierzają tezy skargi.
Należy wskazać przy tym na obowiązujący prymat wykładni językowej w zestawieniu z innymi możliwymi do zastosowania metodami wykładni wynika między innymi z faktu, iż język, jego słowa i gramatyka jest jedynym nośnikiem informacji o woli prawodawcy, formą przekazu trafiającego do adresatów norm prawnych, poza tym prawo dociera do adresata w postaci tekstu przepisów prawnych i mogą one oczekiwać, że ich obowiązki czy uprawnienia są kształtowane treścią aktu prawnego. Podkreślenia wymaga, że prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową jest niesporny tak w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jednocześnie przyjmuje się, że w tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu (por. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 20 i nast.). Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183, z dnia 8 maja 1998 r. I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwały z dnia 3 listopada 1997 r. III ZP 38/97, OSNAPiUS 1998, nr 8, poz. 234, z dnia 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW 2000, nr 3-4, poz. 24 i uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).
Należy jeszcze podkreślić, że wniosek dotyczący uproszczonego charakteru postępowania wyjaśniającego w sprawach wydawania zaświadczeń i jego pomocniczej roli przy ustalaniu treści zaświadczenia, wynika z literalnej wykładni art. 218 § 2 K.p.a., który daje organowi wyłącznie możliwość, ale nie obliguje, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, i to nie w niezbędnym, ale koniecznym zakresie. Implikacją powyższego jest to, że organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów K.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie oceniony został w sposób właściwy, z uwzględnieniem specyfiki postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Organy wydając postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, podjęły wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, opierając swoje rozstrzygnięcia na posiadanej dokumentacji, która nie dała podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Z tego względu, zarzuty skargi i argumentacja skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.