II SA/Wa 1361/23

II SA/Wa 1361/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1, a także art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania [...] W. L. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] marca
2023 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie dodatku za długoletnią służbę wojskową.
[...] Policji w [...] W. L. rozkazem personalnym nr [...] (pkt 3) Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] września 2022 r. został, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 9 lit. b, art. 185, art. 186 ust. 1 pkt 3, art. 187 ust. 1 pkt 2 oraz art. 138 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655
z późn. zm.), powołany z dniem [...] października 2022 r. do zawodowej służby wojskowej w korpusie podoficerów zawodowych.
Następnie rozkazem personalnym Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] września 2022 r. nr [...] (pkt 4), został wyznaczony na stanowisko służbowe w tej jednostce wojskowej z dniem [...] października 2022 r., które objął [...] października 20022 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Dowódca [...] Brygady Obrony Terytorialnej przyznał [...] W. L., pełniącemu zawodową służbę wojskową na stanowisku dowódcy drużyny remontowej - kierownika warsztatu w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej od dnia [...] października 2022 r., dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 6% kwoty należnego uposażenia zasadniczego, tj.
w wysokości 336,00 zł miesięcznie. Jako podstawę ustalenia wysokości tego dodatku wskazano datę początkową wysługi na dzień [...] kwietnia 2016 r. na podstawie teczki akt personalnych [...]. W związku z faktem, iż na dzień objęcia obowiązków służbowych, tj. [...] października 2022 r. [...] posiadał 6 lat, 6 miesięcy i 11 dni stażu służby wojskowej, przyznano mu dodatek za długoletnią służbę wojskową
w wysokości 6% kwoty należnego uposażenia zasadniczego.
Następnie Dowódca [...] Brygady Obrony Terytorialnej wystąpił do Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej o wszczęcie, na podstawie art. 156
§ 1 pkt 2 k.p.a., postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]. W efekcie powyższego wniosku Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową [...] W. L..
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], utrzymując w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], wskazał na przepis art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym żołnierze zawodowi otrzymują dodatek za długoletnią służbę wojskową jako dodatek do uposażenia zasadniczego. W myśl ust. 4 tego przepisu, dodatki do uposażenia przyznaje, w drodze decyzji, organ,
o którym mowa w art. 470.
Wskazał, że w dacie wydawania decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 966 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem § 29 ust. 1 tego aktu wykonawczego, żołnierzowi zawodowemu przyznaje się dodatek za długoletnią służbę wojskową
o charakterze stałym, w wysokości:
po trzech latach służby wojskowej - 3%,
po sześciu latach służby wojskowej - 6%,
po dziewięciu latach służby wojskowej - 9%,
po dwunastu latach służby wojskowej -12%,
po piętnastu latach służby wojskowej - 15%
- należnego uposażenia zasadniczego.
Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, dodatek określony w ust. 1 pkt 5 zwiększa się
o kwotę 1% należnego uposażenia zasadniczego za każdy kolejny rok służby wojskowej pełnionej ponad piętnaście lat, nie więcej jednak niż do wysokości 35% po 35 latach służby wojskowej. W decyzji o przyznaniu dodatku za długoletnią służbę wojskową podaje się wartość procentową i kwotową tego dodatku na dzień objęcia stanowiska służbowego oraz wyrażone w procentach przewidywane zwiększenie tego dodatku, o którym mowa w § 29 ust. 2 (§ 30 rozporządzenia).
W. L., jako były funkcjonariusz Policji, został powołany do zawodowej służby wojskowej, na podstawie art. 138 ustawy z dnia 11 marca 2022 r.
o obronie Ojczyzny, tj. z otrzymaniem równorzędnego stopnia, czego nie kwestionuje. W przepisie tym brak jest jednak elementu przeniesienia służbowego
z innej formacji mundurowej do pełnienia zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 137 ust. 1 i 2 ww. ustawy i związanym z tym zachowaniem ciągłości służby. Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, przewiduje dwie możliwości (tryby) naboru funkcjonariuszy do służby w Siłach Zbrojnych RP. Na podstawie art. 137 ust. 1 i 2 ustawy, funkcjonariusze mogą być przenoszeni do dalszego pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej z zachowaniem ciągłości służby. Przeniesienie oznacza zmianę określonych elementów stosunku służbowego przy zachowaniu jego bytu prawnego (tożsamości prawnej). Przeniesienie przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy powoduje zmiany w zasadzie wszystkich, poza podmiotem pełniącym służbę, elementów dotychczasowego stosunku służbowego. Ustawodawca wprowadza więc instytucję przekształcenia stosunku służbowego, opartego na prawnej fikcji, tj. uznaniu, że stosunek przekształcony jest nieprzerwaną kontynuacją stosunku służbowego sprzed przeniesienia, z wynikającymi stąd konsekwencjami dla uprawnień przeniesionego funkcjonariusza. Oznacza to, że w świetle art. 137 ust. 2 ustawy funkcjonariusz jest traktowany w taki sposób, jakby nieprzerwanie pełnił służbę wojskową, pomimo uprzedniego pełnienia służby w innej formacji. Przyjmuje się więc, że jeden dzień służby w innej służbie, odpowiada jednemu dniowi służby w nowym miejscu. Na podstawie wskazanego przepisu ustawy, wszystkim funkcjonariuszom przenoszonym do dalszego pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej okres pełnienia służby w formacji uznaje się jako okres pełnienia służby wojskowej
i stosuje przy ustaleniu wszelkich uprawnień, których nabycie lub wysokość jest uzależniania od posiadanego przez żołnierza stażu służby wojskowej (w tym również dodatku za długoletnią służbę wojskową).
Organ wskazał również, że zasada ciągłości służby ma zastosowanie do byłych funkcjonariuszy, którzy rozpoczęli pełnienie zawodowej służby wojskowej przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Powyższa kwestia została unormowana
w art. 815 ustawy. Na podstawie tego przepisu organy wojskowe zostały zobligowane do wliczenia okresu służby w innej formacji do okresu zawodowej służby wojskowej.
W odrębny natomiast sposób traktowani są funkcjonariusze, którzy podejmą służbę wojskową bez zgody ministra nadzorującego daną służbę, tzn. nie w wyniku przeniesienia, lecz w wyniku zwolnienia się z tej służby i powołania do zawodowej służby wojskowej, jako żołnierz rezerwy. W stosunku do nich nie ma bowiem zastosowania omawiana zasada ciągłości służby. Wobec powyższego, co do zasady - podobnie jak w poprzednim stanie prawnym - rozpoczynają oni swoją wysługę
w wojsku "od zera". W powyższej kwestii fundamentalne znaczenie ma jednak dyspozycja normy art. 185 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą stosunek służbowy żołnierza zawodowego powstaje w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do tej służby. Ponadto, art. 138 ustawy stanowi, że osoba posiadająca stopień policyjny, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, powołana na jej wniosek albo za jej zgodą do zawodowej lub terytorialnej służby wojskowej, otrzymuje stopień równorzędny ze stopniem posiadanym w danej służbie, zgodnie
z art. 140.
W świetle przytoczonych przepisów, do okresów służby wojskowej, od których zależy wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, osobie powołanej w trybie art. 138 ustawy nie można było zaliczyć zakończonych okresów pełnienia służby
w Policji, ponieważ powyższe stanowi rażące naruszenie prawa.
W. L. pismem z dnia [...]czerwca 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...].
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego
w odniesieniu do decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], która to interpretacja została podtrzymana decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]. W konsekwencji również wadliwe uznanie, że w sprawie zachodzą wymagalne przesłanki do uznania, że wydana przez Dowódcę [...] Brygady Obrony Terytorialnej decyzja z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, a tym samym winna zostać usunięta z obrotu prawnego, gdy tymczasem brak było przesłanek prawnych do zastosowania ww. instancji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego,
art. 10 § 1 zw. z art. 77 § 1 oraz art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się
w zaskarżonej decyzji do rażącego naruszenia prawa strony postępowania do czynnego w nim udziału, gdyż decyzja Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej nr [...] została wydana [...] marca 2023 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostały doręczone skarżącemu
w dniu [...] marca 2023 r., przez co stronie postępowania nie zapewniono realnego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiadania się co do zebranych dowodów, w tym dowodów z dokumentów, a organ wydał decyzję w terminie,
w którym nie mógł jeszcze zapoznać się z argumentacją skarżącego, czy też wnioskami formalnymi.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł:
- o uchylenie w całości decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...],
- o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując na sposób załatwienia sprawy, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Argumentując, wskazał, że Minister Obrony Narodowej dokonał nadinterpretacji przepisu art. 138 ustawy twierdząc, że w tym przypadku ta fikcja nie znajdzie zastosowania, ponieważ ustawodawca nie przewidział zachowania ciągłości służby. W treści art. 138 ustawy jest uregulowana jedynie kwestia przyznawania stopnia służbowego i nie jest w żaden sposób poruszona kwestia zachowania ciągłości służby. Organ wysuwa twierdzenie, jakoby taka regulacja w tym przepisie się znajduje i w związku z tym okresów służby w Policji nie można zaliczyć do dodatku za długoletnią służbę wojskową. Nawet teoretycznie (co kwestionuje), doszłoby do sporu na temat wykładni obowiązujących w powyższej materii przepisów ustawy o obronie Ojczyzny – co nie może prowadzić do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Nadinterpretacja dokonana przez organy, wydające zaskarżone decyzje
w kwestii dodatku za długoletnią służbę wojskową, jest mocno krzywdząca dla osób powołanych do służby na podstawie art. 138 ostawy i powoduje oczywiste nierówności w traktowaniu żołnierzy, którzy znajdują się w identycznej sytuacji. Dla przykładu, funkcjonariusz Policji, który zwolnił się ze służby w tej formacji i po
3 miesiącach przyjął się do służby w wojsku, ale jeszcze przed wejściem w życie ustawy o obronie Ojczyzny, na podstawie art. 815 posiada prawo do uzyskania wspomnianego dodatku. Ten sam funkcjonariusz, który przyjmuje się do służby już po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny, według organu, takiego prawa już nie posiada. Jest to mocno krzywdzące i stawia takie osoby w sytuacji nierównego traktowania obywateli wobec prawa. Zróżnicowanie w tej kwestii jest tym bardziej niezrozumiałe, gdyż wysługa z innych formacji zalicza się do emerytury wojskowej, natomiast do dodatku za długoletnią służbę wojskową już nie.
Skarżący zwrócił uwagę, że w Policji do dodatku za długoletnią służbę zalicza się nie tylko okres służby w innych formacjach, ale także udokumentowane okresy pracy w tzw. "cywilu". Nie ma tu znaczenia fakt, czy policjant, który wcześniej był np. żołnierzem, posiadał przerwę pomiędzy odejściem ze służby w wojsku, a przyjęciem do Policji - taki dodatek jest przyznawany z uwzględnieniem okresu służby w wojsku.
Natomiast w świetle interpretacji przepisów przez organy MON, służba
w formacji uzbrojonej i umundurowanej, takiej jak Policja, nie wlicza się do wysługi
w odniesieniu do wspomnianego dodatku, jeśli funkcjonariusz został przyjęty do zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 138 ustawy.
Skarżący zwrócił ponadto uwagę na przepisy z działu XXVI, tj. "Zmiany
w przepisach, przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe" ustawy o obronie Ojczyzny. Stanowią one, że przepisy wykonawcze ustawy uchylanej zachowują moc nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy do dnia wejścia w życie nowych przepisów. Z tego można wywnioskować, iż został przyjęty w okresie, gdzie powinienem zostać objęty wcześniejszymi - a co za tym idzie, korzystniejszymi przepisami art. 17a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W związku z powyższym uważa, że według przepisów z działu XXVI ustawy, powinien zostać potraktowany jak żołnierz, przyjęty do służby na zasadach opisanych w art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny, i taki dodatek powinien mu zostać przyznany.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] nie narusza prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym zasadom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja ta jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych
w ustawie przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozstrzyganej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż W. L., jako były funkcjonariusz Policji, został powołany z dniem [...] października 2022 r. do zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 138 ustawy z dnia 11 marca 2022 r.
o obronie Ojczyzny. W przepisie tym brak jest elementu przeniesienia służbowego
z innej formacji mundurowej do pełnienia zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 137 ust. 1 i 2 cyt. ustawy i związanym z tym zachowaniem ciągłości służby.
Mając zatem na względzie podstawę powołania skarżącego do zawodowej służby wojskowej podzielić należy stanowisko organów, że w jego przypadku,
w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, brak było podstawy do zaliczenia skarżącemu okresu służby w Policji do stażu służby w wojsku
i przyznania skarżącemu dodatku za długoletnią służbę wojskową.
Zgodnie z art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia zasadniczego dodatek za długoletnią służbę wojskową.
Stosownie z kolei do § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej
z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 149 z późn. zm.), żołnierzowi zawodowemu przyznaje się dodatek za długoletnią służbę wojskową o charakterze stałym w wysokości: po trzech latach służby wojskowej - 3% (pkt 1), po sześciu latach służby wojskowej - 6% (pkt 2), po dziewięciu latach służby wojskowej - 9% (pkt 3).
Stanowiący materialnoprawną podstawę powołania skarżącego do zawodowej służby wojskowej art. 138 na dzień powołania skarżącego, złożenia wniosku
o dodatek i orzekania przez ograny, stanowił, że osoba posiadająca stopień policyjny, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, powołana na jej wniosek albo za jej zgodą do zawodowej lub terytorialnej służby wojskowej, otrzymuje stopień równorzędny ze stopniem posiadanym w danej służbie, zgodnie z art. 140.
Przepis ten został znowelizowany z dniem 29 września 2023 r., na podstawie art. 10 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o Agencji Mienia Wojskowego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1872), dalej "ustawa zmieniająca", i w obecnym brzmieniu umożliwia on już zaliczenie okresu pełnienia służby w innych formacjach, w tym w Policji, do okresów służby wojskowej, od których uzależniona jest m.in. wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Jednakże nie można zapominać, że Sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem decyzji organu na dzień jej wydania, a zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2023 r., jak i decyzja Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], zostały wydane wtedy, gdy zastosowanie znajdował art. 138 w brzmieniu sprzed nowelizacji.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nowelizacja powyższego przepisu stanowi tylko potwierdzenie, że przed dniem [...] września 2023 r. nie było podstawy normatywnej do zaliczenia stażu w Policji do stażu służby w wojsku, przy obliczaniu wysokości dodatku za długoletnią służbę, osobom powołanym na podstawie art. 138 ustawy o obronie Ojczyzny, tak jak skarżący.
Słusznie zwróciły uwagę organy, że w ustawie o obronie Ojczyzny ustawodawca wyraźnie rozróżnił dwa stany prawe. W przypadku przeniesienia ze służby w innej formacji, w tym w Policji, do dalszego pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej znajduje zastosowanie art. 137 ustawy o obronie Ojczyny, w świetle którego (w brzmieniu na dzień wydania przez organ zaskarżonej decyzji) przeniesienie to odbywało się z zachowaniem ciągłości służby (art. 137 ust. 2) oraz uprawniało do otrzymania stopnia równorzędnego z posiadanym stopniem
w odpowiedniej służbie (art. 137 ust. 4). Natomiast w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej osoby posiadającej m.in. stopień policyjny, zastosowanie znajdzie art. 138 przedmiotowej ustawy, który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie dawał takiej osobie, jak wynika z jego brzmienia, jedyne uprawnienie do otrzymania stopnia równorzędnego ze stopniem posiadanym w danej służbie.
To, że tylko w sytuacji, o której mowa w art. 137, można mówić o zaliczeniu służby w innych formacjach i zachowaniu ciągłości służby potwierdza także treść art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym przepis art. 137 ust. 2, w zakresie ciągłości służby, stosuje się odpowiednio do osób, które pełniły służbę w formacjach, o których mowa w tym przepisie, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zostały powołane do zawodowej służby wojskowej.
W ocenie Sądu, brzmienie art. 138 ustawy o obronie Ojczyny jest jednoznaczne.
Z art. 2 pkt 40 ustawy o obronie Ojczyzny wynika, że przez żołnierza zawodowego rozumie się żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową, bez odesłania do pełnienia służby w innych formacjach. Żołnierze zawodowi stanowią kadrę zawodową i tworzą trzy korpusy: korpus oficerów, korpus podoficerów oraz korpus szeregowych. Korpusy osobowe dzielą się na grupy osobowe, w których występuje podział na specjalności wojskowe (art. 134 ustawy o obronie Ojczyzny).
Zatem, co do zasady uznać należy, że do "zawodowej służby wojskowej" nie wlicza się służby w innych formacjach, chyba że ustawodawca wyraźnie o tym stanowi, co nie ma miejsca, jak wynika z powyższego, w przypadku art. 138 powołanej ustawy. To, że przepis art. 138 należało wykładać jednoznacznie,
w sposób zaprezentowany przez organ, potwierdza wspomniana już nowelizacja omawianej ustawy.
Zgodnie z art. 138 ustawy o obronie Ojczyzny, w brzmieniu od 29 września
2023 r., osoba posiadająca stopień policyjny, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego lub Służby Kontrwywiadu Wojskowego, powołana na jej wniosek albo za jej zgodą do zawodowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej, otrzymuje, z dniem jej stawienia się do pełnienia czynnej służby wojskowej, stopień wojskowy równorzędny z posiadanym stopniem w danej służbie zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 139. W przypadku oficerów, stopień wojskowy nadaje tej osobie Minister Obrony Narodowej, a w pozostałych przypadkach - organ właściwy do powołania do zawodowej służby wojskowej (ust. 1).
Okres pełnienia służby w służbach, o których mowa w ust. 1, zalicza się do okresów służby wojskowej, od których jest uzależnione nabycie prawa lub wysokość należności pieniężnych określonych w niniejszej ustawie, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 458 i art. 459 pkt 1, w przypadku gdy funkcjonariusz otrzymał te należności w poprzednio pełnionej służbie (ust. 2).
Co istotne, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (Druk IX.3409), proponowane zmiany miały na celu, aby okres pełnienia służby
w charakterze funkcjonariusza wliczał się do pełnienia czynnej służby wojskowej, od którego uzależnione jest nabycie prawa lub wysokość należności pieniężnych,
z wyłączeniem odprawy, o której mowa w art. 458, oraz świadczenia pieniężnego,
o którym mowa w art. 459 pkt 1, w przypadku gdy funkcjonariusz otrzymał już te należności w poprzedniej służbie. Jak wskazano zaproponowane rozwiązanie pozwoli, aby osoby będące funkcjonariuszami, które po zakończeniu tej służby
w formacjach, o których mowa w tym przepisie, mogły zaliczyć ten okres służby
w innej formacji do okresu służby wojskowej.
W świetle powyższego, nie może zatem budzić wątpliwości, że przed wskazaną zmianą uwzględnianie stażu w innej służbie przy wyliczaniu wysokości omawianego dodatku nie było możliwe.
Przedmiotową nowelizacją dokonano również zmiany ust. 2 art. 137 tej ustawy o obronie Ojczyzny, który w obecnym brzmieniu stanowi, że przeniesienie, o którym mowa w ust. 1, odbywa się za zgodą Ministra Obrony Narodowej oraz ministra nadzorującego daną służbę, w trybie powołania do zawodowej służby wojskowej,
z zachowaniem ciągłości służby. Okresy pełnienia służby w służbach, o których mowa w ust. 1, zalicza się do okresów służby wojskowej, od których są uzależnione uprawnienia przewidziane w niniejszej ustawie. W uzasadnieniu projektu wskazano, że w tym przypadku chodzi o doprecyzowanie przepisów w zakresie zaliczenia okresów służby w formacjach do okresów służby wojskowej, od których są uzależnione uprawnienia przewidziane w ustawie, co pozwoli na jednoznaczne określenie uprawnień dla tych osób.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, z punktu widzenia znaczenia zmian legislacyjnych dla procesu wykładni przyjmuje się w praktyce orzeczniczej rozróżnienie na zmiany doprecyzowujące (wyjaśniające) i prawotwórcze (normatywne). Pierwsze mają doprecyzowywać przepis uprzednio budzący wątpliwości, prowadząc do jego usunięcia. Konsekwencją jest uznanie, że mimo zmiany legislacyjnej, stan prawny nie uległ zmianie, jakkolwiek zmieniło się brzmienie przepisu. Zmiana prawotwórcza, przez zmianę brzmienia tekstu, prowadzi natomiast do zmiany stanu prawnego, wprowadzenia odmiennej regulacji względem dotychczasowej (zob. uchwała NSA w sprawie sygn. akt I OPS 2/22 i powołane tam stanowisko doktryny).
Jak wynika z charakteru wskazanych zmian, bez wątpienia zmiana art. 138 miała charakter prawotwórczy. Skoro analogicznego zapisu, co do tego, iż okres służby w Policji zaliczał się do okresów uprawniających m.in. do dodatku za długoletnią służbę wojskową, ustawodawca nie wprowadził do obowiązującego na dzień orzekania przez organ art. 138 ustawy o obronie Ojczyzny, który stanowił materialnoprawną podstawę powołania skarżącego do zawodowej służby wojskowej, czy też do aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy, to nie sposób uznać, iż skarżący w dacie wydania decyzji ([...] listopada 2022 r.) Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej nr [...] spełniał warunek do przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową. Organ prawidłowo przyjął, że zaliczenie skarżącemu, powołanemu do zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 138 ustawy o obronie Ojczyzny, okresów pełnienia służby w Policji do okresów służby wojskowej, od których zależy wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, stanowiło rażące naruszenie prawa.
Za nietrafne, jak słusznie zwrócił uwagę organ, należało również uznać zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 10 § 1 zw. z art. 77 § 1 oraz art. 79 § 1 k.p.a., ponieważ w postępowaniu nieważnościowym organ nie przeprowadza nowych dowodów w zakresie wyjaśnienia sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, a wyłącznie w zakresie podstaw wynikających z przepisu art. 156 k.p.a.
W tym zaś zakresie sprawa została wyjaśniona. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W toku tego postępowania nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie praw czy ciążących na niej zobowiązań,
a jedynie ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność.
Z tych wszystkich względów, działając na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r. poz.1634 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.