II SA/Wa 1352/23

II SA/Wa 1352/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Kinga Krysik, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...]
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2019 r. nr [...], o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu – [...] sierpnia 2017 r.) A. W. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca opisał przebieg swojej służby powołując się m.in. na fakt, że rozpoczął ją w 1986 r. w Milicji Obywatelskiej. Poinformował, że przejście na etat w Służbie Bezpieczeństwa było warunkiem przyjęcia do Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Wnioskodawca podniósł, że w 1990 r. pozytywnie przeszedł weryfikację, co umożliwiło mu kontynuowanie swojej kariery zawodowej w szeregach Policji. Wyszczególnił, iż w latach 1995 - 2011 zajmował się zwalczaniem najcięższych przestępstw ekonomicznych, pełniąc w tym czasie służbę w Wydziale [...], zaś później w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji. Stwierdził, że swoje obowiązki służbowe wykonywał w sposób rzetelny, o czym mogą świadczyć liczne nagrody, wyróżnienia oraz odznaczenia (w tym m.in. [...]). Podał także, że w latach 1996, 1999, 2001 oraz 2005 pełnił służbę w warunkach, których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (oraz przedstawił stosowne zaświadczenie potwierdzające powyższy fakt).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. W. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, że skarżący nie spełnił określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanki krótkotrwałości służby.
Organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lipca 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest mu emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 1 maja 1986 r. do dnia 31 grudnia 1989 r., tj. 3 lata i 8 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 24 dni. W przekazanej przez Komendę Główną Policji informacji dotyczącej przebiegu służby ww. funkcjonariusza wskazano, że wnioskodawcy wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Ponadto został on odznaczony [...] i [...] oraz [...]. W analizowanych materiałach znajduje się informacja o podwyższeniu ww. emerytury w związku z pełnieniem przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stwierdzono także, że wobec ww. toczyło się postępowanie karne, zainicjonowane przedstawieniem w 2006 r. przez Prokuratora Okręgowego w [...] zarzutów popełnienia przestępstwa, jednakże ostatecznie Sąd Okręgowy w [...] w 2015 r. uniewinnił ww. od popełnienia zarzucanego mu czynu. Brak jest też informacji o wymierzeniu wobec wymienionego kar dyscyplinarnych.
Zdaniem organu w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 8 miesięcy, co stanowi około 14% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości służby ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym. Ponad trzyipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zatem w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. W. wniósł ponownie o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że [...] stycznia 1986 r. został zatrudniony w Milicji Obywatelskiej w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku [...] Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej [...]. Z braku możliwości dostania się do Szkoły Oficerskiej w [...] z powodu braku wolnych miejsc zaproponowano mu przeszkolenie w Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Wiązało się to z przejściem na etat w Służbie Bezpieczeństwa. W dniu [...] października 1986 r. został skierowany na przeszkolenie do Studium Oficerskiego Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], które ukończył [...] czerwca 1987 r. w stopniu [...]. Po przyjściu do pracy w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] okazało się, że wszelkie ruchy kadrowe są niemożliwe i zamiast pracować w Referacie [...], od lipca 1987 r. pracował w Referacie Paszportów. Jego rzeczywista praca w Milicji, a następnie w Policji zaczęła się od [...] stycznia 1990 r. w Referacie Kryminalnym Miejskiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], co jest potwierdzone w aktach personalnych.
Wskazał także, że Wojewódzka Komisja Kwalifikacyjna w [...] zgodnie z § 7 i 8 uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w wydanej opinii stwierdziła, że: "odpowiada wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych określonym w ustawie i posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Policji".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2019 r.
W uzasadnieniu podjętej decyzji - po przedstawieniu stanu sprawy - Minister podkreślił, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Dalej organ zauważył, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganna realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.
Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Podkreślił, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie zatem przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Organ podniósł, że służba wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres od 1 maja 1986 r. do 31 grudnia 1989 r., tj. przez 3 lata i 8 miesięcy. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi natomiast 25 lat, 5 miesięcy i 24 dni (od [...] stycznia 1986 r. do [...] lipca 2011 r.).
Skoro zatem wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata i 8 miesięcy, co stanowi ok. 14% całości służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Organ podniósł przy tym, iż jak wynika z dokumentów przekazanych przez IPN wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, o czym świadczy raport z [...] września 1985 r., skierowany do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], w którym napisał: "(...) Zwracam się uprzejmie z prośbą o przyjęcie mnie do służby w organach Służby Bezpieczeństwa MUSW w [...]. Zatem decyzja o podjęciu służby przez ww. nie wynikała ze służbowego przeniesienia lecz stanowiła akt woli wnioskodawcy, a zatem była decyzją podjętą w pełni świadomie, dobrowolnie i z rozmysłem. Jednocześnie organ zauważył, że wnioskodawca po zatrudnieniu z dniem [...] maja 1986 r. w SB nie podejmował żadnych działań, które miałyby na celu przeniesienie go do pełnienia dalszej służby poza strukturą Służby Bezpieczeństwa, zaś zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem [...] grudnia 1989 r. nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. W związku z powyższym organ ocenił, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości służby.
Oceniając z kolei spełnienie przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. organ podał, iż wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz w "Informacji dotyczącej przebiegu służby z dnia [...] marca 2018 r. Z dokumentów tych wynika, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach osobowych nie stwierdzono wzmianek o wymierzonych ww. karach dyscyplinarnych. Wynika z nich natomiast, że "wymieniony posiada dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia".
Ponadto z "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że wnioskodawca w trakcie pełnienia służby otrzymywał awanse oraz podwyżki dodatku służbowego/funkcyjnego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się informacja, że ww. został odznaczony [...] (1999 r.), [...] (2002 r.) oraz [...] (2003 r.).
Uwzględniając zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty Minister stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona.
Jednocześnie organ zaznaczył, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ustawodawca konstruując przywołany przepis pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył bowiem spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Ponieważ w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona - sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Minister podniósł jednocześnie, iż kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno stanowić ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. W związku z powyższym organ wskazał , że jak wynika z kopii akt osobowych wnioskodawcy – ww. od [...] maja 1986 r. do [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę na stanowisku [...] grupy [...] SB MUSW w [...] oraz ukończył Studium Oficerskie Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] w [...], tj. w jednostkach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Jak przyjmuje się natomiast w orzecznictwie "(...) wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie instytucji, czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Dla organu oczywistym jest jednak, że Wydział, w którym pełnił służbę wnioskodawca realizował czynności charakterystyczne dla ustroju państwa totalitarnego. Działania Wydziału [...] ukierunkowane były przede wszystkim na walkę z: wszelkimi przejawami życia religijnego (działalnością kościołów i związków wyznaniowych, jak również ewidencjonowaniem i dokumentowaniem m.in. działalności kleru katolickiego i innych wyznań). Wydziały (Grupy) [...] WUSW jako ogniwa terenowe Departamentu [...], zajmowały się prowadzeniem działań przeciwko Kościołowi katolickiemu oraz innym związkom wyznaniowym. Ww. Departament przeorganizowano w 1973 r., a struktura ta funkcjonowała do 1989 r. Zgodnie z nowymi wytycznymi do najważniejszych zadań Pionu [...] należało zapobieganie, rozpracowywanie, wykrywanie i zwalczanie wrogiej politycznie, ideologicznie i społecznie działalności Kościoła rzymskokatolickiego, zakonów oraz świeckich stowarzyszeń katolickich. Działania takie były ukierunkowane na osłabienie możliwości oddziaływania Kościoła na społeczeństwo. Opisywana komórka organizacyjna była stricte stworzona do rozbicia i likwidacji Kościoła i odpowiedzialna była wyłącznie za prowadzone w tym zakresie czynności. Do walki z Kościołem podejmowano w szczególności ofensywne działania i przedsięwzięcia operacyjne, wykorzystywano przede wszystkim osobowe źródła informacji, nazywane oficjalnie tajnymi współpracownikami, które były werbowane wśród duchowieństwa i świeckich działaczy katolickich. Ponadto wykorzystywano techniczne środki operacyjne, takie jak podsłuchy, podglądy i kontrole korespondencji. Dla organu bezsprzecznym jest, iż prowadzenie szeroko zakrojonych akcji mających na celu zwalczanie niewygodnego dla ówczesnej władzy Kościoła charakterystyczne jest dla komunistycznego ustroju totalitarnego, stąd też zbędne byłoby głębsze argumentowanie, iż z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu jednoznacznie należy ocenić negatywnie, tym bardziej biorąc pod uwagę długą listę przestępczych działań funkcjonariuszy Pionu [...]. Wydziały (Grupy) [...] stanowiły ważne ogniwa w funkcjonowaniu Służby Bezpieczeństwa, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. W ocenie organu wręcz całkowicie bezpodstawnym byłoby formułowanie tezy, w której stwierdza się, iż funkcjonariusz zatrudniony w Grupie [...] SB przez ponad trzyipółletni okres podejmował czynności ograniczające się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej.
Dodatkowo w ww. archiwalnych aktach osobowych wnioskodawcy znajdują się informacje, z których wynika m.in., że ww. "(...) Prowadzi pracę operacyjną po zagadnieniu pionu [...] Służby Bezpieczeństwa. Z nałożonych zadań i obowiązków wywiązuje się dobrze (...) W 1988 r. pozyskał osobiście 2 tajnych współpracowników oraz nawiązał dialog operacyjny z niektórymi duchownymi dekanatu mysłowickiego (...) " - opinia służbowa z dnia [...] grudnia 1988 r.
Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że wnioskodawca był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym typowe zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Jego służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową w strukturach Służby Bezpieczeństwa (świadectwo ukończenia Studium Oficerskiego Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] w [...] z wynikiem ogólnym dobrym) przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Nie był on pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", wyłączającym w stosunku do ww. stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ opisał szeroko zadania jakie realizowała Wyższa Szkoła Oficerska im. [...] w [...] w zakresie kształcenia i wychowania kadr organów resortu spraw wewnętrznych. W ocenie organu realizowany przez WSO w [...] kierunek kształcenia w znacznej mierze wyspecjalizowany był na umacnianie ówczesnej władzy poprzez m.in. wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznych ideologii. Pomimo, iż zaliczeni w stan słuchaczy byli nie tylko funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa, ale i Milicji Obywatelskiej, to ogólna specyfika edukacji wpisana niewątpliwie była w istotę funkcjonowania reżimu komunistycznego.
Zdaniem organu analiza materiału dowodowego pozwala również stwierdzić, iż wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. W archiwalnych aktach osobowych wnioskodawcy znajdują bowiem się m.in. informacje, iż należał on do PZPR. Organ powołał się przy tym na informacje zawarte w Encyklopedii PWN, dotyczące Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej W świetle powyższego, w ocenie organu, nie sposób zakwestionować faktu, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.
W konsekwencji organ stwierdził, że przebieg służby wnioskodawcy nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Jednocześnie organ podniósł, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie IPN. Jeżeli zatem wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, dotyczącą przebiegu swojej służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.
W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. W. zarzucił zaskarżanej decyzji naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego – art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy;
2. prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 K.p.a.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ w swojej decyzji skupił się wyłącznie na udokumentowaniu, że nie spełnia jednego z zapisów ustawy mówiącego o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Organ nie wyjaśnił jednak dlaczego przyjął takie kryterium oceny krótkotrwałości służby, czy jej braku. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ danego rozumienia określonego pojęcia powinno bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Na podstawie art. 11 K.p.a. organ powinien też w sposób możliwie najpełniejszy wyjaśnić wszelkie przesłanki, którymi kierował się przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnił natomiast dlaczego nie wziął pod uwagę lub uznał za nieistotne okoliczności służby wskazane przez skarżącego.
Ponadto analiza przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że przesłanki te nie muszą zostać spełnione łącznie. Wykładnia wspomnianego przepisu prowadzi do wniosków, że do wydania pozytywnej dla byłego funkcjonariusza decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek. Spójnik "oraz" występujący w przepisie art. 8a łączy dwie współrzędne wypowiedzi. Nieracjonalne byłoby łączenie obu wymogów wskazanych w tym przepisie, gdyż w takiej sytuacji przepis ten byłby w rzeczywistości przepisem martwym. Spójniki koniunkcyjne "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" występują w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi. Mając to na względzie, należy przyjąć, że z poprawnym językowo znaczeniem pkt 1 w art. 14a ust. 7 ustawy będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy uznamy, że ustawodawca zastosował w tym przepisie spójnik "oraz" w znaczeniu enumeracyjnym, to jest do wymienienia dwóch odrębnych przesłanek, których spełnienie skutkowało będzie wydaniem decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Nadawanie natomiast spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego prowadzi do wypowiedzi zbudowanej wbrew powszechnie przyjętym regułom składni języka polskiego. Ponadto zbędne staje się wówczas wyodrębnianie w tym przepisie odrębnych przesłanek w dwóch podpunktach. W takim przypadku zawarte byłyby one w jednym zwartym przepisie.
Skarżący podniósł, że w archiwum KGP w [...] znajduje się dokumentacja potwierdzająca jego rzetelną służbę na rzecz Państwa i Narodu Polskiego. Z treści tych dokumentów wynika, że aby wypełniać obowiązki policjanta Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od [...] maja 1986 r. do [...] grudnia 1989 r., musiał być uznany przez przedstawicieli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, konstytucyjnego organu państwowego po okresie transformacji ustrojowej, jako osoba o nieposzlakowanej opinii oraz o odpowiednich kwalifikacjach moralnych, której wierność dla Rzeczypospolitej Polskiej nie ulega wątpliwości i którego służba wynikała z potrzeb formacji policyjnych. Udokumentowane mianowania go na kolejne stopnie oficerskie i stanowiska służbowe, stanowią natomiast kolejny dowód na jego służbowe zaangażowanie w obronie "porządku i bezpieczeństwa państwa", co jak wynika z pragmatyki odnosiło się do całego przebiegu jego służby.
Zdaniem skarżącego organ, w jego przypadku nie przeprowadził weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych w złożonym wniosku. Wnioskodawca podał znaczną ilość informacji potwierdzających tezę o spełnieniu przesłanki szczególnego przypadku, o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ posiada też informacje, iż w latach 1996-2005 pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. brał udział w czynnościach, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).
Skarżący oświadczył, że nigdy nie pracował na rzecz totalitarnego państwa, a swoje obowiązki wykonywał zgodnie z prawem, tak samo jak inne grupy zawodowe m. in. milicjanci, żołnierze, prokuratorzy, sędziowie, nauczyciele, górnicy. Tylko natomiast jego grupa zawodowa została oskarżona o pracę - służbę na rzecz totalitarnego państwa. Zebrane przez IPN dokumenty dotyczące jego służby w okresie [...] maja 1986 r. – [...] grudnia 1989 r. są w ilości szczątkowej, niepełne, w postaci min. kilku opinii służbowych oraz wniosków, opinii które sporządzało się do wniosków o tzw. premie kwartalne. Są one pisane "sztampowo" i opieranie całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji na tych "dokumentach" nie ma sensu. Jako przykład podał, że kilkakrotnie w dokumentach pojawia się informacja, że raz był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, raz kandydatem, a w innych sytuacjach był bezpartyjny. Podczas, gdy w rzeczywistości nigdy nie był kandydatem, ani członkiem PZPR. Budowanie na tym fakcie jego "przestępczości" jest kuriozalne. Podniósł też, że wybranie poszczególnych zdań z opinii personalnej dotyczącej przejścia z etapu służby przygotowawczej na służbę stałą typu "nawiązał kontakt operacyjny", czy też "pozyskał informację lub informatora" ma sens tylko wtedy, jeśli konkretnie wskaże się czy taki fakt miał miejsce i czemu służył. Opinia służbowa na którą powołuje się decyzja jest to opinia, którą zawsze się sporządza po 3 latach służby, ma ona charakter czysto formalny tak, że nikt z przełożonych wyższego szczebla nie zwraca uwagę na to co ona zawiera. Zwykle jest to "sztampa" i każdy przełożony miał swoje wzory i utarte stwierdzenia. Prawdziwa i rzetelna opinia służbowa musiała mieć cechy identyfikujące na przykład "pozyskał do współpracy informatora nr rejestru, pseudonim XX którego celem było to i to.
Skarżący zaznaczył, że we wniosku inicjującym postępowanie przed organem podał, że przyjęty został do Milicji w dniu [...] stycznia 1086 r. Z dniem [...] maja 1986 r. został przeniesiony na stan Służby Bezpieczeństwa i skierowany do szkoły resortowej w [...]. Po ukończeniu szkoły cały ruch kadrowy na mocy porozumienia strony rządowej został wstrzymany i dlatego nie mógł wrócić do PG. Jedyną alternatywą było więc napisanie raportu o zwolnienie, a praca w Milicji w sensie pomagania innym była jego marzeniem. Z racji tego, że poprzednio pracował w PG, wykonując pracę w referacie paszportów bardzo często wykonywał zlecone czynności dochodzeniowo śledcze w ramach przestępstw kryminalnych. Gdyby dopuścił się działań niezgodnych z prawem, przestępstw, to Wojewódzka Komisja Kwalifikacyjna w roku 1990 nie wystawiła by mu świadectwa, że odpowiada wymogom funkcjonariusza lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych określonym w ustawie oraz posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Policji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] września 2019 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec A. W. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).
Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.
Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).
W wyroku tym NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".
W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:
- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,
- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".
NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).
W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, a ponadto musi zaistnieć "szczególnie uzasadniony przypadek". Stanowisko to jest niezgodne z poglądem prezentowanym w powołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd w składzie orzekającym.
Przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie oznacza zatem, że sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 NSA wskazał, iż w zakresie kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j. w.) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.
Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od 1 maja 1986 r. do 31 grudnia 1989 r., tj. przez 3 lata i 8 miesięcy nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Podkreślenia przy tym wymaga, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 24 dni i tym samym znacznie przeważa nad ww. okresem służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Zatem w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do okresu całej służby - okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. jest stosunkowo krótki, co powinno być przez organ należycie rozważone.
W ocenie Sądu, argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. za krótkotrwałą nie może być to, że rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa dobrowolnie z własnej woli oraz, że nie podejmował działań mających na celu przeniesienie go do pełnienia służby poza strukturą Służby Bezpieczeństwa.
Organ nie wyjaśnił zatem na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 3 lat i 8 miesięcy służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie może być uznany za krótkotrwały w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 25 lat okresu służby skarżącego.
Minister uznając w efekcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, powołał się na brak spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowe. Ponadto przywołał wybiórczo informacje z akt osobowych przedłożonych przez IPN o sygn. [...] podkreślając, że A. W. w okresie od [...] maja 1986 r. do [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Organ przedstawił przy tym ogólne informacji dotyczące zakresu działania Wydziałów (Grup) [...] WUSW jako ogniw terenowych Departamentu [...] Służby Bezpieczeństwa oraz powołał się na, wynikające ze statutu, zadania Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] w [...] w zakresie kształcenia i wychowania kadr organów resortu spraw wewnętrznych wywodząc z tego, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym.
Organ nie poczynił jednak ustaleń wskazujących na to, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Organ nie przywołał żadnych konkretnych faktów dotyczących służby skarżącego, zadań przez niego wykonywanych, jak również jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia.
Ustaleń w tym zakresie nie wyczerpuje samo wskazanie przez organ zakresu działania Grupy [...] SB, w której skarżący pełnił służbę. Nie można bowiem służby skarżącego oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydziały (Grupy) [...] WUSW jako ogniwa terenowe Departamentu [...] SB. Dokumenty z akt osobowych IPN, na które powołał się organ w decyzji, nie zawierają natomiast żadnych informacji które pozwalałyby przypisać skarżącemu jakieś konkretne czyny godzące w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po ponad 20 latach służby w Policji - zostały nabyte niesłusznie.
Organ nie rozważył także okoliczności podniesionych przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczących jego służby w demokratycznej Polsce (w tym otrzymanych wyróżnień i nagród, m. in. [...], [...], [...]), a także potwierdzonego stosownym zaświadczeniem faktu pełnienia służby w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, mogących wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że skarżący zakwestionował ustalenia organu, dotyczące jego członkostwa w PZPR.
W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącego w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Rozpatrując sprawę ponownie organ dokona oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., organ dokona oceny charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.
Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej ponad 25-letniej służby skarżącego, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.