II SA/Wa 1349/23

II SA/Wa 1349/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kube
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r . Komendant Główny Policji (dalej także: "KGP"; "Organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – zwanej dalej także "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny, orzekł o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2023 r.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. (dalej także: "Organ I instancji") nałożył karę grzywny w wysokości 50 złotych na S. S. (zwanego dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") w związku z nieokazaniem przedmiotu oględzin.
W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, że w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie ustalenia uprawnień Strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego został dopuszczony dowód z oględzin domu mieszkalnego położonego w K. nr [...].
Strona została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, organ pouczył także stronę o możliwości nałożenia kary grzywny, podając okoliczności w jakich może to nastąpić. Przedstawiciele wskazanego organu udali się w wyznaczonym terminie na miejsce przeprowadzenia czynności. Nie zostali jednak wpuszczeni przez Stronę na miejsce oględzin.
Na powyższe postanowienie S. S. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie KGP z dnia [...] czerwca 2020 r. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "WSA w Warszawie"), który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1576/20, oddalił skargę Skarżącego na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd w szczególności wskazał, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Odnosząc się do podstawy prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie przywołał art. 88 § 1 k.p.a., w myśl której to regulacji, kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł.
WSA w Warszawie uznał, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony o oględzinach. W zawiadomieniu pouczono Skarżącego o treści art. 85 § 1 i 2 oraz art. 88 § 2 k.p.a. Wskazano również, że dowód z oględzin ww. domu będzie przeprowadzony w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia uprawnień Skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w celu faktycznego ustalenia powierzchni mieszkalnej zajmowanej przez Skarżącego wraz z rodziną lokalu.
Ponadto, jak wynika z "Protokołu z przeprowadzonych oględzin", komisja działająca na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów KWP w L. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie powołania komisji do oględzin nieruchomości domu mieszkalnego położonego w K. nr [...], podjęła próbę przeprowadzenia oględzin przedmiotowego domu mieszkalnego, jednak wobec nieobecności skarżącego oraz jego matki K. S. - właścicielki ww. domu, dowód ten ostatecznie nie został przeprowadzony. W protokole wskazano, że "nikt nie odebrał domofonu", "komisja nie została wpuszczona na teren posesji", "furtka i brama były zamknięte". Jednocześnie nie podano innych powodów, dla których Skarżący nie udostępnił obiektu do czynności oględzin.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że Skarżący nie przedstawił organowi żadnych dowodów, które w dniu oględzin mogłyby wskazywać na istnienie usprawiedliwionych przyczyn dla odmowy udostępnienia domu mieszkalnego do oględzin oraz, że obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było - z obiektywnie uzasadnionych powodów - niemożliwe do zrealizowania. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby takie okoliczności w analizowanym przypadku zachodziły.
W tym stanie rzeczy WSA w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., który wobec nieudostępnienia przedmiotowego domu do przeprowadzenia dowodu z oględzin i nieusprawiedliwienia takiego stanu rzeczy zastosował wobec skarżącego środek przymusu w postaci grzywny.
Ponadto WSA w Warszawie w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku podkreślił, że rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, uznając jednocześnie, że nie mógł wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. S. S. złożył do KGP wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny, kwestionując zasadność oraz legalność przeprowadzenia dowodu z oględzin domu mieszkalnego, w tym także prawidłowość prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie Skarżący nie wskazał żadnej z przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Zaskarżoną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2023 r. KGP, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, orzekł o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, Organ w szczególności podniósł, że Skarżący nie wykazał żadnej z przesłanek wskazujących na nieważność postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a., a ponadto, że aspekty zasadności, legalności przeprowadzenia dowodu z oględzin stanowiły przedmiot kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. oddalił skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny (sygn. akt II SA/Wa 1576/20).
Powyższe, w ocenie Organu, jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. było przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalający skargę S. S. analizowane także pod kątem spełnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.
W związku z tym KGP, powołując się na przepis art. 61 a k.p.a. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny, a następnie – po ponownym rozpoznaniu sprawy - zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2023r. utrzymał w mocy powyższą własną decyzję.
Omawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia Organ wskazał, że przepis art. 61 a k.p.a. stanowi, że gdy wystosowane pod adresem organu żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynikają dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. O ile ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie uszczegółowia wspomnianej drugiej przesłanki z art. 61 a i pozostawia to pojęcie niedookreślonym, o tyle z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że niewątpliwie należą do niej takie okoliczności, jak wydanie już rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowienie na podstawie art. 61 a k.p.a. wydawane jest w sytuacji, gdy postępowanie "nie może być wszczęte", to jest gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Tymczasem w sytuacji, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania przez organ trybu przewidzianego w art. 61 a k.p.a. W przedmiotowej sprawie, zestawienie ze sobą oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie (oddalającego skargę strony) oraz uzasadnienia wniosku strony o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] prowadzi jednoznacznie do wniosku, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku Skarżącego za niedopuszczalne, ponieważ postanowienie to było już analizowane pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego wydania oraz naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.
Tym samym wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1576/20) zamknął Komendantowi Głównemu Policji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, gdyż wniesione żądanie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot, iż "sąd nie mógł wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności".
Pismem z dnia [...] maja 2023r. S. S. złożył do WSA w Warszawie skargę na postanowienie KGP z dnia [...] kwietnia 2023r. nr [...], wnosząc o "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji, jako prawnie wadliwej i naruszającej zarówno przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego".
W obszernym uzasadnieniu Skarżący w szczególności podniósł, że w związku z doręczonym zawiadomieniem, datowanym 3 lutego 2020 r., informującym o konieczności przeprowadzenia oględzin, nie zakreślono obowiązku stawiennictwa w czasie i miejscu przeprowadzenia czynności, "(...) gdzie zgodnie z przyjętymi normami prawa zawiadomienie ma jedynie charakter informacyjny i nie obliguje do obowiązku stawiennictwa". Z art. 79 § 2 k.p.a wynika, że "strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu...", co jedynie uprawnia do wzięcia udziału w czynności, nie zaś nakłada obowiązek, dlatego też nie zostały spełnione przesłanki prawidłowego wezwania, które nakładałyby obowiązek stawiennictwa. Ponadto, powołując się na przepis art. 85 § 2 k.p.a., podkreślił, że przedmiot oględzin nie znajduje się u osoby trzeciej, tj. policjanta, z uwagi, iż nie ma on żadnych praw do rzeczonej nieruchomości. Zaznaczył, że w ww. artykule wskazane jest, iż "osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin", natomiast organ jedynie poinformował policjanta pismem procesowym zatytułowanym "ZAWIADOMIENIE", datowanym 3 lutego 2020 r., co nie nakładało na niego obowiązku obecności na miejscu przeprowadzenia czynności procesowych.
Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że szczególną formę stanowią natomiast wezwania, które obligują adresata do obowiązkowego stawiennictwa, co w tym przypadku nie miało miejsca, gdyż organ I instancji był w posiadaniu informacji, że "policjant korzystający z uprzejmości właściciela lokalu nie posiada do niego żadnych praw, ani możliwości dysponowania nim wbrew woli właściciela, gdzie taka sytuacja, która nie ma miejsca, mogłaby wskazywać na ograniczenie przeze policjanta prawa własności: właścicielowi, bądź niezgodnego z prawem siłowego przymuszenia właściciela do przekazania jego własności wbrew jego własnej i świadomej woli we władanie funkcjonariusza, gdzie organ próbuje wręcz przymusić do wykonania określonych czynności bądź zachowań, celem udowodnienia policjantowi posiadania zależnego, którego cechą jest to, że nie jest oparte na grzecznościowym pozwoleniu, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, lecz ma trwać przez czas pozwalający na przyjęcie, że nastąpiło przejęcie atrybutu władztwa nad rzeczą".
W ten sposób, zdaniem Skarżącego, mając na uwadze okoliczności prawne i faktyczne, organ I instancji dysponując wszelką dokumentacją, przy niezmienionym stanie prawnym, usiłuje uzyskać informacje zakładając z góry, iż policjant korzystając z życzliwości właściciela nieruchomości, który udzielił mu schronienia przed bezdomnością, zajął bezprawnie jego własność.
Ponadto, jak zaznaczono w zawiadomieniu, iż "w celu podjęcia prawidłowej decyzji organ administracji publicznej pozostaje w obowiązku uzyskania wszelkich niezbędnych informacji (dokumentów) mogących mieć istotny wpływ na sposób zakończenia (rozstrzygnięcia) tego postępowania, gdzie wszelką dokumentacją organ dysponuje w pełnym zakresie". Skarżący podniósł też, że "(...) mając na uwadze charakter czynności, nie dysponuje i nie ukrywa żadnych dodatkowych dokumentów, które mogłyby zostać ujawnione w trakcie oględzin, czy wręcz przeszukania, które w jakikolwiek sposób wniosłyby cokolwiek nowego do prowadzonego postępowania".
Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Skarżący wskazał także, że w wyroku TK z dnia 29 czerwca 2004r. sprawie o sygn. U 1/03 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów jest niezgodny z art. 88 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji, a przez to także niezgodny z art. 92 ust 1 zd. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 88 ust 1 i art. 95 ust. 1 Ustawy o Policji, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi w służbie stałej nieposiadającemu mieszkania, który ponadto nie skorzystał za pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jak również nie zbył uprzednio posiadanego mieszkania. Ustawa o Policji nie formułuje innych dodatkowych warunków, od których uzależniony jest przydział lokalu mieszkalnego na rzecz policjanta.
Zdaniem Trybunału, określenie w rozporządzeniu dodatkowych przesłanek przydziału lokali mieszkalnych sprawiło, że przekroczony został zakres ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia. Delegacja ustawowa upoważnia jedynie do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych zasad przydziału (...) lokali mieszkalnych". W pojęciu "szczegółowych zasad" nie mieści się. natomiast wydawanie regulacji wyznaczających dodatkowe przesłanki, od spełnienia których zależy możliwość przydziału policjantom lokali mieszkalnych. TK podkreślił, że pominięcie przez ustawodawcę - wśród spraw przekazanych do uregulowania w akcie wykonawczym - kryteriów ustalania kolejności przydziału lokali mieszkalnych policjantom było zabiegiem celowym i winno być interpretowane jako zakaz normowania tych kwestii w drodze rozporządzenia. Zaskarżony przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., nie znajduje więc oparcia w treści ustawowego upoważnienia do jego wydania. Tym samym naruszone zostały art. 88 i art. 92 ustawy o Policji. Wobec wkroczenia rozporządzenia w materię, pozostawioną do regulacji ustawowej, doszło także do naruszenia wymogu stanowienia rozporządzeń na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie iw celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji).
Także z wyroku TK z dnia 18 września 2008 w sprawie o sygn. akt K 7/07 wynika, że nie da się przyjąć zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, nawet zajmowaniem lokalu osoby obcej w myśl ustawy o Policji; do takich lokali Policja nie posiada żadnych praw decyzyjnych, czy też w zakresie, w jakim dałoby się wywieść podstawę ich badania dla spraw o zaspokojenie potrzeb f-sza Policji.
Dlatego też, zdaniem Skarżącego, "(...) w takich okolicznościach prawnych, przywołanego orzecznictwa, jednolicie stwierdzającego, iż wyłącznie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych polega na bezspornym posiadaniu tytułu prawnego i prawa do lokalu mieszkalnego, tj. wydzielonej i odrębnej powierzchni w wyłącznej dyspozycji policjanta i członków jego rodziny określonych art. 89 ustawy o Policji, poprzez jego przydział decyzja administracyjną,, lub skorzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie prawa w trybie i formie prawa własnościowego, oraz dyspozycja takim odrębnym lokalem na zasadzie właściciela, czy samoistnego posiadacza na podstawie przydziału lokalu, albo posiadanie tytułu prawnego do domu stanowiącego odrębność, może prowadzić do cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Skoro zaś, w oparciu o zebrane dane i bezsporne ustalenie wynika iż: policjantowi nie przydzielono lokalu mieszkalnego; nie przyznano pomocy finansowej na jego uzyskanie; policjant nie posiada tytułu prawnego do żadnego lokalu mieszkalnego czy też domu wspólnie z członkami rodziny określonymi art. 89 ustawy o Policji – to nie doszło do zmian w stanie prawa nakazujących działanie organu z urzędu, a przez to pozbawienie następczo strony wszelkich praw związanych z prawem do lokalu mieszkalnego
W tej sytuacji skarżony organ winien zbadać w pierwszej kolejności, czy strona posiada, czy też nie posiada zgodnie z ustawą o Policji zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a jeśli nie, uznać, iż posiada prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zgodnie z tą ustawą, a w konsekwencji, do czasu zaspokojenia tych potrzeb przydziałem lokalu mieszkalnego; względnie skorzystaniem z pomocy finansowej na jego uzyskanie, prawo konstytutywne do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego -niezaspokojone zgodnie z tą ustawą i na zasadzie celowości prawa do lokalu mieszkalnego, odrębnego w tytule prawnym od osób nie wymienionych w art. 89 ustawy o Policji, do równoważnika za brak lokalu, mieszkalnego, co w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia decyzji pierwszej instancji i umorzenia przed pierwszą instancją postępowania, wobec niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej, względnie utrzymać w mocy decyzję pierwszej instancji, a w tym zakresie rozpatrzyć podniesione, acz pominięte okoliczności prawne i faktyczne przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, gdyż ich pominięcie uchybia zakresowi sprawy oraz podstawowym nakazom prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej.
Wskazując na powyższą argumentację, Skarżący wniósł o uchylenie, "(...) a wręcz unieważnienie zaskarżonych decyzji organów obu instancji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, wobec niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej z norm ustawowych".
Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając jak w uzasadnieniu skarżonego aktu, że strona skarżąca nadal kwestionuje zasadność oraz legalność przeprowadzenia dowodu z oględzin domu mieszkalnego w związku z prowadzonym w sprawie cofnięcia S. S. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jednak nie wskazuje żadnej z przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.).
Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).
Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi są bezpodstawne.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., który po rozpoznaniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie własne nr [...] z dnia [...] marca 2023 r.
Sporne postanowienie KGP zostało wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem organów, w okolicznościach sprawy, zaistniała przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" dla odmowy wszczęcia wskazanego postępowania o stwierdzenie nieważności, z uwagi na to, że kwestia stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia Skarżącemu kary grzywny w aspekcie zasadności oraz legalności przeprowadzenia dowodu z oględzin domu mieszkalnego, w tym także prawidłowości prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1576/20, oddalił skargę Skarżącego na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...]), a jednocześnie Skarżący nie wskazał żadnej z przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgadza się Skarżący, nadal kwestionując zasadność oraz legalność przeprowadzenia dowodu z oględzin domu mieszkalnego w związku z prowadzonym przez organy policji postępowaniem w sprawie cofnięcia mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Przy tak zakreślonych stanowiskach stron Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś pewne dostrzeżone przez Sąd mankamenty w zakresie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie mają wpływu na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce wówczas, gdy wystosowane pod adresem organu żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z przepisu tego wynikają dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, przy czym gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (por. dla przykładu: wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., I OSK 988/15, wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17). Drugą (na którą powołał się w swoim rozstrzygnięciu organ) - istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Rację ma przy tym KGP, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie uszczegółowia wspomnianej drugiej przesłanki z art. 61 a i pozostawia to pojęcie niedookreślonym.
Rozumienie omawianej przesłanki zostało więc wypracowane na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym jednolicie podnosi się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.
Do takich przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w orzecznictwie zalicza się sytuacje, gdy do organu wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Taką podstawą może być również wniesienie żądania po upływie terminu ustanowionego prawem materialnym dla składania wniosków inicjujących postępowanie administracyjne, wniesienie żądania w sprawie już zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, lub w sprawie, która już toczy się przed organem administracji czy też, jak przyjął organ, w związku z rozstrzygnięciem sądowym w danej sprawie (oczywiście przy zachowaniu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy).
Chodzi więc zasadniczo o sytuacje jednoznaczne, oczywiste, dostrzegalne prima facie, możliwe do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki: NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2153/22, z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 4509/21, WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 964/23, WSA w Krakowie z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Kr 51/23). W takiej sytuacji organ wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nie powinien również formułować ocen co do meritum żądania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest także pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 – jak już stwierdzono wcześniej - nie można formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12). Postanowienie to poprzedzają więc jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które to zaczynają się dopiero po wszczęciu danego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., II OSK 1520/16).
Odnosząc powyższe rozważania wstępne do realiów sprawy, w ocenie Sądu, KGP zasadnie odmówił zaskarżonym postanowieniem wszczęcia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny, skoro sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021r., sygn. akt II SA/Wa 1576/20, oddalił skargę Skarżącego na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny.
Jednocześnie Sąd zauważa, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo szeroko opisał motywy, jakimi kierował się wydając sporne postanowienie odmawiające wszczęcie postępowania na gruncie komentowanego art. 61a § 1 k.p.a., co może wywoływać wrażenie, że odmowa taka - na tle przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" - wcale nie nosi cech oczywistości, dostrzegalnych "na pierwszy rzut oka", a więc możliwych do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, a co – jak wskazano wcześniej – jest warunkiem koniecznym dla zastosowania tegoż przepisu. W ocenie Sądu, wskazane cechy uzasadnienia nie podważają jednak prawidłowości zastosowanej normy i, w szczególności, nie mają wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Zauważyć bowiem należy, że treść uzasadnienia organu była zdeterminowana koniecznością wyjaśnienia dlaczego wniesione przez Skarżącego żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny ma charakter decyzji ostatecznej (które poddane zostało także ocenie w ramach sądowej kontroli legalności) jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r.
W ocenie Sądu, taki sam charakter mają rozważania Organu odnoszące się do "analizy" przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zdaniem Sądu, Organ prawidłowo i w zgodzie z zasadą przekonywania oraz wszechstronnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia zawarł w swoim uzasadnieniu stwierdzenie, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1576/20, nie uwzględnił konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa, tj. że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy.
Ponownie, za Organem, należy bowiem wskazać, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).
W ocenie Sądu, z powodu oczywistych przeszkód o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, Organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podkreślenia wymaga, że wskazane przez Organ podstawy odmowy, w powiązaniu z normą wynikającą art. 61a § 2 k.p.a., wyznaczały w konsekwencji zakres kontroli sądowadministracyjnej w nin. sprawie. Dlatego też Sąd nie może odnieść się do argumentacji "merytorycznej" skargi, a w szczególności czy kwestionowana przez Skarżącego decyzja w zakresie kary nałożonej na Skarżącego jest decyzją wadliwą.
Reasumując, w ocenie Sądu, Organ prawidłowo uznał, że już na "pierwszy rzut oka" wynika, że przedmiotowy wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2023r. dotyczy tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, sprawy już prawomocnie rozstrzygniętej oraz, że podniesione we wniosku Skarżącego o wszczęcie postępowania argumenty, w gruncie rzeczy sprowadzają się do podważenia ustaleń organów, które były już przedmiotem oceny legalności przez tut. Sąd w przywołanym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1576/20.
Oczywistym jest też fakt, że Skarżący w swoim wniosku inicjującym postępowanie, nie wykazał jakichkolwiek przesłanek nieważnościowych, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (nie wskazał ich także w skardze do tut. Sądu).
Końcowo Sąd dodatkowo wyjaśnia, że jakkolwiek ustawodawca dopuszcza możliwość pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa, pozwalając na jej weryfikację, to jednak może to nastąpić tylko w ściśle określonych sytuacjach, stąd też przesłanki stwierdzenia nieważności (lub wznowienia postępowania) decyzji muszą być interpretowane ściśle.
W związku z powyższym jako oczywiście chybiony należało uznać zarzut skargi, że "(...) skarżony organ winien zbadać w pierwszej kolejności, czy strona posiada, czy też nie posiada zgodnie z ustawą o Policji zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a jeśli nie, uznać, iż posiada prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zgodnie z tą ustawą, a w konsekwencji, do czasu zaspokojenia tych potrzeb przydziałem lokalu mieszkalnego, względnie skorzystaniem z pomocy finansowej na jego uzyskanie, prawo konstytutywne do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (...)"
Przywołana przez Skarżącego argumentacja zarzutów skargi nie jest bowiem nakierowana na wykazanie wad kwalifikowanych decyzji nakładającej grzywnę, lecz zmierza do ponownego, merytorycznego rozpoznania przedmiotu tej sprawy, co także trafnie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi są bezzasadne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. obowiązany był skargę oddalić.
-----------------------
1