II SA/Wa 1341/21

II SA/Wa 1341/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Sygn. powiązane
III OSK 452/22 - Wyrok NSA z 2023-07-07
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o założenie publicznego przedszkola 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącej M. [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o założenie przedszkola publicznego.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
M. K. złożyła w dniu [...] września 2020 roku wniosek o założenie Publicznego Przedszkola [...] w K.
Pismem z dnia [...] października 2020 roku Prezydent Miasta K. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie wydania zezwolenia na założenie przedszkola z dniem [...] stycznia 2021 roku.
Postanowieniem z dnia [...] października 2020 roku, znak [...], [...] Kurator Oświaty, działając w oparciu o dyspozycję art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082) negatywnie zaopiniował wniosek skarżącej uzasadniając, iż nie zostały spełnione warunki określone w § 4 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581).
Wskazano, że w załączonej do wniosku opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. brak jest informacji o liczbie dzieci, dla których przedszkole ma być przeznaczone. Nie odniesiono się również do oceny najbliższego otoczenia przedszkola. Brak jest również informacji, czy założenie publicznego przedszkola w miejscowości wskazanej przez założyciela, będzie sprzyjało poprawie warunków wychowania, opieki i nauczania, a także korzystnie uzupełniać sieć publicznych przedszkoli w tej miejscowości. Zastrzeżenia wzbudziła także możliwość sprawowania bezpośredniego nadzoru pedagogicznego nad jakością nauczycieli przez osobę, która pełni już funkcję dyrektora w innym przedszkolu. Wątpliwości wywołała również załączona do wniosku umowa najmu, która została zawarta na czas określony do [...] sierpnia 2028 roku. W ocenie [...] Kuratora Oświaty zapisy umowy nie dają gwarancji, że wynajmujący wywiąże się z umowy w sposób i w czasie umożliwiającym zachowanie procedury likwidacji publicznego przedszkola, zgodnie z art. 89 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe. Przedłożone dokumenty powinny bowiem jednoznacznie wskazywać, że osoba prowadząca placówkę ma prawo do swobodnego i wyłącznego dysponowania lokalem oraz, że lokal jest przeznaczony do prowadzenia w nim działalności publicznego przedszkola, co odpowiadałoby art. 108 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe. W postanowieniu negatywnie oceniono również wzór umowy o świadczenie usług przez Przedszkole w zakresie zapisu statuującego, że przedszkole zobowiązuje się do zapewnienia dziecku bezpłatnej realizacji podstawy programowej, (...) w godzinach od 8:00 do 13:00. W ocenie organu taki zapis jest niezgodny z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe. Jednocześnie wskazano, że także proponowane przyczyny rozwiązania przez Przedszkole umowy z rodzicami dziecka naruszają prawo dzieci do wychowania przedszkolnego, a co za tym idzie są niezgodne z art. 1 pkt 1, 3 i 5 oraz art. 31 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe.
Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej złożyła M. K., wnosząc o jego zmianę i pozytywne zaopiniowanie wniosku o założenie przedszkola publicznego. W środku odwoławczym zarzucono:
- naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez wyznaczenia stronie odpowiedniego terminu do uzupełnienia braków;
- naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie negatywnej opinii ze wskazaniem błędów, których ten sam organ nie wskazał przy poprzedniej ocenie wniosku oraz uznanie, wbrew utrwalonej powszechnie praktyce organów administracji i wbrew wcześniejszemu stanowisku organu, niezgodności statutu z prawem;
- naruszenie art. 4 ust 1 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581), poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie wskazanie tego przepisu jako podstawy wydania negatywnej opinii w sytuacji, podczas gdy szereg rzekomych błędów i braków wniosku nie wynikał z tych przepisów, a w konsekwencji wydanie na tej podstawie negatywnej opinii nie miało uzasadnienia.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 roku Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W postanowieniu wskazano na wadliwe, w ocenie organu, zapisy statutu przedszkola, tj.:
- § 12 ust. 4 – poprzez wskazanie, że "przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę dzieciom w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie w ciągu całego dnia pracy przedszkola", tymczasem w ocenie organu wymiar ten powinien być zgodny z Uchwałą Rady Miasta K. - zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.);
- § 5 ust. 6 – poprzez wskazanie, że pomoc psychologiczno-pedagogiczna w przedszkolu jest udzielana m. in. z inicjatywy pomocy nauczyciela, podczas gdy przepisy prawa oświatowego nie wypowiadają się na temat pomocy nauczyciela;
- § 7 ust. 5 – poprzez wskazanie, że "dyrektor przedszkola współdziała ze szkołami wyższymi w organizacji praktyk pedagogicznych", podczas gdy informacja (dla rodziców) mówiąca o tym, że przedszkole może być "przedszkolem ćwiczeń" lub placówką, w której mogą być organizowane praktyki studenckie powinna być zamieszczona również w § 3 projektu statutu - cele i zadania przedszkola;
- § 11 ust. 6 – poprzez wskazanie, że przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez osobę prowadzącą na wniosek dyrektora, podczas gdy zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581) publiczne przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący przedszkole, na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola - na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady rodziców;
- § 21 ust. 9 pkt 4 poprzez wskazanie, że "nauczyciel ma prawo do rozwoju i awansu zawodowego", podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r., poz. 2215 ze zm.), nauczyciel obowiązany jest dążyć do pełni własnego rozwoju osobistego i doskonalić się zawodowo zgodnie z potrzebami szkoły, tym samym nie jest to prawo a obowiązek nauczyciela;
- § 25 ust. 2 pkt 8 – poprzez wskazanie, że "do obowiązków pomocy nauczyciela (w tym do dziecka z orzeczeniem) należy m. in. przestrzeganie przepisów bhp i ppoż, podczas gdy w obowiązkach innych pracowników (w tym nauczycieli) nie uwzględniono takiego zapisu, tym samym zapis ten powinien obowiązywać wszystkich nauczycieli i pracowników przedszkola;
- § 26 ust. 6 pkt 3 – poprzez wskazanie, że jedną z konsekwencji nieprzestrzegania ustalonych w przedszkolu zasad jest odsunięcie dziecka od zabawy, podczas gdy zgodnie z teorią i praktyką edukacji małego dziecka, w tym także podstawą programową wychowania przedszkolnego, zabawa jest podstawową formą edukacji i nie powinna być ograniczana jako konsekwencja nieprzestrzegania obowiązujących w przedszkolu zasad. ,
- § 28 – poprzez nieuwzględnienie sytuacji, w której dziecko ma odroczony obowiązek szkolny na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe.
Ponadto dostrzeżono, że w części "podstawa prawna" pominięte zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 roku w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r. poz. 502), który wykorzystywany był przez stronę w poszczególnych zapisach projektu statutu. Uznano, że nie odniesiono się do najbliższego otoczenia budynku przedszkola, co jest niezgodne z § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581). Zwrócono uwagę, że przedstawiony [...] Kuratorowi Oświaty wykaz pracowników pedagogicznych, przewidzianych do zatrudnienia w przedszkolu, nie zawiera informacji o posiadaniu przygotowania pedagogicznego przez panią M. O.. Tym samym uznano, że przedstawiony wykaz kadry pedagogicznej proponowanej do zatrudnienia w przedszkolu, nie spełnia wymogów umożliwiających ocenę zgodności kwalifikacji nauczycieli z planowanym zatrudnieniem. Jednocześnie w postanowieniu zwrócono uwagę na szereg uchybień co do przejrzystości zapisów, np. wskazano, że w postanowieniach projektu statutu powtarzane są niektóre sformułowania: "organ sprawujący nadzór pedagogiczny", bez dookreślenia "kurator oświaty" (zamiast [...] Kurator Oświaty) lub "stosowne organy", podczas gdy w ocenie rozpatrującego odwołanie w statucie powinny być wskazane konkretne organy, niektóre przepisy są natomiast zbyt często powtarzane a inne zbyt ogólne i niejasne (§ 12 ust. 8, § 15 ust. 2, § 16 ust. 2, § 17, § 26 ust. 12).
Z kolei odnosząc się do zarzutu niewezwania strony do uzupełnienia braków Minister wskazał, że jedynie organ, który w drodze decyzji administracyjnej udziela lub odmawia udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola jest zobowiązany do wezwania do uzupełnienia braków. W ocenie Ministra, organ prowadzący postępowanie uznał wniosek za kompletny, dlatego nie wezwał strony do jego uzupełnienia ani nie pozostawił wniosku bez rozpoznania. Organ dokonał merytorycznej oceny wniosku o zezwolenie na założenie przedszkola publicznego. Zdaniem organu odwoławczego brak należytej staranności w przygotowaniu dokumentów załączonych do wniosku obciąża stronę. Mając to na uwadze, Minister Edukacji i Nauki uznał, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581). Projekt statutu złożony przez stronę, zdaniem Ministra, jest również niezgodny z ustawą z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082), a przedstawiony wykaz kadry pedagogicznej nie spełnia wymogów umożliwiających ocenę zgodności kwalifikacji nauczycieli z planowanym zatrudnieniem.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. .K., zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 4 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji negatywnie opiniującego wniosek skarżącej o założenie Publicznego Przedszkola [...] w K. w sytuacji, gdy wniosek spełniał wszystkie wymogi przewidziane w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, w związku z czym winien był zostać pozytywnie zaopiniowany;
- naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób nie wynikający z treści znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów oraz sprzeczny z ich literalnym brzmieniem, a także brak wskazania skonkretyzowanej podstawy prawnej dla wymogów, których w ocenie organu odwoławczego nie spełniał wniosek skarżącej;
- naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2020 roku w oparciu o okoliczności niepodnoszone przez organ I instancji we wcześniejszym toku postępowania oraz wbrew utrwalonej powszechnie praktyce organów administracji;
- naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach prawnych, niepodnoszonych we wcześniejszym toku postępowania, które miały wpływ na wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, a także nie odniesienie się przez Ministra Edukacji i Nauki do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 8 § 1 i 2 k.p.a., podniesionego przez skarżącą w zażaleniu, w konsekwencji czego organ odwoławczy błędnie wydał postanowienie, utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2020 roku.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że obecne przepisy prawa w sposób jasny określają przesłanki udzielenia przez organ zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Przesłanki te wymienia § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581). Zważywszy, że w przepisie tym nie użyto zwrotów sugerujących możliwość poszerzenia tego katalogu o inne elementy w nim niewymienione, ma on charakter wyczerpujący i nieuprawnione jest uzależnienie wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia od spełnienia innych wymogów, niż wymienione w tym przepisie. Tymczasem organy obu instancji formułowały zastrzeżenia niewynikające z katalogu zawartego w § 4 wskazanego rozporządzenia. Zdecydowana większość zastrzeżeń pozostaje bez związku z tym wymogiem.
Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w postanowieniu Ministra Edukacji, oznaczonego nr 1 skarżąca wskazała, że powielenie przepisów prawa oświatowego nie może powodować ich niezgodności z prawem. Brak każdorazowego dookreślenia w treści projektu statutu sformułowań takich jak "organ sprawujący nadzór pedagogiczny" lub "stosowne organy" ma związek z tym, że projekt statutu jest dokumentem rozległym, w związku z czym konieczne jest zachowanie jego przejrzystości. Tymczasem w § 1 ust. 1 i 3 projektu statutu wyraźnie zdefiniowano organ prowadzący przedszkole, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny, wobec czego nie ma potrzeby ciągłego dookreślania tych organów.
Co do zastrzeżeń oznaczonych nr 2-4, odnoszących się do § 5 ust. 6, § 7 ust. 5 oraz § 11 ust. 6 projektu statutu, skarżąca podniosła, że Minister nie wskazał żadnych przepisów prawa, z którymi postanowienia projektu statutu miałyby być niezgodne. Tak samo co do zastrzeżeń nr 6 i 7, które dotyczyły § 16 i § 17 projektu statutu, w których organ zarzucił niejasność zapisów co do zasad odpłatności oraz stanowiska wicedyrektora – czy jest on członkiem rady pedagogicznej i czy jest organem przedszkola. Tymczasem w projekcie prawidłowo wskazano, że zasady odpłatności ustala osoba prowadząca przedszkole, co jest zgodne z art. 102 ust. 1 pkt 11 Prawa oświatowego. Natomiast organy przedszkola zostały enumeratywnie wymienione w § 6 statutu, zatem brak w tym zestawieniu wicedyrektora prowadzi do prostego wniosku, że nie jest on osobnym organem przedszkola.
Co do zastrzeżenia nr 9, odnoszącego się do § 25 ust. 2 statutu, w którym w ramach obowiązków pomocy nauczyciela wymieniono m.in. przestrzeganie przepisów bhp i przeciwpożarowych, opierając się na braku wyraźnego powielenia takiego postanowienia w odniesieniu do obowiązków innych pracowników, organ zasugerował, że powyższy obowiązek powinien dotyczyć wszystkich nauczycieli i pracowników. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 projektu statutu przedszkole zapewnia dzieciom bezpieczeństwo i opiekę poprzez stosowanie obowiązujących przepisów bhp i przeciwpożarowych, w związku z czym wymaga tego od wszystkich pracowników, niezależnie od braku wielokrotnego powielania takiego obowiązku w treści statutu.
Co do zastrzeżenia oznaczonego nr 10 skarżąca ponownie wskazała, że organ odwoławczy nie powołał żadnych przepisów prawa, które miałyby zostać naruszone zapisem § 26 ust. 6 pkt 3, zgodnie z którym jedną z konsekwencji nieprzestrzegania ustalonym w przedszkolu zasad jest odsunięcie dziecka od zabawy. W ocenie skarżącej, wspomniane odsunięcie dziecka od zabawy stanowi tylko jedną ze stosowanych form wzmocnień negatywnych mających na celu rozładowanie negatywnych emocji dzieci. Stosuje się ją jedynie w przypadku poważniejszych naruszeń takich jak agresywne zachowania dziecka, i ma ono charakter wyłącznie czasowego odsunięcia dziecka od zabawy, przy udzieleniu spokojnej i rzetelnej informacji dotyczącej nagannego czynu.
Odnosząc się do zastrzeżenia co do § 26 ust. 12 projektu statutu, sformułowanego w punkcie nr 11 postanowienia, który stanowi, że w przypadku dzieci odbywających roczne przygotowanie przedszkolne, zastosowany zostanie tryb skrócenia godzin pobytu dziecka w przedszkolu do czasu przewidzianego na realizację bezpłatnej podstawy programowej, skarżąca podkreśliła, że wbrew wyrażonej opinii, nie jest on niezgodny z przepisami prawa oświatowego. Mając na uwadze, że godziny pobytu dzieci zostają skrócone do czasu realizacji podstawy programowej, nie sposób stwierdzić, ze podstawa programowa wychowania przedszkolnego nie jest realizowana przez cały pobyt tych dzieci.
Co do zastrzeżenia nr 12, dotyczącego nieuwzględnienia w § 28 projektu statutu sytuacji, w której dziecko ma odroczony obowiązek szkolny zgodnie z art. 36 ust. 4-7 Prawa oświatowego, skarżąca wskazała, że dokładne określenie tego typu sytuacji dotyczy § 28 ust. 2 projektu statutu, zgodnie z którym w przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wychowaniem przedszkolnym może być objęte dziecko w wieku powyżej 7 lat. Wyjaśniono, że jedną z podstaw prawnych takiego przesunięcia wieku szkolnego i przedłużenia przygotowania przedszkolnego jest właśnie tryb przewidziany w art. 36 ust. 4-7 Prawa oświatowego.
Odnośnie do niewskazania w podstawie prawnej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581) skarżąca wskazała, że nie sposób uznać, aby czysto techniczna kwestia wpływała jakkolwiek na zgodność projektu statutu z przepisami Prawa oświatowego i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi.
Natomiast co do braku zawarcia informacji o posiadaniu przygotowania pedagogicznego przez M. O. skarżąca wskazała, że było to omyłkowe przeoczenie w stosunku do jednej osoby. Ponadto przygotowanie pedagogiczne M. O. zostało wyczerpująco opisane w dokumentacji poprawionej zgodnie z wytycznymi organu I instancji.
Skarżąca podkreśliła, że większość uwag co do zapisów statutu dotyczy jedynie drobnych, wręcz technicznych kwestii, które można było poprawić po wezwaniu przez organ. Czynny udział skarżącej w toku postępowania potwierdza, że była ona skłonna zastosować się do wszelkich wytycznych organów. Pomimo trzykrotnej weryfikacji zasadniczo tożsamych dokumentów, żaden z organów nie wezwał skarżącej do skorygowania zapisów statutu.
Co do zarzutu naruszenie art. 6 k.p.a. skarżąca wskazała, że organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty dopuścił się naruszenia zasady praworządności. Większość poczynionych uwag przez Ministra Edukacji Narodowej pozostaje bowiem bez związku ze zgodnością projektu statutu z przepisami Prawa oświatowego i aktów wykonawczych, tj. przesłanki dla pozytywnego zaopiniowania wniosku.
Odnośnie naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej, skarżąca wskazała, że wniosek o wydanie zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola był już drugim wnioskiem złożonym w tym przedmiocie. Poprzedni wniosek również został zaopiniowany negatywnie. Przed złożeniem kolejnego wniosku skarżąca poprawiła dokumentację niezbędną dla uwzględnienia wniosku zgodnie z wytycznymi Kuratorium. [...] Kurator Oświaty ponownie jednak zaopiniował negatywnie wniosek skarżącej, formułując zastrzeżenia do innych postanowień statutu. Skarżąca podkreśliła, że organy obu instancji trzykrotnie dokonując oceny tych samych dokumentów, zmienianych w międzyczasie stosownie do wytycznych organów, za każdym razem wskazywały inne okoliczności, na podstawie których wydawały negatywne rozstrzygnięcie, co w jej ocenie stanowi zabieg niedopuszczalny, stanowiący naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Niewymienienie przez organ wszelkich istniejących uchybień podczas oceny prawnej tożsamej dokumentacji sprawia, że kontrola nie jest pełna, podczas gdy strona ma prawo oczekiwać, że organ w swoim orzeczeniu wymieni wszystkie porzyczyny negatywnego rozstrzygnięcia. Takie działanie stanowi w ocenie skarżącej naruszenie zasady udzielenia informacji określone w art. 9 k.p.a. Naruszenie tej zasady przejawia się m.in. w udzieleniu informacji niewyczerpującej, czyli pomijającej okoliczności faktyczne lub prawne, mające znaczenie dla załatwienia sprawy.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji i Nauki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 t.j.) dalej jako: "u.P.o.", założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga: zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przy czym z art. 88 ust. 6 u.P.o. wynika, że to minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej tak, aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie.
Z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1581 t.j.). dalej jako: "rozporządzenie" wynika, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli:
1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej;
2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie;
3) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - zawód lub zawody, w jakich szkoła będzie kształcić, są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego;
4) warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki;
5) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju;
6) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
W niniejszej sprawie Minister Edukacji i Nauki, powołując się na powyższe przepisy, utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2020 roku, którym to postanowieniem negatywnie zaopiniowano wniosek o założenie przez M. K. Publicznego Przedszkola [...] w K. W ocenie organów obu instancji wnioskodawca nie wypełnił warunków określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1581 t.j.)
W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 roku Minister Edukacji i Nauki wskazał na szereg uchybień, których dopuściła się skarżąca, uniemożliwiających wydanie pozytywnej opinii w zakresie udzielenia wnioskowanego zezwolenia.
Przy ocenie zarzutów skargi należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 roku, sygn. III OSK 420/21).
Z kolei w myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. zawiera art. 79a § 1 k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zatem zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów nie korzysta z takiej możliwości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2019 roku, sygn. III SA/Po 58/21).
Podkreślenia wymaga, iż w toku sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia skarżąca na bieżąco modyfikowała uchybienia wskazywane przez organ, który za każdym razem, po ich poprawieniu przez skarżącą, wskazywał – w stosunku do tego samego przedmiotu rozpoznania – kolejne, nowe nieprawidłowości, których istnienie (według organu) spowodowało niemożność uwzględnienia wniosku. Takie działanie uznać należy za sprzeczne z przywołanymi powyżej przepisami prawa. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, to w gestii organu leży zapewnienie efektywnego udziału strony w toku postępowania, tym bardziej, gdy strona ta aktywnie w nim uczestniczy, na bieżąco dokonuje poprawek i w pełni realizuje wszystkie sugestie i rekomendacje organów.
Zdaniem Sądu, organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. Kolejne nieprawidłowości wskazane (wykryte) przez organ, które można było usunąć w toku postępowania, zostały dopiero przedstawione w postanowieniu kończącym postępowanie w sprawie, w sposób negatywny dla strony. W konsekwencji doszło do wydania rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, gdyż pomimo powziętych wątpliwości, które znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, nie podjęto dalszych czynności w celu ich rozpatrzenia.
Tym samym Sąd zgadza się ze skarżącą, że argumenty wywiedzione na poparcie postanowienia [...] Kuratora Oświaty oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Edukacji i Nauki, nie są przekonujące.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty oraz utrzymujące ją w mocy postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oparte zostały przede wszystkim na argumentacji pozaprawnej. Brak jest bowiem wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonego utworzenia przedszkola. Organ wskazując liczne nieprawidłowości w zapisach projektu statutu placówki odnosił się bowiem przede wszystkim, jak słusznie wskazała skarżąca, do sposobu redakcji dokumentu oraz niezgodności z bliżej nieokreślonymi aktami prawa miejscowego, czy też przepisami innych ustaw niż ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082).
Dlatego Sąd uznał, że organy obu instancji pominęły znaczące aspekty w sprawie, ich ocena jest niepełna i dokonana została z naruszeniem art. 77 k.p.a., obligującego organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 79a § 1 k.p.a., który nakłada obowiązek wskazania stronie przesłanek niespełnionych i niewykazanych, niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło również do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1581) poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada treści normy prawnej zawartej w tym przepisie.
W pełni uzasadniony okazał się też zarzut naruszenia przez organy art.9 k.p.a. Na jego podstawie, jak już zaznaczono, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Tymczasem w sprawie niniejszej, strona była "zaskakiwana" przez każdy organ nowymi, wcześniej nie stawianymi, zarzutami pod adresem jej czynności, zmierzających do uzyskania pozytywnej opinii o założenie przedszkola. Taka sytuacja nie może zasługiwać na akceptację. Skoro skarżąca na bieżąco dostosowywała swoje działania do wytycznych organów, a mimo to za każdym razem uzyskiwała negatywne dla siebie rozstrzygnięcie, na uchylenie zasługiwało nie tylko zaskarżone, ale i utrzymane nim w mocy postanowienie. Zarzucana w skardze wadliwość postępowania dotyczy bowiem w tym samym stopniu organów obu instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny wziąć pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i przeanalizują dogłębnie stan faktyczny i prawny sprawy, a następnie wydadzą wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie założenia publicznego przedszkola.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienie organu I instancji. Zawarte w (pkt 2 sentencji) wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 w związku z art. 210 § 2 in fine tej ustawy. O kosztach zastępstwa prawnego adwokata, Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800)