II SA/Wa 1335/23

II SA/Wa 1335/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Arkadiusz Koziarski
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1692/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 art. 77 art. 80 art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Kolei [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2023 r.; 2. zasądza od [...] Kolei [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] [...] Kolej [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej jako "organ", "podmiot zobowiązany" lub "spółka [...]K[...]") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 902, dalej też jako "u.d.i.p.") utrzymała w mocy własną decyzję z [...] marca 2023 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wnioskiem złożonym w dniu [...] lutego 2023 r. zażądała udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie przekazania przez organ informacji jakie były całkowite dochody otrzymane od spółki [...]K[...] za rok 2022 osób sprawujących poniższe stanowiska:
1. Prezes spółki [...]K[...]
2. Dyrektor generalny
3. Każdy z dyrektorów z określeniem jego funkcji
4. Naczelnicy każdego działu
5. Członkowie zarządu
Wnioskodawczyni zażądała udostępnienia powyższej informacji w formie elektronicznej i przesłania jej na podany adres poczty elektronicznej, ewentualnie nadesłanie informacji w formie dokumentu.
Decyzją z [...] marca 2023 r. znak: [...] organ działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., po rozpatrzeniu ww. wniosku odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, jednakże w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Przywołany przepis stanowi bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Zakres danych niepodlegających udostępnieniu i mogących zostać uznane za poufne określa art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z powołanym przepisem tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Organ ustalił, że żądane przez wnioskodawczynię dane są źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii finansowych, handlowych i organizacyjnych odnoszących się do działalności spółki [...]K[...].
Organ wskazał, że stale podejmuje czynności zmierzające do zabezpieczenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to rozwiązania systemowe
i mają charakter permanentny. Polegają one m.in. na:
1) przyjęciu do stosowania w spółce [...]K[...] dokumentów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. "Wykazu informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] Kolei [...] sp. z o.o.’’, "Regulaminu ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa [...] Kolei [...] sp. z o.o. oraz "Zasad postępowania w przypadku naruszenia Tajemnicy Przedsiębiorstwa [...] Kolei [...] sp. z o.o." (zatwierdzone i przyjęte do stosowania Uchwałą Zarządu spółki [...]K[...] z [...] sierpnia 2014 r.);
2) wdrożeniu systemu kadrowo-płacowego, do którego mają dostęp wyłącznie ściśle określeni pracownicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania obowiązków pracowniczych;
3) składaniu przez pracowników spółki zobowiązania do zachowania Tajemnicy Przedsiębiorstwa zgodnie z Regulaminem, o którym mowa w pkt. 1) powyżej;
4) organizacji pracy w sposób zapewniający ograniczenie dostępu do informacji dotyczących warunków płacowych, w szczególności przyznanie dostępu do pomieszczeń, w których przechowywana jest dokumentacja pracownicza wyłącznie uprawnionym naczelnikom oraz wyznaczonym pracownikom w ramach wykonywania kompetencji służbowych; indywidulane logowania na systemów zawierających informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń, warunków świadczenia pracy oraz wynagrodzeń wypłaconych członkom organów spółki;
5) cyklicznym szkoleniu kadry kierowniczej oraz pracowników, których obowiązki służbowe związane są ze szczególną dbałością o zachowanie w poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Organ wyjaśnił, że wymienione powyżej środki zaradcze zostały również podjęte w stosunku do informacji objętych przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Ich treść nie została opublikowana, ani w jakikolwiek sposób zaprezentowana publicznie w sposób, który mógłby umożliwić dostęp do nich nieograniczonemu kręgowi adresatów. Zgodnie z pkt. II pkt. 5) Wykazu informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] Kolei [...] sp. z o.o. informacje dotyczące rozliczenia płac (...), deklaracje podatkowe; listy płac itp. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki [...]K[...].
Pismem z 6 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała, że organ bezpodstawnie wydał decyzję z [...] marca 2023 r. po wniesieniu skargi na swoją bezczynność. W opinii skarżącej jest to działanie nie mające oparcia w prawie i całkowicie bezzasadne. Wniosek o udostępnienie informacji winien w związku z wniesieniem skargi być rozpoznany przez WSA, a nie przez organ. W związku z tym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i przekazanie skargi do WSA.
We wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] organ w całości podtrzymał swoją argumentację zawartą
w decyzji z [...] marca 2023 r. znak: [...]. Dodatkowo wyjaśnił, że wskutek wydania ww. decyzji ustał stan bezczynności organu.
Pismem z 5 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu z [...] kwietnia 2023 r., zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych
w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim
z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,
3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji
z [...] marca 2023 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zobowiązanie spółki [...]K[...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że w jej ocenie błędne jest twierdzenie spółki [...]K[...] co do tajemnicy przedsiębiorstwa oraz zasłanianie się przepisami wewnętrznymi co
w ogóle nie zostało udowodnione żadnymi aktami wewnętrznymi w dotychczasowym postępowaniu. Przepisy te w ogóle nie mają znaczenia i mogą być sprzeczne z prawem i są polityką wewnętrzną a nie zewnętrzną. Podkreśliła, że spółka [...]K[...] wykonuje zadania publiczne i nie ma żadnej konkurencji zaś wbrew twierdzeniu organu pytanie nie odnosi się do kwestii handlowych czy organizacyjnych. Tajemnica przedsiębiorcy ma zapewniać ochronę przed ujawnianiem tajemnicy która ma znaczenie przede wszystkim dla konkurencji czy znaczenie handlowe. Informacja o wynagrodzeniach nie ma zaś żadnej wartości gospodarczej. Takiego znaczenia w żadnym stopniu nie mają wynagrodzenia, nie są one bowiem chronione żadnym prawem autorskim ani patentem. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Organ nie przedstawił żadnej racjonalnej i przekonującej argumentacji, przemawiającej za przyjęciem jego stanowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym
i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja organu z [...] kwietnia 2023 r., jak
i poprzedzająca ja decyzja z [...] marca 2023 r. naruszają obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że spółka [...]K[...], wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r.
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej też jako "u.z.n.k.).
Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, podmiot zobowiązany, odmawiając skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym, Sąd stwierdził, że organ, wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącej wnioskowanych przez nią informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2023 r.
Na wstępie, warto zauważyć to, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego
i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki dysponowania majątkiem publicznym o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cyt. ustawy.
W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy podmiot zobowiązany zasadnie przyjął, że żądana przez skarżącą informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy
z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Według Sądu, uznać należy, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, że ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.
Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Zgodnie z drugim stanowiskiem, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale
w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA
z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13).
W niniejszej sprawie, skład Sądu opowiada się za pierwszym z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd w tej kwestii podziela też pogląd, co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony m.in. w wyroku WSA
w Warszawie z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/16, czy też w wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 118/17 oraz w wyroku WSA
w Warszawie z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 43/17.
Warto w tym miejscu przytoczyć też pogląd Sądu Najwyższego co do znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż według wykładni Sądu Najwyższego zawartej
w wyroku z 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".
Nie ulega wątpliwości, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie
w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest
w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.
Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że
w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę, jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji
i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.
W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą,
a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. m.in. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. sygn. akt I CKN 89/01.
Natomiast, w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.
W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (vide: E. Nowińska, M. Du Vall, Komentarz do ustawy
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane, jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.
W ocenie Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku
z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi
a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
Ponadto, podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie całkowitych dochodów otrzymanych od spółki [...]K[...] osób sprawujących stanowiska: Prezes spółki [...]K[...], dyrektora generalnego, każdego z dyrektorów z określeniem jego funkcji, naczelnika każdego działu, członków zarządu.
W niniejszej sprawie spółka [...]K[...] rozważyła jedynie kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa,
a polegającego na zbadaniu i ocenie, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Jej zdaniem żądane przez skarżącą dane są źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii finansowych, handlowych
i organizacyjnych odnoszących się do działalności spółki [...]K[...]. Wskazała przy tym, że zgodnie z pkt. II pkt. 5) Wykazu informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] Kolei [...] sp. z o.o. informacje dotyczące rozliczenia płac (...), deklaracje podatkowe; listy płac itp. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki [...]K[...].
Niemniej jednak, zauważyć należy, że skarżąca nie żądała informacji w zakresie rozliczenia płac, deklaracji podatkowych czy listy płac. Wniosek nie dotyczył też kwestii handlowych czy organizacyjnych, a całkowitych dochodów osób sprawujących określone stanowiska w spółce [...]K[...].
Organ jako podmiot zobowiązany nie przeanalizował w ogóle treści żądanych informacji pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu, spółka [...]K[...], wydając sporne decyzje, przedstawiła jedynie wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie zgadza się co do zasady. Podmiot zobowiązany nie odniósł jednak tej definicji do przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym podmiot zobowiązany dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.
Powyższe sprawia, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter ich uzasadnień nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornych rozstrzygnięć.
Mając na względzie powyższe, uznać należy, że spółka [...]K[...], wydając sporne decyzje, dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśniła w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że podmiot zobowiązany, odmawiając skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.
Sąd uznał, że uzasadniając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, że spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, podmiot zobowiązany w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.
W ocenie Sądu, uzasadnienia spornych decyzji w sposób lakoniczny odnosiły się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu uznać należy, że wydając sporne decyzje, podmiot zobowiązany dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej
w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady,
w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, że organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).
W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, że przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie, spółka [...]K[...], wydając swoje decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuściła się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.
W tym stanie rzeczy, sporne decyzje organu nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Rozpatrując sprawę ponownie, podmiot zobowiązany weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy
o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Zasądzając jednocześnie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).