II SA/Wa 1333/24

II SA/Wa 1333/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Dorota Kozub-Marciniak
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 15 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1611
par. 4 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217 i nast.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz skarżącej M. A. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Szef SKW) postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej "K.p.a." w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611); zwanego dalej "rozporządzeniem z 2005 r.", art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, z późn. zm.); zwanej dalej "u.z.e.f". oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie postępowania w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 108); zwanego dalej "rozporządzeniem z 2021 r.", po rozpatrzeniu wniosku M. A. z [...] lutego 2024 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści w części dotyczącej wykonywania czynności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. za rok 2021, 2022 oraz 2023.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni posiada interes prawny w wydaniu zaświadczenia, gdyż została zwolniona ze służby w SKW i posiada prawo do emerytury policyjnej, o której mowa art. 12 u.z.e.f. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Rozpoznając sprawę uwzględniono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, orzekający, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2021 r. środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Szef SKW wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ewidencjonowania służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego wykonujących czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury. Następnie powyższe zarządzenie zostało zmienione zarządzeniem Szefa SKW nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. Na podstawie § 1 i § 2 ust. 1 zarządzenia nr 19/12 Szefa SKW z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie ewidencjonowania służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego wykonujących czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury, Dyrektorzy jednostek organizacyjnych SKW zobowiązani są przekazać Dyrektorowi Biura Kadr informacje dotyczące funkcjonariuszy pełniących w roku poprzednim służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. Ponadto, w myśl § 3a ww. zarządzenia, przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu Dyrektor Biura Kadr we współdziałaniu z Dyrektorem Biura I oraz Dyrektorem Biura II może dokonać sprawdzenia informacji, o której mowa w § 1.
Organ wyjaśnił, że poddał analizie dokumentację, będącą w jego posiadaniu, z której wynika, że w latach 2021-2023 M. A. nie wykonywała czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie podstawy emerytury, co znajduje odzwierciedlenie w piśmie nr [...].
Podkreślił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W ocenie organu brak jest podstaw do wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o treści żądanej w zakresie dotyczącym potwierdzenia wykonywania czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. za rok 2021, 2022 oraz 2023.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, któremu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 8 K.p.a., poprzez odstąpienie od przychylenia się do wniosku funkcjonariusza, pomimo uprzedniej praktyki wydawania zaświadczeń opartych o tożsame czynności służbowe wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu oraz odmowę wydania zaświadczenia, które stanowią naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady utrzymywania utrwalonej praktyki,
2. art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny, wiarygodny i przekonywujący, w jaki konkretnie sposób dokumenty będące w posiadaniu organu nie stanowią podstawy do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, pomimo że wyraźnie wskazują, iż pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu, które to naruszenie przepisów stanowi naruszenie zasady przekonywania,
3. art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2021 r., poprzez odmowę wydania zaświadczenia na podstawie akt osobowych oraz innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, pomimo istnienia dokumentów będących w posiadaniu organu, które wyraźnie potwierdzały pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
4. art. 7 K.p.a. w zw. art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, poprzez nieprzesłuchanie świadków w osobach ówczesnego Dyrektora Zarządu [...] SKW płk K. B., ówczesnego Zastępcy Dyrektora Zarządu [...] płk M. R. oraz bezpośredniego jej przełożonego - Naczelnika Wydziału II Zarządu [...] płk J. D., w sytuacji gdy organ, twierdzi że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi wykonanie przez nią czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w roku 2021, 2022 i 2023, podczas gdy ww. świadkowie mogliby potwierdzić, że dokumenty potwierdzające te okoliczności corocznie powstawały i były przesyłane do Biura Kadr SKW,
5. art. 218 § 2 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wykraczający poza zakres konieczności.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o:
a) uchylenie zaskrżonego postanowienia,
b) zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni zaświadczenia stwierdzającego pełnienie przez nią służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
c) dopuszczenie dowodu z wniosku o udostępnienie akt sprawy z 9 lipca 2024 r. szczegółowo wskazującego o jakie konkretnie dokumenty wnosi celem wykazania faktu: udostępnienia jej pełnomocnikowi akt sprawy jedynie wybiórczo, co uniemożliwia jej realizację w pełni praw do ochrony swoich interesów i próby uzyskania treści dokumentów i aktów prawnych, które stanowią podstawę jego wydania,
d) zobowiązanie przez Sąd organu do przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów w postaci: 1) pism podpisanych przez Dyrektora Zarządu [...] Służby Kontrwywiadu Wojskowego (względnie Zastępcę Dyrektora Zarządu [...]) potwierdzających wykonanie przez nią czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w roku 2021, 2022 i 2023, 2) potwierdzeń wysłanych wewnętrzną pocztą elektroniczną wykonania czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu sporządzonych przez jej bezpośredniego przełożonego - Naczelnika Wydziału II Zarządu [...] Służby Kontrwywiadu Wojskowego płk J. D., a następnie płk W. B., celem wykazania nieprawidłowego i niewszechstronnego rozważenia przez organ materiału dowodowego w sprawie, 3) treści powołanych przez organ zarządzeń Szefa SKW: nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. celem wykazania naruszenia zasady lex retro non agit, poprzez nieprawidłowe zastosowania aktu prawnego pomimo, że nie miał zastosowania do stanu faktycznego sprawy, gdyż zaświadczenia miały dotyczyć okresu sprzed obowiązywania zarządzenia [...] nieuzasadnionej odmowy zapoznania się z aktem prawnym stanowiącym podstawę wydania postanowienia, a tym samym pozbawienia jej jako strony możliwości poznania argumentacji prawnej organu i odniesienia się do niej w niniejszej skardze; pozbawienia prawa do obrony poprzez nieudostępnienie treści aktu prawnego stanowiącego podstawę wydania postanowienia,
e) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż skarżąca we wniosku o wydanie zaświadczenia wskazała na czynności poświadczające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu ze wskazaniem numerów tych dokumentów. Szef SKW nie odniósł się do żadnego z wymienionych dokumentów, nie poddał wyraźnie w wątpliwość prawdziwości żadnego z nich. Organ nie wskazał również z jakiego powodu nie uznał za przekonujące, pisma Dyrektora Zarządu [...] (względnie Zastępcy Dyrektora) zawierające informacje o osobach pełniących służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. W uzasadnieniu postanowienia organ odwołał się do treści zarządzenia, wskazując, że na dyrektorach jednostek organizacyjnych SKW ciąży obowiązek przekazania Dyrektorowi Biura Kadr informacji dotyczących funkcjonariuszy pełniących służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Dyrektor Zarządu [...], po otrzymaniu informacji od Naczelnika Wydziału II Zarządu [...] – jej bezpośredniego przełożonego - przekazał informację o pełnieniu przez nią służby szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu zgodnie z zarządzeniem.
W ocenie strony skarżącej nie można uznać za wystarczające wskazanie jedynie w uzasadnieniu treści przepisów bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy oraz podania konkretnych powodów, dla których organ uznał, że dokumenty nie potwierdzają pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Organ nie powinien prowadzić dodatkowego postępowania i kreować nowych dokumentów, skoro istniały już dokumenty dostatecznie wykazujące pełnienie przez skarżącą czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Pismem z 14 marca 2024 r. Dyrektor Biura Kadr SKW zwrócił się do Dyrektora Zarządu [...] SKW o dokonanie analizy posiadanej dokumentacji i przekazanie do Biura Kadr stosownej informacji. Jednak, w posiadaniu Biura Kadr musiały już być wcześniej przekazane (corocznie, na bieżąco) dokumenty potwierdzające pełnienie przez skarżącą czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj.:
a) podpisane przez Dyrektora Zarządu [...] Służby Kontrwywiadu Wojskowego (względnie Zastępcę Dyrektora) dokumenty potwierdzające wykonanie czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w roku 2021, 2022 i 2023,
b) potwierdzania mailowe wykonania czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu sporządzonych przez jej bezpośredniego przełożonego - Naczelnika Wydziału II Zarządu [...] Służby Kontrwywiadu Wojskowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Pismem z 15 listopada 2024 r. skarżąca podtrzymała skarga podkreślając, że organ dokonując oceny czy funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu pominął dokumentację, w której posiadaniu powinien być, a która powinna stanowić podstawę wydania zaświadczenia. Na etapie postępowania wskazała numery notatek/raportów, które potwierdzały okresy pełnienia służby w ww. warunkach, co również zostało pominięte. Szef SKW nie wspomniał, dlaczego odmówił wszystkim tym dokumentom wiarygodności, tym bardziej że były one wystawiane drogą służbową przez upoważnione do tego osoby. Wystawiając przedmiotowe dokumenty, Dyrektor bądź Zastępcę Dyrektora Zarządu [...] SKW badał, czy w danym roku występowały konkretne, rzeczywiste sytuacje, w których istniało zagrożenie zdrowia funkcjonariusza jeżeli zatem taki dokument został wystawiony, odpowiedź na to pytanie musiała być twierdząca. Nie musi zatem aktualnie udowadniać, kiedy i jakie konkretne czynności wykonywała w latach 2021-2023, które to czynności należy uznać za takie, w których istniało zagrożenie zdrowia. Ponadto organ nie uzasadnił w sposób dostateczny, wiarygodny i przekonywujący dlaczego uznał, że wnioskodawczyni nie pełniła służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a także w jaki konkretnie sposób dokumenty będące w jego posiadaniu nie stanowią podstawy do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. Organ jedynie wskazał przepisy, na których oparł swoją decyzję, jednak bez jakiejkolwiek wykładni powołanych norm do stanu faktycznego sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., gdyż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Szefa SKW z dnia [...] czerwca 2024 r. o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2021 – 2023 w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.
Przepis ten stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 736) orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in.: "należy bowiem zauważyć, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś - dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza".
Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2021 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza SKW w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu.
Zaznaczyć należy, że zaświadczenie nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).
Postępowanie wyjaśniające prowadzone w oparciu o ww. przepis polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Odnośne postępowanie wyjaśniające musi dotyczyć faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbiorów danych innego rodzaju.
Warto w tym miejscu powołać się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2565/22 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który został wprawdzie wydany w stanie faktycznym dotyczącym funkcjonariusza Policji, to jednak ma zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. NSA wskazał mianowicie, że "Przepis art. 218 § 2 K.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby wnioskodawcy i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek organizacyjnych. Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 4 K.p.a.".
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 7 w związku z art. 218 § 2 K.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 124 § 2 w związku z art. 219 K.p.a., bowiem nie wyjaśnia okoliczności faktycznych jakie legły u podstaw odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że "poddał analizie dokumentację będącą w jego posiadaniu" nie wyjaśniając jednak w ogóle jaka konkretnie dokumentacja była przedmiotem tejże analizy. Organ powołał się jedynie na pismo Dyrektora Zarządu [...] SKW z [...] marca 2024r. nr [...] (k. - 5 akt administracyjnych), z którego wynika, że skarżąca we wnioskowanym okresie (z wyłączeniem okresu 3 - 31 lipca 2017 r.) nie pełniła służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednakże w piśmie tym również nie powołano żadnej dokumentacji, która miałaby stanowić podstawę zajęcia powyższego stanowiska.
Z akt sprawy wynika, że we wniosku z [...] lutego 2024 r. skarżąca przedstawiła wykaz czynności z numerami dokumentów poświadczających pełnienie służby w Wydziale Zarządu IV w warunkach szczególnie zagrażających żuciu i zdrowiu w poszczególnych latach służby (2021 – 2023).
Do przedmiotowych kwestii organ w ogóle się nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności nie wyjaśnił z jakich względów nie wziął pod uwagę notatek, sprawozdań i raportów wskazanych we wniosku z [...] lutego 2024 r. wydając zaskarżone postanowienie. Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżąca przywołała precyzyjnie zidentyfikowane dokumenty, które należało poddać ocenie i przedstawić argumentację kwalifikującą bądź nie służbę pełnioną przez skarżącą we wskazanych przez nią miejscach i czasie w warunkach realnego narażenia życia lub zdrowia.
W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu była wnikliwa analiza i ocena całości dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariuszki do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Wyniki tej analizy, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dla oceny legalności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie wystarczy odwołanie się do analizy "dokumentacji będącej w posiadaniu organu" w sytuacji, gdy nie wyjaśniono jaka dokumentacja i jakie czynności funkcjonariusza były przedmiotem tej analizy. Jak już wskazano powyżej, organ właściwy do wydania zaświadczenia nie może ograniczać się do kontroli pism informacyjnych od poszczególnych jednostek organizacyjnych zwłaszcza w sytuacji, gdy z tychże pism również nie wynika jakie dokumenty i jakie zdarzenia były przedmiotem badania organu.
Poprawność toku rozumowania organu wymyka się spod kontroli sądowej, zaś organ naraża się na słuszny zarzut załatwienia sprawy w sposób arbitralny. Sąd ma świadomość, że utrwalanie podejmowanych przez funkcjonariuszy SKW działań może mieć charakter informacji niejawnej, a zatem taki też charakter powinien posiadać dokument stanowiący analizę i ocenę wskazanych przez funkcjonariusza okresów i warunków pełnienia służby. Takiego dokumentu w niniejszej sprawie jednak nie sporządzono. Nie można w tym względzie poprzestać jedynie na niepopartych dokumentami stwierdzeniach, że w podanych we wniosku okresach skarżąca nie pełniła służby, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt. 3 u.z.e.f.
Zaznaczyć również należy, że wewnętrzne procedury dotyczące gromadzenia i oceny dokumentacji mającej potwierdzać uprawnienia funkcjonariusza do podwyższenia świadczenia emerytalnego w przypadku pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jakkolwiek mogą spełniać rolę pomocniczą w wypracowaniu stanowiska organu, o tyle nie mogą zastąpić dokonania przez organ oceny i analizy zgromadzonej dokumentacji w sposób umożliwiający kontrolę podjętego rozstrzygnięcia w ewentualnym postępowaniu sądowym.
Podsumowując stwierdzić należy, że stanowisko Szefa SKW o braku podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści jest - w przedstawionych okolicznościach sprawy - co najmniej przedwczesne. Organ dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie stanowisko przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, choć również w tym piśmie procesowym organ arbitralnie stwierdza, iż: "Z otrzymanej przez Dyrektora Biura Kadr w dniu [...] marca 2024 r. informacji nr [...] jasno wynikało, iż Skarżąca w okresie od dnia [...] maja 2017 r. do [...] marca 2024 r. nie pełniła służby, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.", należy wskazać, iż braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę bądź późniejszych pism procesowych. Odpowiedź na skargę i kolejne pisma procesowe sporządzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają charakter odrębny od zaskarżonego aktu administracyjnego i nie podlegają kontroli Sądu. Nie są bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. Z kolei prawidłowość uzasadnienia aktu administracyjnego jest kluczowa dla jego oceny, gdyż w przeciwnym razie wymyka się spod kontroli Sądu.
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze, bowiem z przyjętą formułą postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ich orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Ponadto sąd może brać pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny jest jednak ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności. Celem postępowania dowodowego nie jest więc ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., ma zaś jedynie charakter uzupełniający w związku z czym dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.