II SA/Wa 1333/22

II SA/Wa 1333/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 731/23 - Postanowienie NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 80 poz 723
art. 8a
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie rejestrów prowadzonych przez Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant ref. staż. Kinga Krysik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 nr [...]
Uzasadnienie
J. B. (dalej: "Strona"; "Skarżący"), wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "Organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm. - zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową").
W uzasadnieniu wniosku Strona opisując przebieg swojej służby wskazała, że jako Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], a po roku 1990 Komendant Rejonowy Policji w [...], odnotowywał liczne osiągnięcia do których zaliczyć można m.in. dużą wykrywalność kryminalną ww. jednostek organizacyjnych. Skarżący poinformował, że w okresie jego służby, uznanej przez Instytut Pamięci Narodowej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa, pracował w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] na stanowisku [...]. Odpowiedzialny był wówczas za kontrolowanie i szkolenie straży przemysłowej (w tym również pocztowej, bankowej i leśnej), znajdującej się na terenie województwa [...].
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] sierpnia 1995 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] czerwca 1983 r.
W sprawie ustalono, że całkowity okres Skarżącego wynosi 24 lata, 9 miesięcy i 16 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 miesięcy i 16 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 24 dni.
Jednocześnie Organ stwierdził, że z kopii akt osobowych [...] przekazanych za pismem z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...]), przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.
Minister podał też, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby Skarżącego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w 1993 r. Prokuratura Rejonowa w [...] prowadziła śledztwo w sprawie niedopełnienia przez Skarżącego (ówczesnego Komendanta Rejonowego Policji w [...]) obowiązku ewidencjonowania przestępczości w latach 1990-1992. Jednakże z uwagi na brak ustawowych znamion przestępstwa śledztwo zostało umorzone. W informacji dotyczącej przebiegu służby Skarżącego wskazano, że powyższe śledztwo nie wykazało winy w jego działaniu, a co najwyżej niedokładność, która mogła skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną. Poinformowano również, że od dnia [...] stycznia 1995 r. prowadzone było wobec niego postępowanie dyscyplinarne, które w dniu [...] września 1995 r. zostało zawieszone w związku z jego długotrwałą absencją chorobową, z kolei brak jest informacji w zakresie przyczyny wszczęcia tegoż postępowania. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] października 1995 r., w związku z orzeczeniem komisji lekarskiej, stwierdzającej jego niezdolność do dalszego pełnienia służby. Brak jest dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.
Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Analizując pierwszą z powyższych przesłanek Organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.
Organ wskazał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak opierając się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co potwierdza również słownik wyrazów bliskoznacznych, w którym można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Analizując drugą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.
W oparciu o wykładnię językową Organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. W ocenie Ministra postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Organ zaznaczył, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednocześnie wskazał, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Minister stwierdził również, że obok dwóch ww. przesłanek w ustawie znalazł się "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
Przechodząc do analizy sprawy Minister podał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 24 lata, 9 miesięcy i 16 dni, natomiast służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił przez okres 8 miesięcy i 16 dni, co stanowi około 3% ogółu służby. W ocenie Ministra, wskazany wyżej okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tęgo okresu do całego okresu służby, można uznać za krótkotrwały.
W związku z powyższym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister wskazał, iż z zebranej dokumentacji wynika, iż wobec Skarżącego wszczęte zostało przez Prokuraturę Rejonową w [...] śledztwo. Pomimo tego, iż zostało ono ostatecznie zakończone umorzeniem, to wykazało pewne niedokładności, które mogły stanowić powód do nałożenia na ww. kary dyscyplinarnej. Ponadto stwierdzono również, że wobec Skarżącego było prowadzone postępowanie dyscyplinarne, które zostało zawieszone w związku z długotrwałą absencją chorobową funkcjonariusza.
Zdaniem Ministra, powyższe okoliczności poddają w wątpliwość czy wykonywane przez Skarżącego obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. były realizowane na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych.
W zakresie dokonywania analizy, dotyczącej ewentualnego spełnienia przez ww. przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Organ stwierdził, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Minister stwierdził, że mimo iż narażenie zdrowia i życia nie jest warunkiem sine qua non, tj. koniecznym dla przyjęcia spełnienia kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, o którym mowa w ww. przepisie, to jednak w niniejszej sprawie wykazanie tego mogłoby stanowić czynnik istotnie podnoszący wartość tej rzetelności, a w konsekwencji również przesądzić w zakresie ostatecznej konstatacji organu dotyczącej ewentualnego zaistnienia w tym przypadku powyższej przesłanki.
W związku z powyższym, w ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W zebranej dokumentacji organ nie dopatrzył się osiągnięć Skarżącego, poza zajmowaniem stanowiska [...], które odnotowane byłyby w okresie utworzonego już wolnego i demokratycznego Państwa oraz które zasługiwałyby na aprobatę w aspekcie podejmowania przez organ oceny czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendę Główną Policji wynika, iż Skarżącey w toku pełnionej służby nie był wyróżniany, jak również nie zostały mu nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe - w ocenie organu - wskazuje, iż służba pełniona przez J. B. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Organ stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, istotne znaczenie ma fakt, iż komórka organizacyjna SB, w której Skarżący pełnił służbę, zajmowała się zasadniczo ochroną operacyjną rolnictwa, przemysłu rolno-spożywczego i innych sektorów gospodarki narodowej, a także rozpracowywaniem związanych z nimi środowisk opozycyjnych.
Mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Biorąc pod uwagę także całokształt służby ww., a w szczególności jej operacyjny charakter przed dniem 31 lipca 1990r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, to w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2020 r.
W uzasadnieniu Minister ponownie stwierdził, że pełnił służbę (z wyłączeniem zasadniczej służby wojskowej) w okresie od dnia [...] stycznia 1971 r. do dnia [...] października 1995 r., tj. 24 lata, 9 miesięcy i 16 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] czerwca 1983 r., tj. przez 8 miesięcy i 16 dni.
Minister ponownie stwierdził, że powyższego okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa nie można postrzegać jako okresu długotrwałego. Zarówno ujęcie bezwzględne - długości tego okresu, jak i ujęcie proporcjonalne - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (ok. 3 %) potwierdza krótkotrwałość służby.
W związku z powyższym w ocenie Ministra w niniejszej sprawie został spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Organ stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania.
Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" i "Ocenie rzetelności służby" z dnia [...] września 2018 r. i stwierdził, że rzetelność wykonywanych przez Skarżącego obowiązków służbowych została w sposób niejednoznaczny oceniona zarówno przez Komendanta Głównego Policji, jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].
Komendant Główny Policji w swoim stanowisku stwierdził bowiem, iż: "(...) w 1993 r. Prokuratura Rejonowa w [...] prowadziła wobec wymienionego śledztwo w sprawie niedopełnienia obowiązku właściwego ewidencjonowania przestępczości. Z uwagi na brak ustawowych znamion przestępstwa śledztwo zostało umorzone.
Ponadto Komendant Główny Policji wskazał, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" wskazał, że w archiwalnych aktach osobowych nie stwierdzono wzmianek dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do Skarżącego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego. Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających otrzymywanie przez Skarżącego orderów/odznaczeń państwowych/medali resortowych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak również brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611). Minister zwrócił uwagę, że warunek narażenia życia i zdrowia jest jedynie czynnikiem podnoszącym wartość pełnionej służby, jednakże nie przesądza o spełnieniu przez stronę przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.
Minister stwierdził, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.
W związku z powyższym Organ stwierdził, że w przypadku Skarżącego przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.
Minister stwierdził, iż uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Zdaniem Ministra istotny jest również fakt, że w trakcie swojej służby po dniu 12 września 1989 r. nie zostały Stronie nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe czy wyróżnienia, co pozwala na stwierdzenie, że Skarżący w służbie ww. nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. W związku z powyższym Organ stwierdził, iż strona nie wykazała się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Zdaniem Organu nie bez znaczenia pozostaje również, iż wobec Skarżącego toczyło się śledztwo wszczęte przez Prokuraturę Rejonową w [...] oraz postępowanie dyscyplinarne (niezakończone wobec zwolnienia J. B. ze służby w Policji z dniem [...] października 1995 r.).
Minister stwierdził, że wnikliwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) oraz z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) bezsprzecznie dowiodła, iż Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny czy jego sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.
Minister wskazał, że z ww. materiałów wynika, że ww. w okresie od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] czerwca 1983 r. Skarżący pełnił służbę na stanowisku [...] Wydz. [...] KWMO w [...]. Ponadto w trakcie tejże służby miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz dodatek specjalny - "(...) przeniesienie do Wydz. [...] na stanowisko [...] w (...) gr, tj. (...) zł, (...) kat. dodatku służbowego dod. kwalifikacyjnym (...) i dod. specjalnym do odwołania (...)" - wniosek personalny z dnia [...] października 1982 r.
Również w opinii służbowej ww. za okres od [...].10.1982 r. do [...].06.1983 r., sporządzonej przez Naczelnika Wydziału [...] KWMO w [...] znajdują się informacje, z których wynika, że: Skarżący "(...) Pracuje na samodzielnym stanowisku. Opanował zakres zadań i nie było większych trudności z wdrożeniem go do pracy. Zaplanowane zadania roczne realizuje w terminie i z zaangażowaniem. Przeprowadzona kontrola (...) nie wykazała niedociągnięć w jego pracy. Otrzymał ocenę pozytywną. (...)"
Zdaniem Ministra w niniejszej stwierdzić, że Skarżący był świadomy charakteru struktur, do których przynależał, a to uniemożliwia potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Organ ponownie podkreślił, że skarżący w okresie od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] czerwca 1983 r pełnił służbę na stanowisku [...] Wydz. [...] KWMO w [...], tj. w jednostce enumeratywnie wymienionej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Minister wskazał, że okres służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa został ww. ustalony przez Instytut Palnięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zaświadczenie Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.) w oparciu o posiadane materiały źródłowe, a rolą Organu nie jest weryfikowanie prawidłowości tego dokumentu.
Reasumując Minister stwierdził, że podtrzymuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., w której wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie.
Decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022r., poz. 329 zwaną dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.).
Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy P.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy P.p.s.a.).
Badając kontrolowany akt w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu albowiem została wydana zarówno z istotnym naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie w całości.
Istota sporu między stronami sprowadza się do oceny czy organ administracji dokonał poprawnej wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej, w tym w szczególności, w odniesieniu do przesłanki określonej w ust. 1 pkt 2 tegoż przepisu w zakresie odmowy uznania rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego po dniu 12 września 1989r. oraz, w szczególności, czy w tej kwestii nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
W sprawie bezspornym jest, że Skarżący spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej albowiem służba wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego (w okresie od [...].10.1982 do [...].06.1983r.) miała charakter krótkotrwały tak w ujęciu bezwzględnym (trwała przez okres 8 miesięcy i 16 dni), jak i w ujęciu proporcjonalnym - w stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (ok. 3%).
Zdaniem Ministra Skarżący nie spełnia natomiast przesłanki z art. 8a ust. 2 pkt ustawy zaopatrzeniowej, gdyż "strona nie wykazała się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju", przez co Organ "nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej".
Przy tak zakreślonym stanowisku Organu, w punkcie wyjścia rozważań podnieść należy - za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19; 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, a które to tezy i wyrażone w tych wyrokach poglądy Sąd w składzie orzekającym traktuje jako własne – że użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje organ na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.
Jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej, "należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art.2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)".
Nadmienić przy tym należy, że wyrażona "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli, oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także uwypuklona przez NSA okoliczność, że "omawiana ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych. Podkreślić nadto należy, że w tradycji polskiej istnieje poszanowanie dla munduru noszonego także przez przeciwnika. Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)".
Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze generalnym, zdaniem Sądu przyjąć więc należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), a także, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie.
W ocenie składu orzekającego, w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", przyjąć należy, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.
Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.
Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.
W ocenie Sądu zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ poprzez wadliwą wykładnie art.8a ustawy zaopatrzeniowej, wadliwie przyjął, że do zastosowania dobrodziejstwa wynikającego z tego przepisu konieczne jest łączne zaistnienie okoliczności opisanych w pkt.1 i 2 w/w przepisu, co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i błędną oceną sprawy w jej całokształcie.
Nieprzekonujące jest, w szczególności, uzasadnienie odnoszące się do niespełnienia przez Skarżącego przesłanki określonej w 8a ust. 1 pkt 2, która to - zdaniem organu - nie może być zastosowana z uwagi na "wątpliwości czy wykonywane przez Skarżącego obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. były realizowane na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych", gdyż rzetelność wykonywanych zadań przez skarżącego została w sposób niejednoznaczny oceniona zarówno przez Komendanta Głównego Policji, jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].
Sąd zauważa, że przywołane przez Organ prowadzone śledztwo w sprawie niedopełnienia obowiązku właściwego ewidencjonowania przestępczości, mające dowodzić braku rzetelności wykonywanych zadań przez Skarżącego po dniu 12 września 1989r., nie wykazało aby ujawnione zaniedbania były wynikiem zamiaru chociażby ewentualnego lub lekkomyślności czy niedbalstwa.
Nietrafne jest także przyjęcie, że tylko służba "rzetelna" musi być poparta "nadzwyczajnymi osiągnięciami" – i że musi być pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Jak już bowiem stwierdzono w części ogólnej rozważań, dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Analogicznie, dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności").
Jednocześnie umyka Organowi fakt, że Skarżący jako funkcjonariusz z długoletnim stażem służby został jednoznacznie oceniony jako funkcjonariusz, który z nałożonych obowiązków wywiązywał się rzetelnie oraz cieszył się dobrą opinią przełożonych.
Dlatego też w ocenie Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest dowolne, zbyt daleko idące i po prostu restrykcyjne w kontekście wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu.
W świetle powyższego Sąd uznaje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy w aspekcie przesłanki określonej w pkt 2 tego przepisu i w ten sposób naruszył przepisy prawa procesowego, o których mowa w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, Organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności mając na uwadze poprawną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.