II SA/Wa 1329/23

II SA/Wa 1329/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1; art. 2 ust. 1; art. 4 ust. 1 i 3; art. 6; art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 742
art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2; art. 366
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 11; art. 107 § 1 pkt 6 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Rektor Uniwersytetu [...] (zwany dalej "Rektorem") decyzją z [...] kwietnia 2023r. odmówił J. K.(zwana dalej "Skarżącą") udostępnienia informacji publicznej, uznając, że wniosek z [...] lutego 2023r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej, a Skarżąca nie wykazała, aby udostępnienie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W podstawie prawnej powołano art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."), art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, ze zm., zwana dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Rektor wskazał, że Skarżąca zawnioskowała o udostępnienie przez Uniwersytet [...] (zwany dalej "Uczelnią") pytań wraz z poprawnymi odpowiedziami ze wszystkich egzaminów przeprowadzonych na wszystkich wydziałach studiów I i II stopnia, studiów jednolitych, studiów podyplomowych oraz [...] z ostatnich 10 lat i treści pytań z poprawnymi odpowiedziami ze wszystkich egzaminów przeprowadzonych we wszystkich szkołach doktorskich Uczelni od 2019r. do chwili obecnej.
Rektor, ze względu na szeroki zakres informacji zakwalifikował wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej i Skarżącą wezwał 10 marca 2023r. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wskazał, że nie kwestionuje, że wnioskowane dane mogą stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz stanowią one informację publiczną przetworzoną i do jej udostępnienia konieczne jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego przez Skarżącą. Uczelnia nie prowadzi centralnej ewidencji pytań zadawanych na egzaminach w poszczególnych jednostkach dydaktycznych, co w przypadku udostępnienia ww. danych, prowadziłoby do konieczności przeprowadzenia szeregu czynności technicznych, analitycznych i organizacyjnych. W celu udostępnienia danych w tak szerokim zakresie należałoby zgromadzić dane z kilkudziesięciu jednostek organizacyjnych Uczelni i przeanalizować zasoby archiwalne ww. jednostek. Wykonanie takich czynności wiązałoby się z dodatkowym nakładem pracy i zaangażowaniem pracowników naukowych i administracyjnych Uczelni, co mogłoby negatywnie wpłynąć na wykonywanie zadań podmiotu. Skarżącą pouczono, że brak uzupełnienia wniosku może skutkować wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji.
Rektor 16 marca 2023r. otrzymał odpowiedź na ww. wezwanie. Skarżąca nie zgodziła się z kwalifikacją wniosku, twierdząc, że ww. dane stanowią informację publiczną prostą i powołała się na orzeczenia Sądów administracyjnych, w których określono istotę informacji publicznej przetworzonej. Skarżąca wskazała, że przygotowanie ww. informacji wymagałoby jedynie zgromadzenia pytań egzaminacyjnych, które można pozyskać od egzaminatorów. Wnioskowane dane nie wymagały przetworzenia, bo Skarżąca prosiła o przekazanie ich w wersji elektronicznej, co eliminuje konieczność drukowania materiału. Tożsamą informację publiczną Skarżąca otrzymała z innych uczelni w ciągu 14 dni. Skarżąca wykazała też z ostrożności szczególny interes publiczny, powołując się na wykonywanie zawodu radcy prawnego - zawodu zaufania publicznego i podnosząc, że dane uzyskane posłużą do stworzenia opracowań naukowych, których celem jest ustalenie metodologii tworzenia pytań egzaminacyjnych, porównanie poziomu merytorycznego egzaminów na przestrzeni lat oraz zbadanie, jak egzaminatorzy dostosowują egzaminy do zmieniających się warunków społecznych, prawnych i ekonomicznych. Opracowania stworzone przez Skarżącą miałyby stanowić nową wartość dla społeczeństwa, a Skarżąca jako radca prawny posiada realne możliwości wykorzystania uzyskanych informacji publicznych dla dobra ogółu. Opracowania naukowe mogłyby też wpływać na funkcjonowanie instytucji szkolnictwa wyższego, w tym Uczelni.
Rektor, uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej wskazał, że w poszczególnych latach akademickich liczba wydziałów Uczelni ulegała zmianie, lecz średnio to 25 wydziałów, na których niejednokrotnie prowadzonych było kilka kierunków studiów pierwszego i drugiego stopnia lub jednolitych magisterskich. Na każdym z kierunków w sesjach zimowej i letniej przeprowadzanych było na każdym roku od kilku do kilkunastu egzaminów dla liczby od kilkunastu do kilkuset studentów. Oprócz tego na każdym z egzaminów zadawane było od kilku do kilkudziesięciu pytań. Prowadzi to do konkluzji, że szacunkowo wniosek dotyczył kilkuset tysięcy pytań zadanych na egzaminach. Do podanej szacunkowej liczby należałoby dodać pytania zadane na wszystkich egzaminach przeprowadzonych w Szkołach Doktorskich (istnieją 4 na Uczelni), w [...] i na wszystkich studiach podyplomowych. Duże znaczenie ma i to, że Skarżąca wniosła o udostępnienie wszystkich pytań z odpowiedziami z ostatnich 10 lat akademickich. Przygotowanie ww. danych wiązałoby się z zebraniem rozproszonych, nieewidencjonowanych na bieżąco pytań egzaminacyjnych ze wszystkich wydziałów, szkół doktorskich i [....] z ostatnich 10 lat akademickich, co wymagałoby ogromnego wysiłku i nakładu pracy, zaangażowania pracowników zatrudnionych do obsługi uczelni, studentów oraz nauczycieli akademickich, którzy byli autorami pytań. Takie działanie miałoby szkodliwy wpływ na wykonywanie bieżących zadań Uczelni. Rektor odwołał się do szeregu orzeczeń Sądów administracyjnych w zakresie rozumienia informacji przetworzonej, podnosząc, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyroki NSA z: 25 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 1513/15; 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1645/14; 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/14; 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 792/11). Skarżąca, cytując wyrok sądu określiła, że informacja przetworzona jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych zadań Uczelni, która podziela takie stanowiska i wskazuje, że załatwienie wniosku Skarżącej wymagałoby wykonania dodatkowych, czasochłonnych czynności, wykraczających poza zakres bieżących zadań Rektora. Analogiczną sprawę dotyczącą udostępnienia pytań egzaminacyjnych zadanych na egzaminach w semestrze zimowym na Wydziale [...] rozpatrywał WSA w Krakowie w wyroku z 22 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 509/20, zgadzając się z organem, że udostępnienie 150 zestawów egzaminacyjnych wymaga od pracowników uczelni dodatkowego, dużego nakładu pracy, tym samym wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Wniosek Skarżącej natomiast swoim zakresem znacznie przewyższa przedstawioną w ww. wyroku liczbę egzaminów gdyż dotyczy pytań egzaminacyjnych pochodzących ze wszystkich egzaminów przeprowadzonych we wszystkich sesjach i terminach na wszystkich wydziałach Uczelni z ostatnich 10 lat akademickich.
Rektor, odnosząc się do informacji, że inne uczelnie udostępniły Skarżącej dane w ciągu 14 dni, podkreślił, że Uczelnia prowadzi organizację spraw według wewnętrznych uregulować i na jej decyzję nie mają wpływu rozstrzygnięcia innych organów publicznych.
Rektor uznał, iż Skarżąca nie wykazała występowania szczególnie istotnego interesu publicznego do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), który stanowił podstawę do podjęcia działań zmierzających do przygotowania wnioskowanej informacji. Zawód radcy prawnego, który Skarżącą wykonuje, polega na świadczeniu pomocy prawnej, czyli udzielaniu porad i konsultacji oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy, w celu ochrony prawnej interesów podmiotów (art. 2, art. 4, art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Udostępnienie wszystkich pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na wszystkich wydziałach Uczelni w ciągu 10 lat akademickich nie jest związane z wykonywaniem zawodu radcy prawnego.
Rektor, odnosząc się do sporządzenie opracowań naukowych, wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej, po to, aby na ich podstawie każda zainteresowana osoba mogła przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania na własny użytek (wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2020r. sygn. akt III SA/Gl 1172/19).
Zdaniem Rektor powyższe rozważania wskazują, że Skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego i nie istniał powód do udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych przetworzonych.
2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2023r. wniosła o uchylenie ww. decyzji Rektora, zobowiązanie Rektora do uwzględnienia w całości żądania Skarżącej i udostępnienia żądanych informacji w formie elektronicznej (na podany we wniosku adres e-mail), w terminie 14 dni od daty wydania wyroku oraz zasądzenie od Rektora na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie:
a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez uznanie, że informacje objęte ww. wnioskiem stanowi informację przetworzoną, która zgodnie z tym przepisem wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego; ewentualnie przez uznanie, że nie zachodzą w stanie faktycznym przesłanki do uznania żądania za szczególnie istotne dla interesu publicznego;
b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. - przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w postaci ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej i odpowiedzi Skarżącej z 13 marca 2023r. na wezwanie Rektora z 24 lutego 2023r., polegającą na przyjęciu przez Rektora, że nie zachodzą przesłanki do uznania, że wykazano ważny interes publiczny w pozyskaniu żądanych danych;
c) art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. - przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności i faktów stanowiących podstawę podjęcia decyzji - niewskazanie, na jakich podstawach Rektor oparł przekonanie o braku podstaw do udzielenia żądanych informacji, co stanowi rażące uchybienie, naruszające zasadę przekonywania strony przez organ administracji publicznej i obowiązek wskazania podstawy faktycznej i prawnej w uzasadnieniu decyzji.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego, wskazała, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych uznaje się, że uczelnie wyższe spełniają kryteria statuujące uznanie ich za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Wystarczającym jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z ww. przesłanek pozwała przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (wyrok WSA w Gliwicach z 14 lutego 2023r. sygn. akt III SAB/GI 425/22, LEX nr 3502661), co w pełni uzasadnia złożony przez Skarżącą wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Rektor przy ocenie stanu faktycznego błędnie przeanalizował zakres żądanych informacji, co doprowadziło do uznania, że stanowią one dane przetworzone i że do ich udostępnienia wymagane jest wykazanie ważnego interesu publicznego. Żądane informacje istniały w momencie złożenia wniosku i ich uzyskanie wymagało jedynie czasu i zasobów ludzkich, o czym informował Rektor w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzało się wyłącznie do wykazania, że informacje nie zostaną udostępnione, z uwagi na zakres danych i konieczność zaangażowania dużej liczby pracowników, w celu ich odszukania i zebrania oraz opracowania wyciągu zgromadzonych danych. Zdaniem Skarżącej czynności te nie mają charakteru "przetworzenia danych", bo polegają wyłącznie na ich skompletowaniu w jednym "miejscu" - bazie danych, co umożliwiłoby ich przekazanie Skarżącej. Przetworzenie należy oddzielić od przekształcenia, które oznacza przede wszystkim proste, techniczne czynności, które są niezbędne do udzielenia wszelkiej informacji, także i prostej. W orzecznictwie wskazuje się, że takie czynności jak skopiowanie dokumentów, czy też ich anonimizacja, nie świadczą o przetworzeniu informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1070/17).
Skarżąca przyznała, że zakres informacji, ich zgromadzenie i przygotowanie do przekazania, stanowiłoby niemałe wyzwanie organizacyjne i czasowe, ale są to czynności proste, które nie mają charakteru przetwarzania. Do zebrania danych może dojść w wyniku przesłania fragmentów żądanych informacji przez wykładowców do właściwego dziekanatu, co umożliwiłoby wykonanie ustawowego obowiązku bez podejmowania nadmiarowych czynności - o charakterze rzeczywistego przetwarzania. Zdaniem Skarżącej informacji można udzielić bez przetworzenia, choć Rektor powołał się na zgromadzenie danych w sposób wykraczający poza standardowe czynności, a tym samym nie było potrzeby wzywania Skarżącej o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Pomimo to Skarżąca wskazała ten ważny interes przez:
- wskazanie, że jest praktykującym radcą prawnym i jednym z przedmiotów specjalizacji jest prawo oświatowe i zagadnienia związane z funkcjonowaniem szkolnictwa wyższego w Polsce;
- żądane dane umożliwią przygotowanie Skarżącej szerokich opracowań naukowych, których celem jest m.in.: - ustalenie metodologii tworzenia pytań egzaminacyjnych oraz odpowiedzi do nich, - porównywanie poziomu merytorycznego poszczególnych egzaminów na przestrzeni lat, jak i między poszczególnymi Jednostkami naukowymi, - ustalenie, jak szybko egzaminatorzy reagują na zmieniające się warunki społeczne, ekonomiczne i prawne - jak szybko dostosowują kolejne egzaminy do zmieniających się warunków. Jako radca prawny mam realne i konkretne możliwości wykorzystania tych informacji zgodnie z najlepszym interesem publicznym.
Skarżąca zaznaczyła, że na podstawie tych danych, w oparciu o ich szczegółową analizę, ma zamiar opublikować opracowania naukowe, zmierzające do usprawnienia polskiego systemu dydaktycznego. To Skarżąca, a nie Rektor będzie przetwarzał informacje, a Jej praca będzie miała duży wkład dla dobra ogółu. Uzyskane informacje będą wykorzystane w sposób, który ma na celu usprawnienie funkcjonowania instytucji szkolnictwa wyższego przez wydanie kompleksowego opracowania naukowego, które obecnie nie istnieje w takiej formie w obrocie naukowym. Opracowania przygotowane na bazie ww. informacji publicznych usprawniłyby także funkcjonowanie Uczelni. Rektor błędnie więc uznał, że żądane dane posłużą na własny użytek Skarżącej, która zamierza je wykorzystać do wydania opracowań naukowych, mających na celu usprawnienie działania polskich placówek dydaktycznych. Cel naukowy i usprawnienie polskiej dydaktyki uniwersyteckiej jest prawdziwy i wskazuje na pozyskanie informacji "o funkcjonowaniu organów administracji publicznej", a Rektor nie zrozumiał żądania i skoncentrował się na znacznym nakładzie pracy przy zgromadzeniu żądanych danych i insynuacji odnośnie możliwego wykorzystania danych na szeroko rozumiany własny użytek Skarżącej, choć przeczyły temu wyjaśnienia Skarżącej, co narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 7, art. 80 k.p.a. Skarżąca wskazała, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wyartykułować, na jakiej podstawie opiera się zasadność przesłanek, którymi kierował się Rektor przy załatwieniu sprawy, co narusza art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Lakoniczność uzasadnienia nie pozwala na jego interpretację i szersze odniesienie się do jego treści. Zdaniem Skarżącej Rektor nie powołał się na kompletą wypowiedź WSA w Gliwicach z wyroku z 2 czerwca 2020r. sygn. akt III SA/Gl 1172/19.
Skarżąca wskazała, że była gotowa poczekać na udostępnienie wnioskowanych danych w terminie dłuższym, niż wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż termin mógł być niemożliwy do dochowania, z uwagi na deklarowaną przez Rektora konieczność nakładu pracy, tj. znaczną ilość osób i materiału koniecznego do zebrania. Skarżąca czekała na kontakt, w celu ustalenia odpowiedniego terminu udostępnienia danych, niepowodującego nadmiernej uciążliwości i niewywołującego dezorganizacji pracy Rektora. Skarżąca, podsumowując, wskazała, że w zaskarżonej decyzji doszło do szeregu naruszeń, zarówno w sferze prawa materialnego i procesowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącej żądanych informacji publicznych.
3. Rektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga nie jest zasadna.
2. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
3. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżono decyzja odpowiadała prawu.
Warto zauważyć, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
W sprawie bezsporną jest okoliczność, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Rektor jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Uczelnia jest uczelnią publiczną w rozumieniu ustawy z 3 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020r., poz. 85, ze zm., zwana dalej "u.P.s.w.").
Rektor, zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 u.P.s.w., zarządza uczelnią i reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie do art. 366 u.P.s.w. władze publiczne zapewniają natomiast uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Rektor jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie szkolnictwa wyższego i nauki, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Ustalenia ponadto wymagało, czy informacje objęte żądaniem Skarżącej posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy spełniono warunek przedmiotowy u.d.i.p. Należało zatem wyjaśnić, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowano w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym.
Udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną jest również informacja o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Na podstawie ww. przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych.
Sąd w związku z tym uznał, że żądane przez Skarżącą w ww. wniosku z [...] lutego 2023r. dane dotyczące pytań i poprawnych odpowiedzi ze wszystkich egzaminów pisemnych przeprowadzonych na wszystkich wydziałach studiów I i II stopnia oraz studiów jednolitych, studiów podyplomowych oraz w [...] z ostatnich 10 latach oraz pytań z poprawnymi odpowiedziami ze wszystkich egzaminów przeprowadzonych we wszystkich szkołach doktorskich Uczelni od 2019r. do chwili obecnej - mieściły się w kategorii informacji publicznej.
Sąd podziela także prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że jawność pytań egzaminacyjnych z poszczególnych egzaminów na kolejnych etapach studiów stanowić będzie nie tylko wyraz jawności sfery publicznej, ale także narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez dany podmiot usług publicznych, do których został powołany. W interesie uczelni publicznej, jak i społeczeństwa leży wysoka jakość kształcenia studentów. Poza tym jawność jest niezbędna do zachowania rzetelności, prawidłowości i sprawiedliwości przeprowadzanych egzaminów, a także zrównania szans wszystkich studiujących na danej uczelni. Jawność działalności, w tym upublicznienie pytań z egzaminów z poszczególnych sesji egzaminacyjnych może korzystnie wpływać na działalność oraz wizerunek uczelni publicznej, jako podmiotu motywującego studentów do lepszego i pełniejszego przygotowania się do przeprowadzanych egzaminów, a co za tym idzie - lepiej przygotowanych do wykonywanego zawodu po ukończeniu uczelni, co mogłoby przekładać się na dalsze korzyści dla samej jednostki edukacyjnej (por. np. wyroki WSA w: Szczecinie z 6 lutego 2019r. sygn. akt II SAB/Sz 163/18; w Gliwicach z 16 grudnia 2020r. sygn. akt III SA/Gl 629/20 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd, z tego względu uznał, że żądane przez Skarżącą informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bo mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w odniesieniu do danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).
Sąd, z uwagi na podnoszone w skardze zarzuty, za istotne uznał rozważenie czy Rektor prawidłowo odmówił Skarżącej udostępnienia ww. informacji publicznych, powołując się na informację publiczną przetworzoną.
Sąd w związku z tym wskazuje, że informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 1746/14 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Informacja przetworzona jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2658/14; 5 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 33/15 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), bądź też jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13; 3 października 2014r. sygn. akt I OSK 747/14 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd poglądy te podziela i uznaje za własne, a ponadto stwierdza, że prawidłowe było stanowisko Rektora wyrażone w zaskarżonej decyzji, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1645/14; 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 977/11 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również stwierdzenia Rektora, co do nakładu pracy, wymaganego do realizacji ww. wniosku Skarżącej, wynikającego z prowadzenia przez Uczelnię wielu kierunków studiów na wielu wydziałach studiów I i II stopnia, studiów jednolitych, studiów podyplomowych oraz [...] jak również czterech szkół doktorskich Uczelni - wskazywały, że żądana informacja miała charakter przetworzony. Liczba przeprowadzonych egzaminów oraz okres, za które miały być udostępnione dane, jak też wiążące się z tym czynności dotyczące informacji rozproszonych i nieewidencjonowanych na bieżąco pytań egzaminacyjnych czynią z żądanych przez Skarżącą informacji prostych informację przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (por. m.in. wyrok NSA z 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, w świetle przedłożonych przez Skarżącą wyjaśnień, Rektor trafnie przyjął, że Skarżąca nie wykazała w terminie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanej informacji publicznej. Prawidłowo bowiem Rektor przyjął, że zawód radcy prawnego, który Skarżącą wykonuje, polega na świadczeniu pomocy prawnej, czyli udzielaniu porad i konsultacji oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy, w celu ochrony prawnej interesów podmiotów (art. 2, art. 4, art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Tym samym możliwe było uznanie, że udostępnienie wszystkich pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na wszystkich wydziałach Uczelni w ciągu 10 lat akademickich nie jest związane z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Wprawdzie Rektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odwołał się do pytań egzaminacyjnych przeprowadzonych we czterech szkołach doktorskich Uczelni od 2019r. do chwili obecnej, ale ten rodzaj wadliwości proceduralnej nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Na charakter informacji przetworzonej wskazywała bowiem zarówno ilość pytań wraz z poprawnymi odpowiedziami ze wszystkich egzaminów przeprowadzonych na wszystkich wydziałach studiów I i II stopnia, studiów jednolitych, studiów podyplomowych oraz [...] Uczelni z ostatnich 10 lat, jak również treści pytań z poprawnymi odpowiedziami ze wszystkich egzaminów przeprowadzonych we wszystkich szkołach doktorskich Uczelni od 2019r. do chwili obecnej.
Zdaniem Sądu spójne i logiczne było też stanowisko Rektora wyrażone w zaskarżonej decyzji, odnośnie wskazywanego przez Skarżącą sporządzenia opracowań naukowych w oparciu o żądane w ww. wniosku informacje publiczne. Sąd zgadza się z argumentacją Rektora, że prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej, po to, aby na ich podstawie każda zainteresowana osoba mogła przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania na własny użytek (wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2020r. sygn. akt III SA/Gl 1172/19). Sąd stwierdza, że jakkolwiek Skarżąca podnosi, że przygotowane opracowania w oparciu o żądane dane mogą służyć pożytkowi ogólnemu, tym niemniej na podstawie podanych informacji nie sposób racjonalnie uznać, że Skarżąca miałaby możliwość wykorzystania uzyskanych ewentualnie danych w taki sposób by wpłynęło to na poprawę funkcjonowania odpowiednich organów, tym bardziej, że Skarżąca nie prowadzi działalności naukowej, a jedynie wykonuje zawód radcy prawnego. Dodatkowo wskazanie, że wnioskowane informacje są niezbędne do realizacji pracy naukowej Skarżącej bez podania, w jaki sposób żądane dane mogą usprawnić funkcjonowanie organów i podmiotów realizujących zadania publiczne nie oznacza wypełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.
Warto też wskazać, że skoro Rektor nie dysponował na dzień złożenia wniosku gotową informacją i zasadnie zwrócił się do Skarżącej o wykazanie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, z uwagi na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mógł też w okolicznościach faktycznych sprawy przyjąć, że Skarżąca takiego szczególnie istotnego interesu publicznego nie wykazała. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego społeczności (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. 2016 r., str. 81). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1068/16 wskazał, że zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza tej informacji publicznej.
Sytuacja taka nie wystąpiła w sprawie, na co prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji. Okoliczność, na którą Skarżąca powołała w skardze, że wiele uczelni udostępniło Skarżącej analogiczne informacje, jak również okoliczność, że pytania egzaminacyjne są udostępniane na stronach internetowych innych uczelni, nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, która dotyczy ściśle określonego żądania wystosowanego. Rektor, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej związany był treścią ww. wniosku Skarżącej. W sprawie o udostępnienie informacji publicznej to wnioskodawca decyduje o tym czego żąda od podmiotu zobowiązanego, to wnioskodawca określa granice żądania, wskazuje jakich dokładnie informacji domaga się udostępnienia i z jakiego okresu. Rektor nie miał zatem podstaw do modyfikowania w toku postępowania żądania wnioskodawcy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał racjonalne motywy, które przemawiały za odmową udzielenia wnioskowanej informacji Skarżącej.
Sąd w związku z tym przyjął, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze nie narusza ani art. 11 k.p.a., a ponadto spełnia ustawowe wymogi określone w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano dlaczego Rektor uznał żądane informacje za informacje przetworzone oraz wyjaśnił, dlaczego nieprzekonywujące są podane przez Skarżącą wyjaśnienia w zakresie wypełnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uzasadnienie decyzji zawiera też wszystkie wymagane prawem elementy i przekonująco wskazuje, z jakich powodów żądana we wniosku informacja publiczna nie podlega udostępnieniu wnioskodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że o informacji przetworzonej można mówić wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych elementów i danych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 977/11, LEX nr 1068557; 6 października 2011r. sygn. akt I OSK 1199/11, LEX nr 1149133). Odmienna ocena Skarżącej w tym zakresie nie zmienia trafności stanowiska Rektora w sprawie i nie stanowi o naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ograniczenie w dostępie do informacji publicznej przetworzonej, ustanowione przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie narusza art. 61 Konstytucji RP. Pamiętać należy, że prawo do informacji, o którym mowa w Konstytucji RP, nie jest prawem absolutnym. Ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej przetworzonej odpowiada art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1068/15, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
4. Sąd, mając na uwadze powołane okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.