II SA/WA 1328/23

II SA/Wa 1328/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 11, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust.2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust.1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Agencji Rozwoju Przemysłu S.A z siedzibą w W. na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) odmówiła udostępnienia informacji publicznej żądanej przez spółkę pod firmą P. S.A. z siedzibą w K., zwaną dalej Spółką, w zakresie kopii umowy pożyczki zawartej pomiędzy spółką pod firmą: P. w K. sp. z o.o. w K.
W uzasadnieniu ARP S.A. wskazała, że Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego – B. J., wystąpiła do ARP S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii umowy pożyczki zawartej pomiędzy spółką pod firmą: P. w K. sp. z o.o. w K., a ARP S.A., zwanej dalej Umową. W uzasadnieniu żądania wnioskodawca wskazał, że umowa jest związana z umową cesji z [...] października 2022 r. obejmującą przelew wierzytelności przysługujących P. w K. sp. z o.o. z tytułu wskazanych przez Spółkę umów. Spółka nadmieniła, że Umowa, jako przewidująca udzielenie spółce: P. w K. sp. z o.o. pomocy publicznej, podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca podniósł, że P. w K. sp. z o.o. w K. wraz ze Spółką realizuje na rzecz P. S.A. zadanie pn. "[...]" na podstawie umowy o wskazanym numerze z dnia [...] maja 2021 r. Spółka wskazała, że cesja wierzytelności, której dokonała spółka: P. w K. sp. z o.o. w K., obejmuje wierzytelności wynikające z ostatnio wymienionej umowy. Wnioskodawca podniósł, że łączy go z ostatnio wymienionym podmiotem umowa konsorcjum, stąd też jest uprawniony, aby zapoznać się z treścią Umowy.
ARP S.A. stwierdziła, że informacje zawarte w Umowie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa ARP S.A. Udostępnienie treści Umowy nie jest możliwe również z uwagi na nadużycie przez Wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej. Wskazano, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest bezwzględne i doznaje pewnych ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Jednym z nich jest ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na podstawie którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. ARP S.A. przytoczyła definicję tajemnicy przedsiębiorcy z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), zwanej dalej u.z.n.k. Wskazała, że za tajemnicę przedsiębiorcy uważa się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. ARP S.A. wskazała, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "poufna", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa).
ARP S.A. stwierdziła, że za informację poufną uznaje wszelkie informacje/dane zawarte w treści umów z podmiotami trzecimi. ARP S.A. podejmując działania zabezpieczające te informacje/dane, w dniu [...] września 2016 r. przyjęła uchwałą Zarządu ARP S.A., nr [...], Politykę Bezpieczeństwa Informacji w ARP S.A. W załączniku nr 1 pkt I Polityki Bezpieczeństwa Informacji, zostały wymienione, jakie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Za tajemnicę przedsiębiorstwa ARP S.A. zalicza informacje zawarte m.in. w "umowy z podmiotami zewnętrznymi, aneksy do tych umów, załączniki do umów i aneksów"
ARP S.A. wskazała, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie posiada charakteru technicznego lub technologicznego, jednakże jest informacją posiadającą wartość gospodarczą i z uwagi na tę wartość jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Informacja nie dotyczy również pomocy publicznej.
Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., podkreślono, że informacja ta powinna być rozumiana szeroko. Całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 u.o.k.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01).
ARP S.A. wskazała, że wnioskowana informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej a ARP S.A., jak już wyżej wskazano, podjęła działania dla zachowania przedmiotowej informacji w poufności. ARP S.A. nie udostępnia tej informacji innym podmiotom. Dodatkowo w Umowie zastrzeżono, że wszelkie informacje udostępniane pożyczkobiorcy przez ARP S.A. w związku z zawarciem Umowy mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy.
ARP S.A. stwierdziła, że powyższe wskazuje, że zostały spełnione ww. przesłanki uzasadniające uznanie wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Podniesiono, że ARP S.A. jest wprawdzie podmiotem zobowiązanym do stosowania u.d.i.p., ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku. Regulacje u.z.n.k. dotyczą wszystkich przedsiębiorców, a zatem również spółek z udziałem Skarbu Państwa.
Wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą zostać udostępnione. Niezależnie od powyższego podniesiono, że udostępnienie informacji zawartej w Umowie nie jest możliwe również z uwagi na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków w oparciu o inne procedury (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w; Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, a z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że składa go w związku z tym postępowaniem, np. celem zgromadzenia dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania.
W konsekwencji czego przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok NSA: z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4712/21). ARP S.A. wskazała, że jak wynika z treści wniosku, Spółka zainteresowana jest pozyskaniem informacji we własnym, prywatnym interesie w związku z okolicznością, że wnioskodawcę łączy z P. w K. sp. z o.o. w K. umowa konsorcjum oraz z uwagi na fakt, że w związku z Umową zawarto umowę cesji, która może rzutować na ich wzajemne stosunki.
Decyzja Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi P. S.A. z siedzibą w K., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania pełnomocnik zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do przesłanek, które w ocenie organu uniemożliwiają udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia dlaczego nie było możliwe częściowe zanonimizowanie danych i udzielenie danych w pozostałej części;
2. naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jej nieprawidłowe zastosowanie tj. uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy organ nie wykazał, aby faktycznie dane, których udostępnienia domaga się skarżący pozostawały objęte ww. tajemnicą,
- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącego prawa do uzyskania informacji, posiadającej przymiot informacji publicznej, podczas gdy sformułowany przez skarżącego wniosek nie zmierzał do nadużycia prawa do informacji publicznej,
- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawną odmowę udzielenia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, podczas gdy w niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, iż informacje, których udzielenia domaga się skarżący pozostają informacjami publicznymi, a organ znajduje się w ich posiadaniu oraz jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia.
W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Wskazał przy tym, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż organ pozostaje podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także, iż organ jest w posiadaniu interesującej skarżącego informacji. Podniósł, że żądana przez skarżącego informacja posiada charakter informacji publicznej na co wskazuje podjęte przez skarżącego rozstrzygnięcie. Odnosząc się do odmowy udostępnienia żądanej informacji pełnomocnik skarżącego wskazał, że w sprawie kluczowe że samo uznanie przez organ określonych informacji za informacje poufne nie powoduje, iż uzasadniona pozostaje odmowa ich udostępnienia. Skarżący wskazał na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21.10.2022r., w którym to stwierdzono iż przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na tę tajemnicę, lecz jej istnienie musi być wykazane w konkretnym przypadku. Konieczne jest więc wykazanie, że żądane dane nie mogą zostać ujawnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Pełnomocnik stwierdził, że samym sam fakt, iż żądane informacje mają charakter informacji gospodarczych, a także sposób zakwalifikowania danych przez organ nie powoduje, iż uzasadnione pozostaje powołanie się na ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Co więcej, również okoliczność, iż informacje zostały zabezpieczone przez ARP S.A, nie powoduje, iż nie mogą podlegać one udostępnieniu. Pełnomocnik powołał się na poglądy prezentowane w orzeczeniach sądowoadministracyjnych.
Podniósł, że subiektywne stanowisko organu, co do charakteru danych nie pozostaje istotne dla rodzaju rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w niniejszej sprawie. Fakt, iż organ kwalifikuje określone informacje, jako informacje poufne nie jest, bowiem wystarczający dla uznania, że odmowa udzielenia informacji publicznej pozostawała uzasadniona. W tożsamy sposób należy ocenić powołany przez organ argument, iż we wnioskowanej do udostępnienia umowie zawarto postanowienie stanowiące, że zapisy umowy mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Wskazał też, że organ odmawiając udzielenia informacji publicznej całkowicie pominął możliwość dokonania anonimizacji części danych objętych umową. Nawet jeżeli częściowo umowa zawierała informacje o charakterze informacji poufnych to organ był uprawniony do udostępnienia umowy w zakresie niezawierającym ww. danych. Organ natomiast w ogóle nie analizował przedmiotowej możliwości, odmawiając udostępnienia umowy w całości. Pełnomocnik skarżącego wskazał też, że przy rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez znaczenia pozostają motywy żądania wnioskodawcy (Wyrok NSA z 21.02.2023 r., III OSK 7224/21, LEX nr 3505310). Podniósł też, że kluczowe pozostaje, iż umowa której udostępnienia domagał się skarżący dotyczy środków o charakterze publicznym - a to z uwagi na charakter podmiotu udzielającego pożyczki - ARP S.A. (wyrok WSA w Gdańsku z 2.02.2022 r., II SA/Gd 500/21, LEX nr 3305320.). Ze względu na szczególny charakter danych, jakich udzielenia domaga się skarżący nie jest zatem możliwe stwierdzenie, iż wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem organ dysponuje majątkiem publicznym, a zatem dane co do sposobu jego rozdysponowania również mają charakter publiczny.
Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz ARP S.A. Pełnomocnik podtrzymał stanowisko Spółki zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał m.in., że ARP zawierając Umowę nie działała w charakterze organu wykonującego władzę publiczną, lecz jako spółka prawa handlowego. Spółka, pomimo jej struktury własnościowej, funkcjonuje na rynku w przeważającej materii jako de facto podmiot prywatny, konkurując z innymi podmiotami oferującymi różne instrumenty finansowe, w tym pożyczki. Umowa, o której udostępnienie zwrócił się Skarżący, nie odnosi się do szerszej grupy obywateli i została zawarta z podmiotem. Zawiera szereg postanowień umownych dotyczących obowiązków stron tej konkretnej Umowy, warunków udzielenia pożyczki, jej spłaty itd. W jej treści znajdują się kluczowe informacje będące wynikiem negocjacji pomiędzy stronami. Ujawnienie zawartych w Umowie postanowień umownych, stanowiłoby nie tylko naruszenie interesów stron umowy, lecz również obowiązków zeń wynikających. Umowa nie została uprzednio upubliczniona w jakiejkolwiek formie, nadto Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania jej w poufności, o czym szczegółowo nadmieniono w Decyzji. Udzielając pożyczki, ARP nie działała jako organ wykonujący zadania publiczne, lecz jako spółka prawa handlowego funkcjonująca w warunkach komercyjnych. Pełnomocnik wskazał, że bardziej szczegółowe wyjaśnienie motywów odmowy udostępnienia Umowy mogłoby w istocie spowodować ujawnienie treści dokumentu objętego poufnością ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ARP nadmieniła, że ujawnianie informacji o treści indywidualnych stosunków z prywatnymi podmiotami, naraża również Spółkę na utratę zaufania potencjalnych kontrahentów w przyszłości. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przedmiotowa umowa dotyczy czynności, która została udzielona na warunkach rynkowych, w ramach działalności gospodarczej ARP, nie stanowi zatem pomocy publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
ARP S.A. nie wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w szczególności nie wykazała w czym upatruje wartość gospodarczą żądanej informacji publicznej.
Wskazania wymaga, że u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje wymienione w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Konstrukcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne (do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne), a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowiącego, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wynika, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
W sprawie jest bezsporne, że ARP S.A. będąca "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (v. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2597/21; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 559/21; wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2227/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Informacja publiczna, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Tak jest w tym przypadku.
Skoro ARP S.A. jest Spółką Skarbu Państwa (Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem) i gospodaruje mieniem publicznym, żądane informacje dotyczą majątku publicznego (ARP S.A. powołała się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji na art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.- zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym), to w sprawie ze względów podmiotowych i przedmiotowych znajduje zastosowanie u.d.i.p.
W sprawie niniejszej ARP S.A. odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. kopii umowy pożyczki powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wskazując na ograniczenie w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa ARP S.A., a dodatkowo także nadużycie prawa do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Stosownie zaś do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób,
o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (v. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.
Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.
W zaskarżonej decyzji organ odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej jednoznacznie odwołał się do tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. ARP S.A. (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Podkreślenia przy tym wymaga, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. W związku z tym przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się zatem do oceny tego, czy ARP S.A. jako podmiot zobowiązany, zasadnie przyjęła, że dostęp do żądanej przez stronę skarżącą informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa ARP S.A. i czy rozstrzygając w niniejszej sprawie Agencja zasadnie odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.di.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., który zawiera definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa.
Niewątpliwie celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest właśnie ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa.
Wskazania wymaga, że określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.
Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których przedsiębiorstwo prowadzi swoją działalność. Tej ochrony wymaga zatem przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.
Wobec powyższego, w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. prezentowany jest pogląd, który prezentuje też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niedostępnej dla osób trzecich.
Zatem, obie te przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa muszą być spełnione i wykazane w decyzji, aby można było przyjąć, że spełnione zostały warunki wyłączające dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wykazanie zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej nie może być rozumiane jako ogólne wskazanie przez organ, że dana informacja stanowi właśnie np. tajemnicę przedsiębiorstwa, albowiem podmiot ten przejawił wolę objęcia jej ochroną.
W sprawie niniejszej ARP S.A. nie wykazała w sposób wystarczający, że żądana informacja przedstawia dla niej wartość gospodarczą. Uzasadnienie decyzji jest w tym zakresie lakoniczne i nie odwołuje się do żadnych konkretnych okoliczności.
W zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie, że umowa pożyczki będąca przedmiotem żądania wnioskodawcy, ma wartość gospodarczą dla ARP S.A. i z uwagi na tę wartość jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Przywołano orzecznictwo sądowe, w tym Sądu Najwyższego. ARP S.A. nie wskazała natomiast jakie kwestie, jakie okoliczności powodują, że rzeczywiście żądana informacja publiczna (umowa pożyczki) ma wartość gospodarczą, w czym ARP S.A. upatruje tę wartość gospodarczą. Dla wykazania wartości gospodarczej nie jest wystarczające samo powołanie się na poglądy prezentowane w orzecznictwie, czy wyłącznie przekonanie ARP S.A. co do istnienia takiej wartości gospodarczej. Wskazania wymaga przy tym, że wartość gospodarcza musi mieść charakter obiektywny, nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych.
Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia danych informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, czy przedsiębiorstwa. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Powody nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (bez naruszania istoty samej tajemnicy przedsiębiorstwa). Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd zauważa, że w odpowiedzi na skargę pełnomocnik ARP S.A. podjął próbę wykazania, w czym Spółka upatruje wartość gospodarczą żądanej informacji publicznej, jednakże odpowiedź na skargę nie jest aktem administracyjnym, a pismem procesowym i nie uzupełnia braków decyzji.
Zaskarżona decyzja nie zawiera zaś takiej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć, że na tym etapie sprawy wykazano istotnie wartość gospodarczą żądanej informacji publicznej. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia, że mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorstwa nie wystarczy sam zapis w decyzji, czy nawet zastrzeżenie w umowie, że dana informacja, umowa ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, a ARP S.A. funkcjonuje na konkurencyjnym rynku (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podniesiona w decyzji kwestia nadużycia prawa do informacji nie stanowiła zasadniczej podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, stąd też poza rozważaniami Sąd pozostawił kwestię, czy żądanie wnioskodawcy stanowiło równocześnie nadużycie prawa do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są rozbieżne poglądy na temat kwalifikowania ewentualnego nadużycia prawa do informacji na gruncie u.d.i.p. Wedle dominujących dotąd w judykaturze poglądów, gdyby miało to miejsce, nie byłoby podstaw do wydania decyzji w przedmiocie żądania wnioskodawcy (v. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2777/16 orzeczenia.nsa.gov.pl), choć prezentowany bywa także obecnie pogląd przeciwny - o zasadności wydawania decyzji w danym przedmiocie (v. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 5517/21 orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie jednak od powyższego kwestia ta, podniesiona niejako dodatkowo przez organ w zaskarżonej decyzji, nie ma kluczowego znaczenia w niniejszej sprawie. Wobec stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne uznać należało odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponownie rozpoznając sprawę, ARP S.A., w przypadku prezentowania stanowiska, co do objęcia żądanej informacji ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorstwa, obowiązana będzie przedstawić argumentację polegającą na przedstawieniu okoliczności wskazujących, że żądana informacja w całości bądź w części ma wartość gospodarczą (dlaczego informacja w całości bądź w części posiada dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą) i że przedsiębiorca podjął działania zapewniające zachowanie jej poufności. Z uzasadnienia decyzji winno wynikać dlaczego zdaniem podmiotu zobowiązanego udostępnienie żądanej informacji w całości bądź w części może wywołać niekorzystne dla ARP S.A. skutki w sferze działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że obowiązek prawidłowego i wyczerpującego (bez naruszenia istoty samej tajemnicy przedsiębiorstwa) uzasadniania decyzji związany jest z koniecznością stosowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł i wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego (480 zł).