II SA/Wa 1326/06

II SA/Wa 1326/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skarg D. M. na decyzje Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego, zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku przedemerytalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...], 2) stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...], 3) oddala skargi w pozostałym zakresie, 4) zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] nie podlega wykonaniu w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...], 5) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2001 r. znak [...] Prezydent Miasta L. orzekł o zarejestrowaniu D. M. jako bezrobotnego oraz nienabyciu przez niego prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu nieprzepracowania 365 dni w okresie ostatnich 18 miesięcy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania bezrobotnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję D. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w L.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 7, poz. 368 ze zm.), uchylił zaskarżoną do Sądu decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2001 r. i orzekł o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. sygn. akt [...] umorzył postępowanie w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie nienabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wobec uwzględnienia skargi przez organ.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, ust. 147, art. 149 oraz art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. z uzasadnieniem, iż organowi nie był znany fakt zawarcia przez D. M. w dniu [...] października 2002 r. umowy zlecenia na wykonywanie pracy w charakterze kierowcy w firmie "I.", L., ul. [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 150 § 1 i 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514), po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2002 r. oraz orzekł o odmowie uznania D. M. za bezrobotnego od dnia [...] października 2001 r. i odmowie przyznania mu zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu podał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż w momencie dokonywania rejestracji w charakterze bezrobotnego w dniu [...] października 2001 r. wnioskodawca nie był uprawniony do nabycia statusu bezrobotnego wobec zawarcia w dniu [...] października 2001 r. umowy zlecenia na wykonywanie pracy zarobkowej, z którego to tytułu od tego dnia został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, ucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy (...). Organ wskazał ponadto, że ustawa przez pojęcie "innej pracy zarobkowej" rozumie wykonywanie pracy na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub spółdzielni kółek rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy). W tej sytuacji zawarcie przedmiotowej umowy zlecenia, jak również zgłoszenie wnioskodawcy przez zleceniodawcę do ubezpieczenia społecznego spowodowało niemożność nabycia przez niego statusu bezrobotnego, a tym samym także prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 23 ust. 1 i 6 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych, D. M. w dniu [...] lutego 2002 r. wystąpił do kierownika Miejskiego Urzędu Pracy w L. z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego.
Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak [...] przyznał zainteresowanemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] lutego 2002 r., ustalając okres uprawniający do zasiłku na 35 lat i 60 dni. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy.
Postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 oraz art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, iż organowi nie był znany fakt zawarcia przez zainteresowanego w dniu [...] października 2001 r. wspomnianej umowy zlecenia na wykonywanie pracy w charakterze [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] października 2002 r., uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, a nadto orzekł o odmowie przyznania zainteresowanemu od dnia [...] lutego 2002 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu podał, że po złożeniu przez wnioskodawcę w dniu [...] kwietnia 2002 r. oświadczenia o zatrudnieniu na umowę zlecenie organ ustalił, iż pracował on na umowę zlecenie od [...] listopada 2001 r. do [...] lutego 2002 r. Okoliczność ta wykluczyła przyznanie statusu bezrobotnego, a w konsekwencji również zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie bowiem z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., podstawą prawną przyznania zasiłku przedemerytalnego było spełnienie ustawowych warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz legitymowanie się wystarczająco długim stażem pracy.
Organ uznał, że skoro w dniu [...] lutego 2002 r., a więc w dniu ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego skarżący nie spełniał ustawowych przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego (wykonywał w tym czasie pracę zarobkową), to tym samym nie spełniał przesłanek do posiadania zasiłku przedemerytalnego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] października 2002 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 150 § 1 i 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r., utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002 r., przyznającą wnioskodawcy zasiłek emerytalny od dnia [...] lutego 2002 r. oraz orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu powołał się na okoliczności faktyczne i prawne, tożsame z zawartymi w ww. decyzji z dnia [...] października 2002 r.
Kolejną decyzją, również z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 154 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uchylił ostateczną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...] w sprawie [...] listopada 2001 r., z uwagi na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], orzekające o odmowie uznania za bezrobotnego od dnia [...] października 2001 r., powodujące konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie utraty statusu bezrobotnego z dniem [...] listopada 2001 r.
Od powyższych decyzji Wojewody [...], z dnia:
─ [...] sierpnia 2003 r. nr [...],
─ [...] sierpnia 2003 r. nr [...] oraz
─ [...] sierpnia 2003 r. nr [...],
D. M. odwołał się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wskazując w uzasadnieniu, że są one niezgodne z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w L. z dnia [...] lipca 2002 r. Sygn. akt [...].
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] uchylała w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2001 r. o przyznaniu statusu bezrobotnego i odmowie zasiłku dla bezrobotnego oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., utrzymującą w mocy ww. decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekała o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wydana w wyniku wznowienia postępowania, uchyla w całości decyzję z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] i jednocześnie orzeka o odmowie uznania za bezrobotnego od dnia [...] października 2002 r. oraz o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r.
W ocenie organu, w obecnej sytuacji, w obrocie prawnym pozostają decyzje sprzeczne, wymagające uchylenia.
Wojewoda [...] winien zatem, rozpoznając sprawę, ponownie uchylić swoją decyzję z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a następnie wydać orzeczenie o odmowie uznania za bezrobotnego od dnia [...] października 2001 r. oraz o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r.
Natomiast decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że D. M., jak wynika z akt postępowania, w chwili rejestracji nie spełniał warunków do nabycia statusu bezrobotnego (podjęcie pracy na umowę zlecenie), a zatem nie miał również możliwości nabycia zasiłku przedmertalnego, wobec tego należało uchylić decyzje przyznające to uprawnienie. W tej sytuacji faktycznej i prawnej zasadnym było też uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., orzekające o utracie przez stronę statusu bezrobotnego z powodu podjęcia zatrudnienia.
W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe decyzje D. M. podał, iż skargę motywuje tym, że gdyby otrzymał świadczenie przedemerytalne po złożeniu dokumentów, nie podejmowałby pracy na jeden lub dwa dni w miarę potrzeby.
W odpowiedzi na skargi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153. poz. 1271) oraz art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], zaś w pozostałej części oddalił skargi.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia albo podpisania jego sentencji na posiedzeniu niejawnym, chyba że skargę oddalono. Uzasadnienie wyroku zostanie jednak sporządzone na wniosek stron, złożony w ciągu 7 dni od ogłoszenia wyroku lub doręczenia jego sentencji. Wobec niewystąpienia przez skarżącego z takim wnioskiem, w przepisanym prawem terminie, uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie obejmuje jedynie tę część rozstrzygnięcia, która obejmuje stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. o nr [...], w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...].
Stosowanie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę, stwierdzono, iż zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. o nr [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zgodnie z art. 110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią wiązany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wypływająca z tego przepisu zasada związania organu administracji publicznej wydaną, przez siebie decyzją, która została doręczona (ogłoszona) stronie powoduje, że nie może ona być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie. Wskazać należy, że przepis artykułu 110 kpa wpływa na stabilizację (trwałość) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończąc w ten sposób wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwiając organowi zmianę własnego stanowiska, wyrażonego w doręczonej już bądź ogłoszonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 49/97 z dnia 22 maja 1998 r. – niepublikowane).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., wydaną na podstawie art. 150 §1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793), uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r., przyznającą skarżącemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] lutego 2002 r. i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po złożeniu przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2002 r. oświadczenia o zatrudnieniu na umowę zlecenia organ ustalił, że skarżący pracował na umowę zlecenia w okresie od [...] listopada 2001 r. do [...] lutego 2002 r. Taka okoliczność wykluczała posiadanie przez skarżącego statusu bezrobotnego, a w konsekwencji zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie zaś z art. 37j ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2001 r. podstawą prawną do przyznania zasiłku przedemerytalnego było spełnianie ustawowych warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz legitymowanie się wystarczająco długim stażem pracy. Organ wskazał, że skoro w dniu [...] lutego 2002 r., a więc w dniu ustalania prawa do zasiłku przedemerytalnego skarżący nie spełniał ustawowych przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego (wykonywał w tym czasie pracę zarobkową), to tym samym nie spełniał przesłanek do posiadania zasiłku przedemerytalnego. W dniu zaś [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda [...] wydał kolejną decyzję, tym razem o numerze nr [...], na podstawie art. 150 §1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793), w której ponownie uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r., przyznającą skarżącemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] lutego 2002 r. i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r.
Takie działanie organu spowodowało zatem, że w istocie w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje Wojewody [...], rozstrzygające ten sam przedmiot sprawy.
W ocenie Sądu, taka praktyka organów administracji stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem art. 110 kpa, doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma informacji ani na temat sposobu doręczenia obu decyzji skarżącemu (z dnia [...] sierpnia 2003 r., jak i decyzji z dnia [...] października 2002 r.), ani też informacji o dacie ich otrzymania przez skarżącego, to jednak nie oznacza to, że decyzje te nie znalazły się w obrocie prawym. Znajdują się bowiem obie w aktach sprawy skarżącego i nie istnieje przy żadnej z nich informacja wskazująca na to, że któraś z nich z jakiś przyczyn nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Tak więc, w sytuacji wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 2002 r. niedopuszczalne było wydanie w stosunku do tego samego skarżącego kolejnej decyzji, w tym samym przedmiocie w dniu [...] sierpnia 2003 r.
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...], w trybie postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadą nieważności, naruszył zatem rażąco prawo co powoduje, że jego decyzja jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2kpa.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik D. M. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie :
1) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w części dot. utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 nr [...], zamiast art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.
2) naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie zastosowanie przewidzianych ustawą środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga w przypadku, gdy niezbędne było to dla końcowego załatwienia skargi.
3) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak pełnego przedstawienia stanowiska strony w zakresie określonym w skargach, które były przedmiotem rozpoznania zaskarżonych decyzji Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, niepodanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr [...], w części dot. utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], zamiast zastosowania art. 156 par. 1 pkt.3 k.p.a.
Wobec ponownego rozstrzygnięcia przez Ministra w sprawie rozstrzygniętej decyzja ostateczną, jak zaznaczono w skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w przypadku, gdy niezbędne było to dla końcowego załatwienia skargi. W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzyga w przedmiocie wszystkich decyzji wydanych w postępowaniu, nie odnosi się do nich i nie wyjaśnia wynikających z nich sprzeczności.
Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak pełnego przedstawienia stanowiska strony w zakresie określonym w skargach, które były przedmiotem rozpoznania zaskarżonych decyzji Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności Sąd I instancji nie określił, na jakiej podstawie prawnej oddalił skargi D. M. na zaskarżone przez niego decyzje Ministra, w żaden sposób, również in merita, nie odniósł się do kwestii podnoszonych w skargach wniesionych przez skarżącego.
Fakt niezłożenia przez skarżącego wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zwalnia Sądu z dyspozycji art. 141 § 4 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna zawierała również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, który został uwzględniony, albowiem postanowieniem z dnia 10 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił powyższy termin.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 184/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga D. M. obejmowała swym zakresem w istocie trzy rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r., a mianowicie decyzji nr [...], którą uchylono decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uznania za bezrobotnego i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, decyzji nr [...], którą utrzymano w mocy dwie decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...], dotyczącą zasiłku przedemerytalnego oraz znak [...], dotyczącą uchylenia w trybie art. 154 kpa decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie statusu bezrobotnego. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jedynie nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Uzasadnienie wyroku sporządzone w tej sprawie obejmowało swym zakresem jedynie tę część orzeczenia, która dotyczyła stwierdzenia nieważności jednej z zaskarżonych decyzji, bowiem odstępując od sporządzenia uzasadnienia w pozostałym zakresie, Sąd uznał, że pozwala mu na to brak wniosku o uzasadnienie wyroku w tej części.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z przedstawioną wykładnią art. 141 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził, że w okolicznościach sprawy częściowe uwzględnienie skargi D. M., niezależnie od braku wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w części oddalającej skargę, nie pozwalało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia wyroku w tej części. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku sprowadza się zawsze do wyroków uwzględniających skargę, jak stanowi art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast art. 141 § 2 powołanej ustawy przewiduje wyjątek od zasady sporządzania uzasadnienia wyroku z urzędu i nie może być interpretowany rozszerzająco, a to oznacza, że norma art. 141 § 2 ma zastosowanie wyłącznie do wyroków oddalających skargę w całości. Tym samym, nie sporządzając uzasadnienia wyroku w części oddalającej skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepis art. 141 § 4 ww. ustawy, albowiem nie wyjaśnił przesłanek oddalenia skargi, pozbawiając skarżącego możliwości racjonalnego sformułowania podstaw kasacji, przedstawienia okoliczności uzasadniających rozpoznanie kasacji oraz wniosków kasacyjnych.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda [...] podjął decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przy czym obydwa powyższe rozstrzygnięcia podjęte zostały po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. znak [...].
Przy takim ustaleniu stanu faktycznego, potwierdzonego lekturą akt administracyjnych podstawą eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, winien być przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a nie jak wadliwie przyjął Sąd I instancji, art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto, stwierdzając tylko nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego, pozostawiając natomiast w obrocie prawnym ww. decyzję pierwszoinstancyjną, dotkniętą tą samą wadą, co decyzja zaskarżona, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. nr [...], uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w sprawie przyznania D. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r. i orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r.
Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], również wydaną po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. nr [...], Wojewoda [...] uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w sprawie przyznania D. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r. i orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r.
Porównanie obydwu wskazanych decyzji prowadzi do wniosku, że wydane zostały w sprawach tożsamych pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem Wojewoda [...], wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], ponownie orzekł w sprawie załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną, nie uchylając jej w określonym w przepisach prawa trybie. Tym samym, dopuścił się naruszenia tzw. rei indicatae, które jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji.
W konsekwencji również zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr [...] jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 w części, w jakiej utrzymuje w mocy nieważną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] i z tego powodu jest nieważna.
W takiej sytuacji obowiązkiem Sądu, wynikającym z przepisu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, jak również utrzymanej nią w mocy, dotkniętej wadą nieważności, decyzji organu pierwszej instancji.
Oceniając natomiast skargę D. M. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], uchylającej na podstawie art. 154 kpa decyzją ostateczną Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w sprawie utraty przez skarżącego statusu bezrobotnego z dniem [...] listopada 2001 r., należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Jego zastosowanie wymaga więc spełnienia łącznie dwóch przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Niewątpliwie decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. była decyzją ostateczną, albowiem w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, by skarżący wniósł od niej odwołanie, a nadto rozstrzygała o utracie przez niego statusu bezrobotnego, a więc pozbawienia go posiadanych uprawnień.
Natomiast ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy, zgodnie z poglądem piśmiennictwa, do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 912).
Bezsporne jest, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wydaną w trybie wznowienia postępowania, uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2002 r. przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r. i jednocześnie orzekł o odmowie uznania go za bezrobotnego od dnia [...] października 2001 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r. z uwagi na ujawnienie w 2002 r. faktu, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym rejestrację w urzędzie pracy skarżący zawarł umowę zlecenie na wykonywanie pracy zarobkowej od [...] października 2001 r. do [...] marca 2002 r.
Tak więc, w obrocie prawnym znalazły się dwie sprzeczne (co do daty) decyzje, orzekające w przedmiocie odmowy uznania za bezrobotnego.
Zarówno zatem w interesie społecznym, wynikającym w szczególności z obowiązku przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), jak również w słusznym interesie strony jest wyeliminowanie z obrotu tej ze sprzecznych decyzji, która nieprawidłowo określa datę utraty statusu bezrobotnego. Strona postępowania administracyjnego nie powinna pozostawać przecież w niepewności co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, co podrywa też jego zaufanie do organów Państwa.
W tej sytuacji zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, utrzymująca w mocy prawidłową decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], jest zgodna z prawem.
Wreszcie nie jest zasadna skarga D. M. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr [...], uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], zaś zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Powyższa decyzja Wojewody została wydana w trybie wznowienia postępowania i poprzedzona postanowieniem organu z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] marca 2002 r. miała przymiot ostateczności, a nadto wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który ją wydał. Okolicznością tą jest fakt, o którym organ powziął wiadomość w dniu [...] lutego 2002 r., że skarżący zawarł w dniu [...] października 2001 r. umowę zlecenie na wykonywanie pracy zarobkowej i zgłoszony został do ubezpieczenia społecznego w okresie [...] października 2001 r. – [...] marca 2002 r.
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej zasadnie podniósł w zaskarżonej decyzji, że decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2001 r. o przyznaniu statutu bezrobotnego i odmowie zasiłku dla bezrobotnego oraz decyzję własną z dnia [...] stycznia 2002 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekł o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r.
Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] i jednocześnie orzekł o odmowie uznania skarżącego za bezrobotnego od dnia [...] października 2001 r. oraz o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r. W konsekwencji, w obrocie prawnym istnieją decyzje sprzeczne, wymagające uchylenia.
Z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2001 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. wynika bowiem, że skarżącemu przyznano status bezrobotnego (bez określenia daty początkowej) oraz odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] odmówiono uznania go za bezrobotnego od dnia [...] października 2001 r. oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r. Trafne jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż prawidłowe uregulowanie sytuacji prawnej skarżącego może nastąpić przez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a następnie wydanie orzeczenia o odmowie uznania za bezrobotnego od dnia [...] października 2001 r. (dzień rejestracji) oraz o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r. (dzień udokumentowania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, stosownie do treści art. 23 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.).
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 151 pierwszej z powołanych ustaw, orzekł jak w sentencji wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c i § 19 w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).