II SA/Wa 132/12

II SA/Wa 132/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Pisula-Dąbrowska /sprawozdawca/
Iwona Dąbrowska /przewodniczący/
Joanna Kube
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1642/12 - Wyrok NSA z 2014-02-28
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
art. 29 ust. 2, art. 30 pkt 4
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 73 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Joanna Kube, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. P. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 11/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1130/09, wydany na skutek skargi T. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Powyższym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone przez T. S. postanowienie GIODO z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2009 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej także: "Generalny Inspektor") wpłynęła skarga T. S., przebywającego w Zakładzie Karnym w [...], na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej z siedzibą w [...], w sprawie odmowy udostępnienia mu informacji dotyczących jego dzieci J. S. oraz D. S. Generalny Inspektor wszczął w tej sprawie postępowanie i pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. poinformował T. S. o przysługującym mu prawie wglądu do akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia 24 stycznia 2009 r. T. S. zwrócił się do organu o przesłanie akt postępowania do zakładu karnego, w którym odbywa karę, w celu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Generalny Inspektor postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił uwzględnienia ww. wniosku, wskazując na możliwość realizacji przysługujących stronie uprawnień do zapoznawania się z aktami sprawy w siedzibie organu przez przedstawiciela lub pełnomocnika i podkreślił, że organ administracji publicznej ma jedynie obowiązek zapewnić stronie dostęp do akt, natomiast sposób realizacji wskazanego uprawnienia pozostawiony jest stronie.
Uzasadniając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., którym utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, Generalny Inspektor stwierdził, że uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. strona może zrealizować w siedzibie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a jeżeli nie ma możliwości realizacji tego uprawnienia osobiście, może je realizować za pośrednictwem pełnomocnika lub przedstawiciela, przy czym pełnomocnikiem strony zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. może być każda osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych. Zatem tylko od strony zależy, czy będzie chciała z takiego prawa skorzystać. Generalny Inspektor podkreślił, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości przesyłania stronie przez organ administracji publicznej akt sprawy, a także nie ma możliwości sprowadzenia T. S. do biura organu w celu zapoznania go z aktami sprawy, tak jak czynią sądy i prokuratury wobec osób pozbawionych wolności.
Na powyższe rozstrzygnięcie T. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na treść art. 73 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. strona może korzystać albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) w obecności pracownika organu. Co do zasady więc, strona powinna zapoznać się z aktami sprawy administracyjnej w siedzibie organu i organ nie ma obowiązku przesyłania jej akt administracyjnych celem zapoznania się. Sąd uznał, iż nie oznacza to jednak, że nie mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania, ograniczają jej czynny udział w postępowaniu. Na takie wyjątkowe sytuacje, które mogą faktycznie udaremnić prawo strony do zapoznania się z aktami postępowania wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 385/09. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, właśnie taka wyjątkowa sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż strona, z uwagi na odbywanie kary pozbawienia wolności, nie może udać się do siedziby organu i osobiście skorzystać z prawa zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych skserował dla strony akta postępowania i przesłał do zakładu karnego, w którym strona odbywa karę pozbawienia wolności. Nie przedłuży to znacząco postępowania i będzie znacznie tańsze niż całe postępowanie, wywołane wnioskiem o udostępnienie do wglądu akt sprawy. Takie działanie nie naruszałoby zasady postępowania administracyjnego przewidzianego przepisem art. 12 § 1 k.p.a. Natomiast nadmierny formalizm w stosowaniu przez organ administracyjny w niniejszej sprawie przepisu art. 73 § 2 k.p.a. spowodował, że w istocie naruszono konstytucyjne prawo strony do obrony i jawności postępowania administracyjnego, albowiem faktycznie strona ze swoich uprawnień skorzystać nie mogła.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził nadto, iż organ nie odniósł się w ogóle do kwestii ważnego interesu strony i oceny jej realnych możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt odbywania kary pozbawienia wolności. W ocenie Sądu fakt powiadomienia strony o tym, że może się zapoznać z aktami sprawy oraz że może to uczynić za pośrednictwem pełnomocnika nie jest wystarczające. Uznał, że działanie w niniejszej sprawie T. S. przez pełnomocnika, z uwagi na fakt odbywania kary pozbawienia wolności, jest także ograniczone, zarówno co do kręgu osób, którym mógłby udzielić pełnomocnictwa, jak i co do czasu (osoba taka musiałaby uzyskać wcześniej widzenie w zakładzie karnym), zaś w sytuacji ustanowienia zawodowego pełnomocnika, wobec braku instytucji pełnomocnika z urzędu w postępowaniu administracyjnym również kosztowne.
Rozstrzygając powyższą kwestię Sąd odniósł się również do tego, że przedmiotowa sprawa należy do sfery ściśle osobistych spraw skarżącego, który domaga się udzielenia informacji o jego małoletniej córce. Stąd też wszelkie wątpliwości należy tu rozstrzygać na korzyść strony, ze względu na konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie art. art. 134 p.p.s.a., przez orzeczenie poza granicami sprawy, które skarżący kasacyjnie organ określił jako udostępnienie (przesłanie) akt sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 12 § 1 i art. 73 § 1 i 2 k.p.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ, wydając uchylone skarżonym wyrokiem postanowienia, naruszył wyżej wymienione przepisy.
Wskazując na te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W motywach uzasadnienia stwierdził, że literalna wykładnia art. 73 ust. 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia notatek i odpisów dokumentów, także z uwzględnieniem możliwości technicznych, jakimi dysponuje organ. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że to organ decyduje, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Strona nie może domagać się w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, Wokanda 2002/1/26, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 104/10, dostępny: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwo od powyższej zasady Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił w sytuacjach szczególnych, wyjątkowych: ze względu na stan zdrowia, ograniczone możliwości finansowe i związane z tym trudności w dotarciu do siedziby organu (wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 693/10, Lex nr 595477, a także wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 385/09). Ponadto w sprawach rozstrzygniętych w tych orzeczeniach chodziło o udostępnienie, w trybie art. 73 § 1 k.p.a., akt postępowania przez przesłanie stronie kserokopii kilku dokumentów z akt sprawy, ze wskazaniem możliwości skorzystania przez organ z pomocy prawnej, o jakiej mowa w art. 52 k.p.a., tj. poprzez zapoznanie strony z aktami w siedzibie organu administracji publicznej położonej w bliskiej odległości od miejsca zamieszkania strony.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należy zważyć, że akta, których przesłanie skarżącemu do zakładu karnego dopuścił Sąd pierwszej instancji, dotyczą postępowania obejmującego dane osobowe dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, wobec którego skarżący T. S. ma orzeczone przez sąd ograniczenie władzy rodzicielskiej. Ponadto informacje, których udostępnienia domaga się skarżący w przedmiotowym postępowaniu, dotyczą danych objętych ochroną ustawową i to podwójnie - w ustawie o ochronie danych osobowych (art. 1 ust. 2, art. 23, art. 27) oraz w ustawie o pomocy społecznej (art. 100). Nie ma więc jakiejkolwiek analogii pomiędzy niniejszą sprawą a sprawami, w których wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane - ze względu na ochronę praw procesowych strony - udostępnienie akt postępowania poza siedzibą organu.
Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 73 ust. 1 k.p.a. dopuszczająca przesłanie akt sprawy skarżącemu do zakładu karnego, jest błędna.
Z treści art. 73 ust. 1 k.p.a. nie da się wyprowadzić tak daleko idących obowiązków organów administracji publicznej. Tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia tego przepisu.
W motywach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że skarżący domagał się udostępnienia akt postępowania do wglądu, celem zapoznania się z zebranymi materiałami w sprawie o nakazanie Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] udzielenia mu informacji dotyczących jego dzieci. Nie ulega wątpliwości zatem, że przedmiotem postanowienia zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była odmowa realizacji przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w sposób wskazany przez skarżącego, obowiązków wynikających z art. 73 § 1 k.p.a. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, jako obarczony "nadmiernym formalizmem", oceniał sposób zastosowania przez organ w niniejszej sprawie przepisu art. 73 § 2 k.p.a. podkreślając przy tym potrzebę oceny przez organ "ważnego interesu strony", która to okoliczność jest przewidzianą w art. 73 § 2 k.p.a. przesłanką realizacji przez stronę prawa do uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy bądź wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Skutkiem takiego działania Sądu pierwszej instancji jest wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy, a tym samym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do art. 190 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. z 2012 r., poz. 270) Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r.
Stosownie do treści art. 190 tej ustawy, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z art. 153 powołanej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W rozpoznawanej przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że przedmiotem postępowania zaskarżonego postanowienia GIODO była odmowa realizacji obowiązków wynikających z art. 73 § 1 k.p.a., a nie 73 § 2 k.p.a.
Dokonując ponownej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, zgodnie z oceną wyrażoną przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 11/11, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy, strona może zrealizować w siedzibie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a jeżeli nie ma takiej możliwości (tak jak w przypadku skarżącego pozbawionego wolności) może to uprawnienie realizować za pośrednictwem pełnomocnika lub przedstawiciela. Wymienione uprawnienie zostało wskazane w art. 32 k.p.a., zgodnie z którym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony w rozumieniu art. 33 § 1 może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych. Mając na uwadze ten przepis zauważyć należy, że w roli pełnomocnika może występować nie tylko adwokat lub radca prawny (art. 33 § 3), ale również inna osoba fizyczna posiadający atrybut w formie pełnej zdolności do czynności prawnych.
Stwierdzić należy, iż żaden z przepisów k.p.a. nie przewiduje możliwości przesyłania stronie przez organ administracji publicznej akt sprawy, celem zapoznania się. Na potwierdzenie tego stanowiska wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 17 lipca 1996 r. o sygnaturze SA/Sz 2308/95 i SA/Sz 2309/95, w którym stwierdził, iż "przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości wydania dokumentów z akt sprawy, lecz umożliwia stronie sporządzanie notatek i odpisów".
W ocenie Sądu zasadnie GIODO uznał, że skarżący mógł i może realizować swoje uprawnienie przez pełnomocnika. Trafnie też stwierdził, że skarżący nie został pozbawiony uprawnienia do zapoznawania się z aktami sprawy i prowadzonego przez Generalnego Inspektora postępowania. Przeszkodą, z powodu której nie może zrealizować tego uprawnienia jest odbywanie kary pozbawienia wolności, jednakże strona może realizować to uprawnienie poprzez wyznaczenie reprezentanta.
Rozpoznając powyższą sprawę nie można było tracić z pola uwagi treści art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem dane osobowe mogą być udostępnione w celach innych niż włączenie do zbioru, innym osobom i podmiotom niż wymienione w ust. 1, jeżeli w sposób wiarygodny uzasadnią potrzebę posiadania tych danych, a ich udostępnienie nie naruszy praw i wolności osób, których dane dotyczą. Zgodnie natomiast z art. 30 pkt 4 ustawy, administrator danych odmawia udostępnienia danych osobowych ze zbioru danych podmiotom i osobom innym niż wymienione w art. 29 ust. 1, jeżeli spowodowałoby to istotne naruszenie dóbr osobistych osób, których dane dotyczą, lub innych osób.
Skarżącemu zawieszono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią J. S. Trafnie uznał organ, że skarżący, z uwagi na brak prawa do sprawowania władzy rodzicielskiej nad małoletnią, nie posiada prawa do otrzymywania informacji dotyczących małoletniej z uwagi na ochronę jej praw i wolności. Wyjaśnić należy, iż zawieszenie władzy rodzicielskiej oznacza, iż rodzic, któremu zawieszono wykonywanie tej władzy jest wyłączony od jej sprawowania. W przypadku niemożności sprawowania władzy przez obojga rodziców sąd ustanawia dla dziecka opiekę w osobach rodziców zastępczych. Wskazać należy, iż zawieszenie władzy rodzicielskiej stanowi przyczynę ustania władzy rodzicielskiej (Komentarz do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz. U. z 1964, Nr 9, poz. 59) M. Zychowicz, H. Ciepła, S. Kalus, B. Czech, T. Domińczyk, K. Piasecki (red.), Warszawa 2006 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie III) ss. 960), co oznacza, iż rodzic, któremu zawieszono jej wykonywanie nie jest uprawniony do jej sprawowania. W razie ustania przyczyny zawieszenia władzy rodzicielskiej, czyli przyczyny, z powodu której zawieszono rodzicowi jej wykonywanie, władza ta nie odżywa automatycznie, skutek taki wywiera dopiero orzeczenie sądu o uchyleniu zawieszenia.
Reasumując, Sąd stwierdził, iż stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych prawidłowo uznał, że skarżący uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy może zrealizować w siedzibie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a jeżeli nie ma takiej możliwości (odbywanie kary pozbawienia wolności) może to uprawnienie realizować za pośrednictwem pełnomocnika lub przedstawiciela. Prawidłowo też organ uznał, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości przesyłania stronie przez organ administracji publicznej akt sprawy, a także nie ma możliwości sprowadzenia T. S. do biura organu w celu zapoznania go z aktami sprawy, tak jak czynią sądy i prokuratury wobec osób pozbawionych wolności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.