II SA/Wa 1318/23

II SA/Wa 1318/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
`
UZASADNIENIE
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: ,,SKO’’, ,,Organ II instancji’’) z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzje Starosty [...] (dalej: ,,Starosta’’, ,,Organ I instancji’’) z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2022 r. złożony przez J. J. (dalej: ,,Skarżący’’).
II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. W dniu [...] czerwca 2022 r. Pan J. J. złożył do Starostwa Powiatowego w [...] drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj.:
1) informacji, jakie kwoty tytułem wynagrodzenia wypłacono w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu (ze wskazaniem, jaki to miesiąc) poszczególnym członkom zarządu Powiatu, skarbnikowi Powiatu, sekretarzowi Powiatu, kierownikom/naczelnikom komórek organizacyjnych Starostwa oraz zatrudnionym w Starostwie radcom prawnym z rozbiciem na poszczególne osoby;
2) skanów dokumentów (umów o pracę, decyzji płacowych, aktów powołania etc.), składających się na nawiązanie i trwanie stosunku pracy z członkami zarządu Powiatu, sekretarzem Powiatu, skarbnikiem Powiatu, kierownikami/naczelnikami komórek organizacyjnych Starostwa.
Skarżący zwrócił się o przekazanie ww. informacji na skrzynkę ePUAP lub na adres e-mail.
2. Sekretarz Powiatu [...], z upoważnienia Starosty, w odpowiedzi z 5 lipca 2022 r. wskazał, że z załączeniu przekazuje skany dokumentów wskazanych we wniosku, dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, w szczególności: informacji, jakie kwoty tytułem wynagrodzenia wypłacono w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu oraz dokumentów składających się na nawiązanie i trwanie stosunku pracy. Poinformował także, że w pozostałym zakresie żądana informacja nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie posiada waloru informacji publicznej.
3. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty i wniósł o zobowiązanie Starosty do rozpoznania ww. wniosku, stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności, rozstrzygnięcie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
4. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 526/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. J. z dnia [...] czerwca 2022 o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podmiot, do którego Skarżący wystąpił z wnioskiem był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej, jak również, żądana informacja mieści się w ramach u.d.i.p. Informacje, o udostępnienie, których wnosił Skarżący w ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej, wiązały się z gospodarowaniem majątkiem, którym dysponuje podmiot, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 lit. d) u.d.i.p.). Sąd podkreślił, że w razie wątpliwości czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym u.d.i.p., należy – respektując zasadę powszechnego dostępu do informacji publicznej – interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji.
5. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) po rozpatrzeniu wniosku Pana J. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części w odniesieniu do Naczelnika Wydziału [...], Głównego Księgowego, Naczelnika Wydziału [...], naczelnika Wydziału [...], naczelnika Wydziału [...], naczelnika Wydziału [...], naczelnika Wydziału [...], naczelnika Wydziału [...], Rozwoju i Pozyskiwania Funduszy, naczelnika Wydziału [...], naczelnika Powiatowego Ośrodka [...], kierownika Referatu [...], kierownika Zespołu ds. Budżetu i Analiz, kierownika Zespołu ds. Zamówień Publicznych oraz kierownika Zespołu ds. kontroli wewnętrznej.
W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że Starosta odmówił udostępnienia informacji publicznej w stosunku do kierowników/naczelników, którzy nie pełnią funkcji publicznej, bowiem dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Organ I instancji przywołał brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Starosta przytoczył liczne orzecznictwo odnoszące się do pełnienia funkcji publicznej i uznał, że udostępnienie żądanych dokumentów dotyczących pozostałych kierowników/naczelników komórek organizacyjnych Starostwa Powiatowego w [...], którzy nie uzyskali uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych, w zakresie informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz ochronę danych osobowych takich osób. Zauważył nadto, że Organ administracji publicznej jest zobowiązany do przestrzegania przepisów RODO, a tym samym ochrony danych osobowych stanowiących sferę prywatności pracowników Starostwa Powiatowego w [...].
6. Od decyzji Starosty [...] odwołanie wywiódł Skarżący wskazując, że nie jest prawidłowe utożsamianie pełnienia funkcji publicznej jedynie z kompetencją do wydawania decyzji. Nadto, wskazał, że zadania jakie realizują kierownicy/naczelnicy poszczególnych referatów maja wpływ na lokalną społeczność i region. Nadto, udostępnienie tych dokumentów jest ważne dla oceny przejrzystości i jawności funkcjonowania instytucji publicznych. Poza tym, dostęp taki może pomóc w identyfikacji nierówności wynagradzania poszczególnych pracowników.
7. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego decyzją z dnia [...] maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2022 roku, ze względu na ochronę prywatności osób, które zdaniem organu nie pełnią funkcji publicznych. Organ wskazał, w uzasadnieniu decyzji, że żądanie zawarte we wniosku nie dotyczy działalności organu, ani majątku, którym dysponuje, lecz konkretnych umów osób nie pełniących funkcji publicznych a zatem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
III. 1 Na wskazaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł J. J. zaskarżając ją w całości. Pod adresem zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia:
1) art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 i 78 Konstytucji RP poprzez zignorowanie wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 roku sygn. akt: II SAB/Wa 526/22 i przyjęcie całkowicie przeciwnej i sprzecznej z ww. wyrokiem i powszechnie obowiązującym prawem tezy, jakoby żądana we wniosku informacja nie stanowiła tzw. informacji publicznej, pomimo tego, że w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie jednoznacznie przesądzono, że objęta wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 roku oraz skarżoną decyzją informacja stanowi "informację publiczną" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
2) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do nieuzasadnionego ograniczenia podmiotowego i obiektywnego prawa człowieka do informacji;
3) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze, nieuzasadnione ograniczenie podmiotowego i obiektywnego prawa człowieka do informacji;
4) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w pogrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji;
5) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych;
6) art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a. poprzez dowolność w ustaleniach faktycznych, rozpatrzenie sprawy w sposób subiektywny, selektywny i oparty na z góry założonej tezie, nie odniesienie się do złożonego odwołania, wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia decyzji i sprzeczność ustaleń dowodowych z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie zapadłym w rozpatrywanej sprawie.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że SKO w sposób błędny przyjęło, w sprzeczności z już zapadłym w sprawie prawomocnym wyrokiem, że żądane informacje nie są publiczne a nadto, że Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania, co stanowi uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Co więcej, Skarżący zauważył, że Organ II instancji w żaden sposób nie przeanalizował zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazywanych przez organ pierwszej instancji, ograniczając się do nieuzasadnionego wskazywania, że żądana informacją nie jest informacją publiczną, pomimo faktu, iż kwestia ta została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie. Odnosząc się zaś do meritum sprawy, Skarżący wskazał, że prawo do informacji w rozpatrywanej sprawie zostało ograniczone w nieprawidłowy sposób. Błędnie bowiem uznano, że udostępnienie przedmiotowej informacji spowodowałoby naruszenie prywatności osoby fizycznej. Informacja, o udostępnienie której się zwrócił Skarżący, nie odnosi się bowiem do sfery prywatnej osób, których wniosek dotyczy, a za to ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą jej działalności. Ponadto, w ocenie Skarżącego, przyjęto całkowicie błędne założenie, że wskazane w decyzjach odmownych osoby nie pełnią funkcji publicznych. Błędnie przyjęto, że pełnienie funkcji publicznych wiąże się wyłącznie z uprawnieniem do wydawania decyzji administracyjnych. Z tego powodu - w ocenie Skarżącego - błędnie uznano, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Nie można zastosować tego przepisu w sytuacji, gdy udostępnienie informacji nie naruszyłoby prywatności osoby fizycznej. Jednakże z uwagi na rażące uchybienia proceduralne przy wydaniu decyzji odwoławczej.
Ponadto Skarżący zauważył, że udostępnienie informacji publicznej na temat wynagrodzeń i dokumentów związanych ze stosunkiem pracy osób pełniących funkcje publiczne, jakimi zdaniem Skarżącego niewątpliwie kierownicy komórek organizacyjnych starostwa powiatowego, jest ważne z kilku powodów: jawności i transparentności działań podejmowanych przez osoby na stanowiskach publicznych, rozumienia prawa do informacji, kontroli odpowiedzialności w działaniu administracji i zapobiegania korupcji a także zaufania do instytucji publicznych.
2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma Organ II instancji do zarzutów skarżącego odniósł się wskazując, że są one niezasadne bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wszystkie niezbędne ustalenia oraz szczegółowe wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący stosowny wniosek zawarł w skardze, przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez SKO.
2. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
3. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
4. Nie jest sporne pomiędzy stronami na tym etapie postępowania, że organ jako podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p).
W zakresie tego, że wniosek Skarżącego podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 526/22. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu, zaś wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie bezczynności Starosty [...] wskazał nadto, że treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z enumeratywnie wymienionymi osobami, aktualnie zatrudnionymi w urzędzie miejskim (naczelników/kierowników) mogą wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego urzędu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Sąd zobowiązał Starostę rozpoznając ww. wniosek Skarżącego oraz wiedząc, że część kierowników/naczelników Starostwa nie ma uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych do rozważenia, czy udostępnienie treści umów i aneksów do tych umów zawartych z tymi osobami nie narusza ich prawa do prywatności.
Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia kwestii tego, czy organy obu instancji wydając decyzję, wykonały zalecenia i zastosował się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 153 p.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należało udzielić negatywnej odpowiedzi. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że Sąd w w/powołanym wyroku nałożył na organ I instancji obowiązek wydania załatwienia sprawy dotyczącej informacji publicznej, w tym jeśli miałaby być to odmowa udzielenia informacji publicznej wydania decyzji po uprzednim przeanalizowaniu i szczegółowym wskazaniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób, których umowy dotyczą.
Przesądzone zostało, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Żądana przez wnioskodawcę informacja, dotyczy majątku jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne i dysponującej majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.) i zasadniczo podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., chyba że występują przesłanki do ograniczenia jej udostępnienia.
Jedną z okoliczności do ograniczenia prawa do informacji publicznej jest zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem dostęp do żądanych przez Skarżącego informacji może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób, zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Gospodarujący informacją publiczną powinien jednak dokonać szczegółowej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Przytoczyć pogląd WSA w Lublinie (wyrok z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 69/20, pub. CBOSA), że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, z uwagi na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej.
5. Sporna w sprawie pozostaje zatem kwestia tego, czy wskazani kierownicy/naczelnicy pełnią funkcję publiczną.
W rozpatrywanej sprawie, ocena organów zamieszczona w uzasadnieniach decyzji obu instancji co do tego, że wymienieni w decyzjach kierownicy i naczelnicy nie pełnią funkcji publicznej sprowadza się jedynie do wskazania, że nie uzyskali oni uprawnienia do wydania decyzji administracyjnych.
6. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest definicji osoby pełniącej funkcję publiczną, jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jej cechę wyróżniającą jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Ważne jest więc posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji w ujęciu materialnym czyli to, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Zatem ocena powinna dotyczyć nie tylko kwestii kompetencji do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidulanych
Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje zatem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 2842/19 publ. CBOSA).
Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną jest bowiem kwota wydawana na utrzymanie np. danego etatu, nie zaś to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba tymczasem Skarżący zażądał skanów dokumentów umów o pracę, dokumentów płacowych poszczególnych kierowników/naczelników jednostek Starostwa [...]. W ocenie Sądu w takim przypadku powstaje kolizja między dwoma konstytucyjnymi prawami jednostki, tj. prawem do prywatności oraz prawem do informacji publicznej.
Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Z wyroku tego wynika, że Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, iż możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak nawet a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Trybunału ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich należy prawo do prywatności. W ocenie Trybunału nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym.
Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza bowiem prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże wówczas – co należy podkreślić – odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej następuje w wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji administracyjnej.
W odniesieniu do żądania skarżącego wskazanego odnoszącego się do poszczególnych kierowników i naczelników komórek organizacyjnych Starostwa [...] przedmiotowego wniosku oraz treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Sąd pragnie także zwrócić uwagę, że sprawowanie przez określone osoby (pracowników organu/urzędu) funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, a zatem ustalenie czy w przypadku danego pracownika organu mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, lub osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 185/20, pub. CBOISA) wskazał, że takim osobami będą także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. będą nie tylko osoby wydające decyzje indywidualne, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym.
Tym samym rozpoznając wniosek skarżącego [...] czerwca 2022 r. Starosta w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze, którzy z kierowników/naczelników to osoby pełniące funkcję publiczną czy też mające związek z pełnieniem takiej funkcji (pojęcie bowiem "osoby pełniącej funkcję publiczną" odnosi się do osoby, która w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych - por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/23), a następnie rozważyć możliwość i zakres udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji w odniesieniu do kierowników i naczelników jednostek organizacyjnych Starostwa [...] omawianego wniosku informacji publicznej w odniesieniu do tych osób. Stanowisko Organ powinien skrupulatnie uzasadnić.
7. Sąd stwierdza, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie spełnia w tym zakresie ustawowych wymogów. Organy nie wykazały, że brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji z uwagi na prawo do prywatności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odwołując się do meritum sprawy przytoczyło liczne orzecznictwo sądów administracyjnych jednak z pominięciem odniesienia się do zarzutów odwołania jak i wyjaśniając bez odniesienia się do konkretnych stanowisk, że żądanie zawarte we wniosku, w stosunku do którego zapadła decyzja odmowna nie dotyczy działalności organu, ani majątku, którym dysponuje, lecz konkretnych umów osób nie pełniących funkcji publicznej. Sąd nie podziela takiego stanowiska Organu II instancji, ponieważ nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenia pracowników Starostwa Powiatowego w [...] wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym. Tym samym żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej, co jest w sprawie bezsporne. Co już zostało wspomniane, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest zatem informacją publiczną, bowiem z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skorzystanie jednak przez dysponenta informacji publicznej z tej p[przesłanki ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej winno być szczegółowo wyjaśnione bowiem sprowadza się do wyeliminowania dostępu, czy też do ograniczonego dostępu do pewnych kategorii informacji. Organy powinny mieć na uwadze także, że ochronie podlegają te informacje o osobie fizycznej, które dotyczą sfery życia jej najbliższej, wyznaczonej przez nią samą, o której decydować powinna tylko ona lub ewentualnie osoby jej najbliższe, a sfera ta w istocie stanowi o tożsamości tej osoby i określa jej godność statuującą ją jako człowieka (v. wyrok NSA z 14.05.2021 r., III OSK 1466/21, LEX nr 3180401).
8. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany został do uwzględnienia oceny prawnej Sądu, a w szczególności odniesienia się do treści zakresu obowiązków ww. kierowników/naczelników, czy zawarte tamże informacje nie świadczą o pełnieniu przez nich funkcji publicznej dla odmowy udostępnienia tego dokumentu. Zatem Organ przed wydaniem decyzji powinien dokonać wnikliwej analizy zadań jakie wykonują poszczególni kierownicy/naczelnicy, których żądane informacje dotyczą a także ich zakresów obowiązków służbowych co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
9. Ponadto, podkreślić należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu, zaś wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że przesądzona została okoliczność, że żądane informacje mają charakter informacji publicznych, z tym że możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to jednak wymaga podjęcia ustaleń i odzwierciedlenia ich w uzasadnieniu decyzji.
10. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się uiszczony wpis od skargi (200 zł) w pkt 2 sentencji wyroku.