II SA/Wa 1300/24

II SA/Wa 1300/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Mateusz Rogala
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako Prezes AMW) decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej K.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2024 r. poz. 98) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 oraz ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1623 ze zm.); zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej jako Dyrektor AMW) z [...] maja 2024 r. nr [...] orzekającej o wypłacie Wojciechowi Drozdkowi odprawy mieszkaniowej w wysokości 194.629,95 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] lutego 2024 r. W.D. złożył do Dyrektora AMW wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z załączonym rozkazem personalnym Dowódcy [...] Dywizji Kawalerii Pancernej z [...] listopada 2023 r. r. nr [...] został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do pasywnej rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upłynął 31 stycznia 2024 r. Z zaświadczenia Dowódcy [...] Batalionu Dowodzenia w [...] z [...] stycznia 2024 r. wynika, że żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową od [...] kwietnia 2009 r. do [...] stycznia 2024 r. i posiadał na dzień zwolnienia: 16 lat, 8 miesięcy i 24 dni wysługi, od której uzależniana jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową liczoną od 9 maja 2007 r. Wojskowe Biuro Emerytalne w [...] zaświadczyło, że W.D. nabył prawo do emerytury wojskowej od 1 lutego 2024 r. Do wyliczenia odprawy mieszkaniowej żołnierz wskazał [...] stycznia 2024 r. i oświadczył, że w tym dniu zajmował stanowisko służbowe: kierowca-elektromechanik o stopniu etatowym: [...], zgodnie z rozkazem personalnym Dowódcy [...] Batalionu Dowodzenia z [...] listopada 2022 r. nr [...] oraz posiadał członków rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, tj.: małżonkę Z.D., syna – A.D. oraz pasierbicę – H.D., z którymi zamieszkiwał pod adresem: [...]. Na potwierdzenie stanu rodzinnego dołączył do wniosku: odpis skrócony aktu małżeństwa z [...] stycznia 2024 r., odpisy skróconego aktu urodzenia syna i pasierbicy, poświadczenie wydane przez Wójta Gminy [...] [...] stycznia 2024 r. o zameldowaniu wraz z rodziną na pobyt stały od [...] maja 1986 r. pod adresem: [...], oświadczenie małżonki będącej również żołnierzem zawodowym o uwzględnienie jej normy oraz dziecka (pasierbicy wnioskodawcy) w odprawie, oświadczenie małżonki o wspólnym zamieszkiwaniu żołnierza od [...] marca 2023 r. do nadal, w tym również [...] stycznia 2024 r. z dzieckiem: H.D. i A.D. pod adresem: [...], oświadczenie M.K. (rodzica dziecka żołnierza) od [...] stycznia 2024 r. do [...] stycznia 2024 r., w tym również [...] stycznia 2024 r. o wspólnym zamieszkiwaniu W.D. z A.D. pod adresem [...], protokół Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Rodzinny i nieletnich, sygn. akt [...] z [...].05.2018 r. o ustalenie kontaktów W.D. z małoletnim A.D., oświadczenie M.K. z [...] lutego 2024 r. o regularnych kontaktach W.D. z A.D. poprzez zabieranie dziecka z jego miejsca zamieszkania w [...] do miejsca zamieszkania ojca dziecka w [...]. Ponadto żołnierz złożył [...] lutego 2024 r. do akt sprawy: zaświadczenie z [...] lutego 2024 r. o uczęszczaniu A.D. do Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], wniosek M.K. o uwzględnienie syna A.D. w odprawie W.D., który przebywa u ojca co drugi weekend, w każde ferie, święta oraz wakacje, oświadczenie sąsiadów o zamieszkiwaniu W.D. z Z.D., H.D. i A.D. pod adresem [...], postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z [...] sierpnia 2017 w sprawie o alimenty na rzecz małoletniego D., odpis zupełny aktu urodzenia H.B. (obecnie D.) oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z [...] maja 2016 r. o pozbawieniu władzy rodzicielskiej K.B..
Dyrektor AMW decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...] z [...].05.2024 r. orzekł o wypłacie W.D. odprawy mieszkaniowej w wysokości 194.629,95 zł, tj. z uwzględnieniem łącznie 3 norm należnej powierzchni użytkowej podstawowej naliczonych z tytułu: zajmowanego przez wnioskodawcę stanowiska służbowego (1 norma) oraz stanu rodzinnego żołnierza, po 1 normie na małżonkę oraz wspólnie zamieszkałą pasierbicę (łącznie 2 normy). Nie uwzględniono natomiast normy na syna żołnierza A.D., który stale zamieszkuje przy matce M.K. pod innym niż żołnierz adresem: [...].
Od powyższej decyzji W.D. złożył odwołanie zarzucając naruszenie art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu poprzez nieuwzględnienie do wyliczenia odprawy mieszkaniowej przysługującej normy na syna, a także art. 80 k p a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie przez organ pierwszej instancji wadliwej oceny materiału dowodowego, w świetle nieprawidłowo zinterpretowanych przepisów art. 26 ust. 3 pkt. 2 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i wydanie nieprawidłowej decyzji naruszającej uprawnienia skarżącego do 4 norm należnej odprawy mieszkaniowej, a nie jedynie 3 norm. W ocenie żołnierza Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] maja 2018 r. sygn. akt [...] ustalił kontakty z synem, które odbywają się regularnie, w miejscu jego zamieszkania, co zdecydowanie wypełnia przesłankę "zamieszkiwania", o której mowa art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu, czyli przebywania i korzystania z tego lokalu.
Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] czerwca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podając, że w kwestii ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej ustawodawca w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu odwołuje się do art. 26 ust. 1, który stanowi, że norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu wynosi 8-12 m2. Natomiast, to ile norm powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego przysługuje żołnierzowi zawodowemu szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie norm powierzchni użytkowej podstawowej przysługujących żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1211), wydane na podstawie art. 26 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia ilość norm powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego przysługujących żołnierzowi zawodowemu zależy od zajmowanego stanowiska służbowego:
od generała brygady (kontradmirała) do generała (admirała) - trzy normy;
od majora (komandora podporucznika) do pułkownika (komandora) - dwie normy;
do kapitana (kapitana marynarki) włącznie - jedna norma.
Stosownie do treści § 3 ww. rozporządzenia normy określone w § 2 ulegają zwiększeniu o jedną normę na każdego członka rodziny, o którym mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.
W odniesieniu do stanu rodzinnego żołnierza zawodowego przepis art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu określa, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej są: małżonek (art. 26 ust. 3 pkt 1) oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego (art. 26 ust. 3 pkt 2).
W.D. w postępowaniu administracyjnym o wypłatę odprawy mieszkaniowej wskazał do wyliczenia odprawy mieszkaniowej [...] stycznia 2024 r. Organ pierwszej instancji uwzględnił przysługujące żołnierzowi uprawnienia do 3 norm powierzchni użytkowej podstawowej. W realiach niniejszej sprawy maksymalna powierzchnia użytkowa podstawowa lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu oraz § 2 i 3 rozporządzenia, zależy od: zajmowanego przez żołnierza zawodowego stanowiska służbowego i z tego tytułu żołnierz ma prawo do - 1 normy x 12 m2 = 12 m2 (31 stycznia 2024 r. zajmował stanowisko służbowe: kierowca-elektromechanik o stopniu etatowym: starszy szeregowy specjalista) oraz stanu rodzinnego i z tego tytułu przysługuje mu po 1 normie (12 m2) na członka rodziny. Organ pierwszej instancji naliczył mu odprawę mieszkaniową na małżonkę oraz wspólnie zamieszkałą z żołnierzem pasierbicę, czyli kolejne 2 normy x 12 m2 = 24 m2.
W oparciu o analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego Dyrektor AMW nie zaliczył syna – A.D. do kręgu członków rodziny żołnierza, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Ustawodawca uzależnił przyznanie normy na dzieci własne oraz dzieci małżonka od ich wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o "wspólnym zamieszkiwaniu" syna wraz z żołnierzem pod adresem: [...]. Ustawa o zakwaterowaniu nie reguluje w sposób samodzielny "miejsca zamieszkania, czy pobytu dziecka" na potrzeby tej ustawy. Powołana przez wnioskodawcę definicja zamieszkiwania, w rozumieniu art. 1 a ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu, konkretyzuje znaczenie tego wyrażenia jako przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego i nie jest tożsama z miejscem zamieszkania. Przy wykładni pojęcia "miejsce zamieszkania", jako centrum życiowego spraw osoby fizycznej, należy mieć na względzie cały system prawny obowiązujący w Rzeczpospolitej Polskiej. "Miejsce zamieszkania" normują przepisy art. 25-28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W myśl tych przepisów miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25). Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28). Zgodnie natomiast z art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Mając na uwadze powyższe użyte w art. 26 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu sformułowanie "członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej są wspólnie zamieszkałe dzieci (...)" z uwagi na cel przyznawania odprawy mieszkaniowej, należy bowiem odnosić do tych członków rodziny, z którymi żołnierz w sposób stały i trwały zaspokaja potrzeby mieszkaniowe.
Jak wynika z akt administracyjnych W.D. pozostawał przez 1,5 roku w nieformalnym związku z M.Z. (obecnie K.), z którego urodził się ich syn A.D.. Zgodnie z protokołem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] maja 2018 r. sygn. akt [...] przyznano W.D. prawo do ustalonych kontaktów z małoletnim dzieckiem poza miejscem jego zamieszkania przy matce M.Z. nakładając na niego zobowiązanie, że będzie przyjeżdżał po syna i odwoził go do miejsca zamieszkania przy matce. W rozpatrywanej sprawie należy odróżnić zamieszkiwanie z dzieckiem od prawa do wykonywania kontaktów z dzieckiem, w sposób określony w ww. protokole. Zapewnienie kontaktów małoletniego z rodzicem, z którym dziecko nie zamieszkuje stale, ma na celu utrzymanie więzi z obojgiem rodziców po rozpadzie ich związku. Bezspornie z protokołu zawartej przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich ugody wynika, że miejscem zamieszkania A.D. jest miejsce zamieszkania jego matki. W złożonym oświadczeniu z [...] lutego 2024 r. M.K., jako adres swojego zamieszkania, wskazała miejscowość [...] przy ul. [...]. Miejsce zameldowania na pobyt stały A.D. (od [...] kwietnia 2020 r.) jest tożsame z miejscem zamieszkania jego matki pod ww. adresem. Ponadto A.D. jest uczniem Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], a zatem spełnia powszechny obowiązek szkolny w miejscowości zamieszkania swojej matki, co potwierdziła Dyrektor Szkoły w zaświadczeniu z [...] lutego 2024 r.
Twierdzenie żołnierza, że utrzymuje regularne kontakty z synem i zamieszkuje z nim co drugi weekend oraz w okresie ferii, świąt i wakacji nie zmienia faktu, iż jego zamieszkiwanie z dzieckiem nie jest stałe lecz okresowe (w ustalonych terminach, zgodnie z zawartą ugodą) i nie może być wystarczające do uznania, że dziecko stale z nim zamieszkuje. Za takim charakterem zamieszkiwania przemawia również złożone [...] lutego 2024 r. przez M.K. oświadczenie, w którym wskazała, że W.D. zamieszkiwał z ww. dzieckiem od [...] stycznia 2024 r. do [...] stycznia 2024 r. (tj. przez okres 3 dni).
Zdaniem organu odwoławczego, do wyliczenia kwoty należnej W.D. odprawy mieszkaniowej, na wskazany przez żołnierza dzień ze służby wojskowej – [...] stycznia 2024 r., należało uwzględnić łącznie:
maksymalną powierzchnię użytkową podstawową lokalu mieszkalnego wynikającą:
a) z tytułu stanu rodzinnego - 2 normy x 12 m2 = 24 m2 (po 1 normie na: małżonkę oraz wspólnie zamieszkałą z żołnierzem pasierbicę);
b) normę za zajmowane przez żołnierza zawodowego stanowisko służbowe: kierowca- elektromechanik o stopniu etatowym starszy szeregowy specjalista -1 norma x 12 m2 = 12 m2;
wskaźnik 1,66;
3) wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w wysokości 6 386,00 zł, zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25.02.2024 r. za IV kwartał 2023 r.;
4) 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową (nie mniej niż 45% oraz nie więcej niż 100%) - 17 lat wysługi x 3% = 51 %, 3 x 12 m2 x 1,66 x 6 386,00 zł x 51% = 194 629,95 zł.
Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty żołnierza dotyczące naruszenia art. art. 80 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem organ pierwszej instancji w pełni ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej interpretacji przepisów dotyczących kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia.
Pismem z [...] lipca 2024 r. W.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa AMW z [...] czerwca 2024 r. nr [...] i wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 26 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie do wyliczenia odprawy mieszkaniowej przysługującej normy na syna,
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie, nierozpatrzenie oraz niedokonanie oceny materiału dowodowego, w szczególności niewłaściwą ocenę związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy analizą stanu faktycznego, a dokonanym ustaleniem, że do uwzględnienia wyliczenia należnej odprawy mieszkaniowej powinny być ujęte 4 normy, z przyjęciem uprawnienia małoletniego syna, a nie jedynie 3 normy ustalone w decyzji przez organ pierwszej instancji.
Skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6672/21, w którym stwierdzono, że stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu przy wyliczaniu odprawy mieszkaniowej należy uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Ponadto na podstawie art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 655) dokonano kolejnej nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, na mocy której do użytego zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodano sfomułowanie "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej". Zatem w obecnym stanie prawnym ustawodawca sam usunął wątpliwości co do daty, na jaką należy uwzględniać ilość przysługujących żołnierzowi norm.
Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym, Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich w protokole z [...] maja 2018 r. ustalił kontakty z synem, które odbywają się regularnie, w miejscu jego zamieszkania.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 114/11, dokonując wykładni określenia "osoba zamieszkała" należy kierować się istniejącą w ustawie o zakwaterowaniu definicją legalną pojęcia zamieszkiwania. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, z późn. zm.) po art. 1 dodany został art. 1a zawierający wyjaśnienie pojęć ustawowych i definiujący m.in. pojęcia takie jak: lokal mieszkalny (pkt 1), żołnierz służby stałej (pkt 2) kwatera (pkt 3), zamieszkiwanie (pkt 5). Zgodnie zatem z art. 1a pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu wynikającym z art. 1 ustawy zmieniającej i obowiązującym w dacie decyzji ostatecznej: "ilekroć w ustawie jest mowa o zamieszkiwaniu - należy przez to rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego lub prawa zamieszkiwania".
W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie obalił cywilistyczne rozumienie pojęcia zamieszkania, używanego do wykładni przepisów ustawy o zakwaterowaniu w kontekście ustalenia zamieszkania członków rodziny żołnierza.
Podkreślił, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu są bardziej szczegółowe i precyzyjne w odniesieniu do kwestii zakwaterowania żołnierzy niż ogólne przepisy Kodeksu cywilnego, które nie uwzględniają specyficznych potrzeb i warunków służby wojskowej. Ustawa o zakwaterowaniu została stworzona z myślą o specyficznych potrzebach żołnierzy i ich rodzin, uwzględniając unikalne aspekty służby wojskowej, takie jak częste zmiany miejsca zamieszkania i specyficzne warunki zakwaterowania. W tak opisanej sytuacji znajduje zastosowanie zasada lex specialis derogat legi generali, która oznacza, że przepis szczególny (lex specialis) ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex generalis) w sytuacjach, gdy oba przepisy regulują tę samą kwestię. Innymi słowy, jeżeli istnieje konflikt między normą prawną ogólną, a szczególną, stosuje się normę szczególną. Na kanwie niniejszej sprawy ocena, czy małoletni syn wspólnie z nim mieszka, powinna zostać podjęta wyłącznie o przepisy ustawy o zakwaterowaniu. Zarówno Dyrektor AMW, jak i Prezes AMW dokonując analizy pojęć "miejsce pobytu" lub "miejsce zamieszkania" nie dostrzegły, że stanowiący materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis nie posługuje się pojęciem "miejsca" zamieszkania, lecz osoby "zamieszkałej", co jest rzeczownikową formą czasownika "zamieszkiwać".
W związku z powyższym organy obu instancji powinny były ustalić, w oparciu o zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, że małoletni syn wspólnie z nim zamieszkuje, co wynika z oświadczenia M.K. złożonego do akt sprawy na 13 stycznia 2024 r. W przypadku zaś, gdyby (zgodnie z odmiennym poglądem, uznającym dzień ustalenia ilości norm należnych żołnierzowi jako dzień zakończenia stosunku służbowego) organy chciały ustalić ilość norm należnych mu na dzień zakończenia stosunku służbowego, to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. organy powinny były zwrócić się do niego o wskazanie, ile osób zamieszkuje wraz z nim w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu na [...] lutego 2024 r. Organ dysponuje oświadczeniem M.K., matki A.D., o zamieszkiwaniu u niego w okresie od [...] lutego 2024 r. do [...] lutego 2024 r. Skarżący wraz z matką syna wspólnie ustalili przed Sądem zasady sprawowania opieki nad małoletnim w taki sposób, aby oboje maksymalnie mogli uczestniczyć w rozwoju i wychowaniu dziecka. Skarżący aktywnie uczestniczy w życiu rodzinnym syna, a w przyszłości nie można wykluczyć, że A.D., po ukończeniu 18 roku życia, wspólnie z nim zamieszka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Prezesa AMW należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1623 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ), odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, z wyjątkiem żołnierza, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4a, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.
Stosownie do postanowień art. 47 ust. 1 powołanej ustawy, odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 100% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według zasad, że: żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny (pkt 1); wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z zastrzeżeniem pkt 4-6 (pkt 3); w przypadku gdy oboje małżonkowie są żołnierzami zawodowymi, naliczanie norm żołnierzowi wnioskującemu o odprawę mieszkaniową na małżonka będącego żołnierzem może nastąpić za zgodą obu małżonków. Małżonkowie w formie oświadczenia wskazują, u którego z małżonków należy uwzględnić normy na dzieci. W przypadku braku jednomyślnego stanowiska małżonków uwzględnienie dzieci następuje przy wniosku małżonka żołnierza, który później wystąpi z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej (pkt 6).
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2.
Natomiast art. 26 ust. 3 tej ustawy stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: 1) małżonek; 2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.
Mając na względzie powyższe regulacje prawne uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej organ zobligowany był do ustalenia ilości norm, które powinny zostać uwzględnione przy obliczeniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 26 w związku z art. 47 tej ustawy.
Na tle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniającego brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu po nowelizacji z 2015 r., nie budzi wątpliwości, iż organ jest obowiązany ustalić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu przez niego wskazanym, a nie na datę jego zwolnienia ze służby. Przyjęcie, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) – tak NSA w wyroku z 15 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 6240/21 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestia ta nie jest sporna pomiędzy stronami. Natomiast sporne pozostaje to, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także jego syna W.D., a tym samym określić wysokość świadczenia w oparciu o 4 normy należnej powierzchni użytkowej.
Z ustaleń organu wynika, iż skarżący ma ustalone prawo do kontaktów z małoletnim W.D. poza miejscem zamieszkania syna, które jest przy matce M.K.. Zobowiązał się do odbierania i odwożenia syna z miejsca stałego jego zamieszkania przy matce. Z zawartej przed Sądem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich [...] maja 2018 r. ugody wynika, że miejscem zamieszkania A.D. jest miejsce zamieszkania jego matki. W znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu z [...] lutego 2024 r. M.K., jako adres swojego zamieszkania, wskazała miejscowość [...] przy ul. [...]. Miejsce zameldowania na pobyt stały A.D. (od [...] kwietnia 2020 r.) jest tożsame z miejscem zamieszkania jego matki pod ww. adresem. A.D. realizuje obowiązek szkolny w miejscu zamieszkania, tj. uczęszcza do Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].
Jak wynika z powyższych ustaleń skarżący sprawuje czasową opiekę nad synem A.D., co wskazuje na podtrzymywanie więzi rodzinnych nie zaś sprawowane stałej opieki nad dzieckiem. Stałą opiekę sprawuje matka dziecka M.K. zapewniając potrzeby bytowe i edukacyjne w miejscu swego zamieszkania.
Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 47 ustawy na wstępie ustawy o zakwaterowaniu. To właśnie ocena poprawności dokonania owej interpretacji stanowi podstawę postawionych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, iż organy powyższą normę zinterpretowały odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Skarżący uważa to za błąd i pozostaje na stanowisku, iż właściwe było poprzestanie na wynikach wykładni gramatycznej owych przepisów. Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada wskazać, iż normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239).
Ustawa o zakwaterowaniu w art. 26 ust. 3 pkt 2 mówi o "wspólnym zamieszkiwaniu dzieci własnych", a art. 1a ust. 1 pkt 5 definiuje pojęcie "zamieszkiwania" jako przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego. Nie precyzuje jednak czy zamieszkiwanie musi mieć charakter stały, czy też czasowy. Niemniej pojęcie zamieszkiwania należy odczytywać w powiązaniu z prawem żołnierza zawodowego do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 23 ust. 1 tej ustawy). Skoro bowiem żołnierz wskazuje dzień pełnienia służby do ustalenia normy stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odprawy mieszkaniowej, to pojęcia zamieszkiwania nie można odczytywać w oderwaniu od zabezpieczenia potrzeb żołnierza i jego i rodziny. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu ustawa określa, że członków rodziny żołnierza uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej. Zatem możliwość zakwaterowania członków rodziny żołnierza jest pochodną prawa żołnierza do zakwaterowania w tej miejscowości (bądź pobliskiej), w której żołnierz pełni służbę. Zmiana miejsca pełnienia służby wiążę się ze zmianą miejsca zakwaterowania żołnierza i jego rodziny. Oznacza to, iż zamieszkiwanie dziecka z żołnierzem zawodowym musi mieć charakter stały, ponieważ prawo do zakwaterowania zabezpiecza podstawowe potrzeby mieszkaniowe żołnierza i jego rodziny. Innymi słowy zamieszkiwanie członków rodziny żołnierza, jako pochodne od prawa podstawowego, musi posiadać te same cechy co zamieszkiwanie przez żołnierza. W tym względzie potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.
Zrekonstruowanie powyższych norm prawnych przy zastosowaniu wykładni językowej okazało się niewystarczające, a wykładnia celowościowa i systemowa nie przemawia za uznaniem "wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem" pobytu czasowego, okazjonalnego, w celu potrzymania więzi rodzinnych.
W realiach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć, że w dacie pełnia służby wskazanej przez skarżącego jego syn A.D. wspólnie z nim zamieszkiwał w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, bowiem podstawowe potrzeby bytowe wymienionego, w tym mieszkaniowe, zapewniało mu gospodarstwo domowe prowadzone wraz z matką w innym niż skarżącego miejscu zamieszkania. Jak wskazał bowiem NSA w przywołanym w skardze wyroku z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 114/11, ustawodawcy formującemu definicję zamieszkiwania nie chodziło o sporadyczne czy okazjonalne pobyty w lokalu, lecz o faktyczne przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego, z czym wiąże się nie tylko okoliczność zameldowania, ale również opłacanie należności za takie zamieszkiwanie.
W konsekwencji podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego, a także obrazy przepisów postępowania okazały się niezasadne.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.