II SA/Wa 130/07

II SA/Wa 130/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2007-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Sygn. powiązane
I OSK 1640/07 - Postanowienie NSA z 2008-02-19
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2005 r., nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku A. K. z dnia 31 sierpnia 2005 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ewidencji odbiorców dotacji rolniczych w 2004 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej Prezesem ARiMR) podniósł, że wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2005 r. A. K. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej odbiorców dotacji rolniczych w 2004 r., tj.: 1) ich nazwisk i adresów, zarówno osób fizycznych, jak i prawnych; 2) otrzymanej sumy dotacji; 3) identyfikacji obszaru rolnego (wielkość, położenie), za który otrzymali dotację.
Zastępca Dyrektora [...] Agencji K. T. oraz Dyrektora Biura [...] Agencji K. P. wspólną opinią z dnia [...] września 2005 r. stwierdzili, że aktualny stan prawny, określony przepisem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76) w związku z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Analogiczne stanowisko w sprawie dwukrotnie zajął podsekretarz stanu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi D. O. - pismem z dnia [...] października 2004 r. oraz pismem z dnia [...] stycznia 2005 r.
W zaistniałej sytuacji, Zastępca Prezesa Agencji M. J. pismem (decyzją) z dnia [...] września 2005 r. odmówił A. K. uwzględnienia wniosku, powołując wskazane w ww. opinii z dnia [...] września 2005 r. podstawy prawne.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, A. K. w dniu 13 października 2005 r. wniósł środek odwoławczy, w którym ponowił argumentację prawną zawartą w swoim wniosku z dnia 31 września 2005 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] odmówił dostępu do wnioskowanych przez stronę informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A. K. na decyzję Prezes ARiMR z dnia [...] grudnia 2005 r., wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 297/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 k.p.a.
Rozpoznawszy sprawę ponowienie po wyroku Sądu, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 5 ust 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w związku z art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2005 r.
W motywach rozstrzygnięcia Prezes Agencji wskazał, iż żądane przez wnioskodawcę informacje w całości zawarte są w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Rejestr ten został utworzony oraz jest prowadzony przez ARiMR na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepisy ustawy ustanawiają zamknięty katalog celów, do realizacji których ten system może być wykorzystywany (art. 5 ust. 1) oraz zakreślają krąg uprawnionego dostępu, jednoznacznie określając sytuacje, w których dopuszczalne jest udostępnienie przez ARiMR podmiotom zewnętrznym danych zawartych w systemie. Zgodnie z art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, podmiotami uprawnionymi do uzyskania danych indywidualnych z sytemu w określonym zakresie, są organy statystyki publicznej oraz (od dnia 26 września 2006 r.) organy Inspekcji Weterynaryjnej. Ponadto na podstawie nakazu ustawowego, zawartego w przepisie art. 6 powołanej ustawy, Agencja zobowiązana jest do ochrony i zabezpieczenia zawartych w tej ewidencji danych przed ich utratą oraz nieuprawnionym dostępem do tych danych. W przedmiotowej zaś sprawie wnioskodawca nie należy do podmiotów, o których mowa w powołanym powyżej przepisie art. 5 ust. 3 ustawy o krajowym systemie (...). Zatem pozytywne załatwienie wniosku z dnia 31 września 2005 r. w świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. należałoby zakwalifikować jako nieuprawniony dostęp do danych z tego systemu, a w konsekwencji jako naruszenie przez Agencję, wynikającego z przepisu art. 6 ustawy, obowiązku ochrony i zabezpieczenia danych z systemu.
Ponadto Prezes Agencji podniósł, że szczególna regulacja ustawowa udostępnienia danych indywidualnych zawarta w ww. ustawie pozostaje w związku z inną regulacją ustawową, zawartą w przepisach ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz.1291). Zgodnie z przepisem art. 41 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. informacje dotyczące beneficjenta pomocy oraz podmiotu ubiegającego się o pomoc (z wyjątkiem informacji o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także podmiotach udzielających pomocy) są objęte tajemnicą służbową w rozumieniu przepisów o ochronie informacji niejawnych, z tym tylko zastrzeżeniem, że nie stanowi naruszenia tajemnicy służbowej przekazywanie Komisji Europejskiej informacji dotyczących pomocy udzielanej poszczególnym beneficjentom oraz przekazywanie określonych w ustawie sprawozdań.
Dopuszczalność uregulowania specjalnych unormowań określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, w sposób odmienny aniżeli określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika bezpośrednio z przepisu art. 1 ust. 2 tejże ustawy.
Zdaniem Prezesa Agencji, odmowa żądania wnioskodawcy udostępnienia danych osób fizycznych, w tym ich nazwisk i adresów, znajduje uzasadnienie także w innych przepisach prawa. Imiona i nazwiska osób fizycznych, których udostępnienia domagał się wnioskodawca, zaliczane są do ich dóbr osobistych w rozumieniu przepisów art. 23 i 24 kodeksu cywilnego i jako dane ze sfery prywatności tych osób objęte są ograniczeniem udostępnienia na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto informacje te należą również do danych osobowych chronionych przepisem art. 51 Konstytucji oraz przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (art. 23 tej ustawy). Tym samym udostępnienie wnioskowanego zbioru danych osobowych wnioskodawcy - jako osobie nieupoważnionej w rozumieniu ww. ustawy stanowiłoby naruszenie obowiązku ochrony danych osobowych przez Agencję - jako administratora zbioru danych osobowych.
Decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 8, 77 oraz 107 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 5 ust. 3 o krajowym systemie ewidencji producentów (...).
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem wedle norm przepisanych. Podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał ponadto na okoliczności świadczące o niezasadności zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepis art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowiący, iż podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnieniu takiej informacji.
Jaka wynika z treści zaskarżonej decyzji, odmowa udostępnienia skarżącemu danych objętych jego wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2005 r. oparta została na dwóch niezależnych od siebie podstawach prawnych. Prezes ARiMR o wyłączeniu jawności żądanych informacji orzekł zarówno na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76), jak i przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). W tej sytuacji, kontroli sąowoadministracyjnej podlega zaskarżona decyzja tylko w takim zakresie, w jakim nie obejmuje odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych. Stanowi o tym wprost powołany powyżej przepis art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy wskazać, że art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie", a zgodnie z treścią ust. 2 "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi".
Analizując treść wyżej przytoczonego artykułu 1 ustawy należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Ponieważ sformułowania dotyczące pojęcia informacji publicznej są niejasne, przy ich wykładni należy również kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi.
Podkreślenia wymaga, że ograniczenia dostępu do informacji publicznej zostały przez prawodawcę wprowadzone już w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 5 ust. 1 tej ustawy stanowi expressis verbis, że przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o dostępie do informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1631 ze zm.) oraz przepisy ustaw wprowadzających ochronę "innych tajemnic ustawowo chronionych", noszą wobec przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej charakter legi specjali i stosowane są na zasadzie pierwszeństwa. Jednym z takich aktów prawnych jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż informacje objęte wnioskiem strony z dnia z dnia 31 sierpnia 2005 r., w całości zawarte są w krajowym systemie składającym się z ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, co wynika z treści przepisu art. 4, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy, dane indywidualne zawarte w systemie mogą być udostępniane wyłącznie organom statystyki publicznej oraz organom Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie identyfikacji producentów, natomiast dane zbiorcze mogą być udostępniane organom administracji publicznej prowadzącym systemy informatyczne. Bez wątpienia dane identyfikujące producentów (osób fizycznych i prawnych), wielkości obszarów rolnych i wysokości dotacji z europejskich funduszy, o których mowa w art. 3 ust. 9 tej ustawy, należą do kategorii danych indywidualnych w rozumieniu powyższego przepisu. Tak więc podmiotem posiadającym do nich dostęp, co wyraźnie wskazano w przepisie, jest wyłącznie właściwy organ statystyki publicznej, bowiem dane indywidualne zbierane i gromadzone w badaniach statystycznych są danymi poufnymi, podlegającymi szczególnej ochronie i stanowią tajemnicę statystyczną w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.) oraz właściwy organ Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie niezbędnym do realizacji zadań ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowa publicznego, zadań szczegółowo określonych w art. 3 ust. 2 z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm.).
Ponadto należy zwrócić uwagę, co słusznie podniósł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, że na mocy art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów (...) Agencja zobowiązana jest do ochrony i zabezpieczania danych ewidencyjnych z sytemu przed ich utratą oraz nieuprawnionym dostępem do tych danych. Wobec powyższego udostępnienie skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji, jako podmiotowi nieuprawnionemu, skutkowałoby naruszeniem obowiązku wynikającego z powołanego przepisu.
Mając na względzie przedstawiony powyższej stan faktyczny i prawny należy uznać za niezasadne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 3 o krajowym systemie ewidencji producentów .
Zaskarżonej decyzji nie można również przypisać naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że decyzja z dnia [...] września 2005 r. (wydana po raz pierwszy w postępowaniu instancyjnym) nie spełnia wszystkich wymagań określonych przepisem art. 107 § 1 k.p.a., gdyż wydana została w formie pisma bez pouczenia strony o trybie jej zaskarżenia. Przedmiotowa decyzja zawiera jednakże wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej. W tym zawiera rozstrzygnięcie, które jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy. To treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jednak pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji (przykładowo postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2212/01 publik. LEX nr 157973). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu administracji podlega w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy lub ten sam organ. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Przy czym zauważyć należy, iż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (przykładowo wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1552/04 publik. LEX nr 186587). Nie można wobec tego zaskarżonej decyzji uczynić zarzutu, że utrzymuje w mocy wadliwą z punktu widzenia formalnego decyzję.
Końcowo należy podnieść, że Sąd nie ma podstaw by uwzględnić wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu poniesionych kosztów zastępstwa procesowego, bowiem zwrot kosztów poniesionych w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w świetle art. 200 i 201 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przysługuje jedynie stronie skarżącej od organu w przypadku uwzględnienia skargi lub umorzenia postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.