II SA/WA 1298/23

II SA/Wa 1298/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
III OSK 1730/24 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 459 pkt 1
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 1 pkt 2, 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres 1 roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego T. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. S. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Ministra Obrony Narodowej (dalej: "MON", "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2023r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres 1 roku po zwolnieniu zawodowej służby wojskowej.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] T. S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2023r. na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] grudnia 2022r. nr [...] (pkt 96) wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego.
W dniu 14 lutego 2023 r. T. S. złożył do wojskowego organu emerytalnego w [...] wniosek o wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 459 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 2305 ze zm.), przysługującego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] (dalej: "Dyrektor WBE", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], na podstawie art. 458 ust. 5, art. 459 pkt 1, art. 460 ust. 1 i 5 ustawy o obronie Ojczyzny, odmówił przyznania i wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej za okres od 1 lutego 2023 r. do 31 stycznia 2024 r.
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Skarżący zawodową służbę wojskową pełnił przez okres 6 lat i 11 miesięcy, bowiem powołany do zawodowej służby wojskowej został z dniem [...] marca 2016 r., a zwolniony ze służby z dniem [...] stycznia 2023 r. Okres ten jest krótszy niż 10 lat. Jakkolwiek zatem Skarżący spełnia przesłankę pełnienia nieprzerwanie służby wojskowej przez okres 15 lat (wraz z okresami w innych formacjach), o której mowa w art. 460 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, to nie spełnia przesłanki określonej w art. 458 ust. 5 w związku z art. 460 ust. 6 ww. ustawy, tj. nie pełnił zawodowej służby wojskowej przez okres 10 lat. Powyższe skutkowało koniecznością wydania decyzji odmownej.
Pismem z dnia 14 marca 2023 r. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie:
- art. 137 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 815, art. 458 ust. 5 i art. 460 ust. 5 oraz art. 458 ust. 3 w związku z art. 460 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny,
- art. 6, art. 8, art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.,
- art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny.
Wobec powyższych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznanie i wypłatę świadczenia pieniężnego zgodnie z wnioskiem.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz odmówił T. S. wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby wojskowej (pkt 2).
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, bowiem została wydana przez osobę, która nie była upoważniona do podpisania decyzji. Decyzję tę podpisał bowiem Zastępca Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], natomiast decyzja Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] stanowi jedynie, iż w czasie nieobecności Dyrektora Biura jego obowiązki pełnić będzie Zastępca Dyrektora Biura. Z kolei decyzja Dyrektora WBE z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], dotycząca przebywania Dyrektora WBE w [...] na zwolnieniu lekarskim, została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Biura, a zatem również nie spełnia ustawowych wymogów upoważniających do podpisywania decyzji w imieniu piastuna organu. Wydanie decyzji bez właściwego upoważnienia stanowi rażące naruszenie art. 268a k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Skutkiem tego uchybienia jest uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przechodząc do oceny merytorycznej organ II instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego.
Wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania (odpisu przebiegu służby wojskowej, świadectw służby wystawionych przez: Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...], Naczelnika Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]) wynika, że Skarżący pełnił służbę w Oddziale [...] Policji od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] lutego 2016 r., tj. przez okres 14 lat, 6 miesięcy i 12 dni; nieprzerwaną zawodową służbę wojskową w okresie od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] stycznia 2023 r., tj. przez okres 6 lat i 11 miesięcy.
Z wyciągu z rozkazu personalnego Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] (pkt 96) wynika, że Skarżący z zawodowej służby wojskowej został zwolniony i przeniesiony do pasywnej rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego z terminem wypowiedzenia na dzień [...] stycznia 2023 r.
Skarżący legitymuje się ponad 21-letnim nieprzerwanym okresem służby, na który składa się okres służby w Policji (14 lat, 6 miesięcy i 12 dni) oraz okres zawodowej służby wojskowej (6 lat i 11 miesięcy). Jednakże zawodową służbę wojskową Skarżący pełnił wyłącznie przez okres 6 lat, i 11 miesięcy (od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] stycznia 2023 r.), tj. przez okres krótszy niż 10 lat. Nie jest zatem uprawniony do wnioskowanego świadczenia pieniężnego.
Organ II instancji zauważył, że ustawodawca dla potrzeb świadczenia, o którym mowa w art. 459 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny, utrzymał wymóg legitymowania się nie krótszym niż 10 lat okresem zawodowej służby wojskowej, tak samo jak w nieobowiązującym już art. 94 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a treść art. 460 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny w istocie odpowiada treści art. 96 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, pozwalając jedynie dodatkowo doliczyć okres służby w innych formacjach. Zdaniem organu II instancji, przyjęcie wykładni zaproponowanej przez Skarżącego prowadziłoby do nadmiernego uprzywilejowania żołnierzy zawodowych posiadających okresy służby w innych formacjach mundurowych względem pozostałych żołnierzy, którzy tę służbę pełnili wyłącznie w Siłach Zbrojnych RP, bowiem w ich przypadku nadal wiążący byłyby wymóg posiadania 15 lat nieprzerwanej czynnej służby wojskowej, w tym przynajmniej 10 lat zawodowej służby wojskowej. Trudno bowiem uznać, aby ustawodawca wymagał posiadanie 10-letniego okresu zawodowej służby wojskowej od żołnierzy zawodowych, legitymujących się wyłącznie służbą wojskową, natomiast w przypadku żołnierzy posiadających okresy służby w innych formacjach przyznawał prawo do spornego świadczenia pieniężnego, bez uwzględnienia powyższej przesłanki negatywnej, mimo że okresy tej służby były sprawowane na rzecz innych podmiotów niż Siły Zbrojne RP.
Zdaniem organu II instancji taka wykładnia przepisów prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, która wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą wspólną zapewnia równe traktowanie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że przepisy art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny regulują problematykę przeniesienia funkcjonariusza innej służby mundurowej oraz kwestię zachowania ciągłości służby w przypadku przeniesienia funkcjonariusza innej służby mundurowej do pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej. Jednakże przepisy te nie zwalniają byłego żołnierza zawodowego ze spełnienia warunku legitymowania się 10-letnim okresem zawodowej służby wojskowej, z uwagi na fakt, iż warunek ten został określony w obowiązujących regulacjach prawnych.
Za nieuzasadnione organ II instancji uznał również zarzuty naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Wskazał, że stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności przebieg służby wojskowej Skarżącego i służby w Policji wynika z dokumentów i nie jest sporny. Zaznaczył, że Skarżący nie zgłaszał wniosków dowodowych oraz nie zakwestionował wiarygodności dowodów. Podkreślił, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy stanu faktycznego, lecz interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów.
Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. T. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na punkt 2 decyzji MON z dnia [...] kwietnia 2023 r. zarzucając naruszenie:
- art. 460 ust. 1 w związku z art. 458 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 815 ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w świetle przywołanych przepisów do okresu zawodowej służby wojskowej, od którego zależy prawo do spornego świadczenia, nie zalicza się wszystkich okresów pełnienia służby mundurowej, o których mowa w art. 137 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 815 ww. ustawy, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że Skarżącemu odmówiono przyznania przysługującego prawa,
- art. 460 ust. 5 w związku z art. 458 ust. 5 oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zawodową służbę wojskową, w rozumieniu art. 458 ust. 3 ww. ustawy, Skarżący pełnił przez okres ponad 10 lat wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że Skarżącemu odmówiono przyznania przysługującego prawa,
- art. 458 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez jego niezastosowanie przy ustalaniu okresu pełnienia zawodowej służby wojskowej przez Skarżącego mając na względzie, że Skarżący otrzymał odprawę (na podstawie art. 458 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy) w pełnej wysokości, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że odmówiono mu przyznania przysługującego prawa,
- art. 137 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 815 w związku z art. 2 pkt 40 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez ich niezastosowanie przy ustalaniu zakresu znaczeniowego pojęcia "zawodowa służba wojskowa" i błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż służba mundurowa pełniona przez Skarżącego w Policji nie stanowi zawodowej służby wojskowej na użytek przyznania spornego świadczenia, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że Skarżącemu odmówiono przyznania przysługującego prawa,
- art. 8 § 1 k.p.a. i art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równego traktowania jednostek w tej samej sytuacji, co miało wpływ na odmowę przyznania przysługującego prawa i nierówne traktowanie Skarżącego z osobami w tej samej sytuacji co Skarżący, a którym organy (Wojskowe Biuro Emerytalne w Białymstoku) sporne świadczenie przyznawały.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej części decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach skargi Skarżący podniósł w szczególności, że organ nie zastosował art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym przepis art. 137 ust. 2 tej ustawy, w zakresie ciągłości służby, stosuje się odpowiednio do osób, które pełniły służbę w formacjach, o których mowa w tym przepisie, a które przed dniem wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny zostały powołane do zawodowej służby wojskowej. Racjonalny i zgodny z wolą ustawodawcy wydaje się wniosek, że do okresu, od którego zależy nabycie prawa do świadczenia pieniężnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, zalicza się również (jako okresy zawodowej służby wojskowej) okresy pełnienia służby w tych formacjach, jeżeli żołnierz został powołany pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów.
Sam przepis art. 458 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny nie będzie miał w sprawie zastosowania, bowiem prowadziłoby to do wniosków sprzecznych z wnioskami zastosowania art. 458 ust 3 tej ustawy. Zgodnie z analizowanym przepisem, żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, m.in. wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego, jeżeli pełnił on zawodową służbę wojskową przez okres krótszy niż 10 lat, nie przysługuje świadczenie pieniężne będące przedmiotem zaskarżonej decyzji. Skoro jednak art. 458 ust. 3 ww. ustawy nakazuje zaliczać do okresu zawodowej służby wojskowej również okresy pełnienia nieprzerwanej czynnej służby wojskowej, do którego zalicza się okresy służby w formacjach, o których mowa w art. 137 ust. 1 ww. ustawy, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma podstaw do zastosowania art. 458 ust 5 ww. ustawy, ponieważ Skarżący legitymuje się okresem zawodowej służby wojskowej (liczonym łącznie z policyjnym) powyżej 10 lat.
Podstawy prawne świadczenia pieniężnego stanowią art. 459 ust. 1 i art. 460 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, natomiast art. 460 ust. 5 i art. 458 ust. 5 tej ustawy przewidują przesłanki negatywne stanowiące o wyjątku w zakresie przyznania świadczenia pieniężnego. Wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza wobec żołnierzy, którzy zostali powołani do zawodowej służby wojskowej przez wejściem w życie ustawy o obronie Ojczyzny. Sytuację tej grupy żołnierzy kreuje treść art. 815 ww. ustawy. W świetle ww. przepisów Skarżący legitymuje się okresem zawodowej służby wojskowej (liczonym łącznie z policyjnym) powyżej 15 lat. Przesłanka negatywna, odmawiająca prawa do świadczenia przy stażu poniżej 10 lat, nie ma do Skarżącego zastosowania.
W odpowiedzi na skargę MON wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, że obszerna argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi sprowadza się w gruncie rzeczy do konstatacji, że Skarżący - na potrzebę uzyskania świadczenia pieniężnego - stawia znak równości pomiędzy zawodową służbą wojskową a służbą w innej formacji mundurowej (Policji). Natomiast organ stoi na stanowisku, że do uzyskania przedmiotowego świadczenia pieniężnego koniecznym jest spełnienie przesłanki pełnienia zawodowej służby wojskowej przez okres nie krótszy niż 10 lat, przy czym początek i koniec tego okresu wynika ze stosownych rozkazów personalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych aniżeli podniesione w skardze.
Podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] było błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji stwierdzenia przez organ II instancji zaistnienia przesłanki nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że ww. decyzję I instancji podpisał z upoważnienia Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] - Zastępca Dyrektora WBE J. S., który jednak - w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - nie dysponował upoważnieniem, o którym mowa w art. 268a k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.
Istotę konstrukcji ww. upoważnienia wyłożono w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 703/05 (publ. CBOSA). Sąd ten wskazał, że: "Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej". Z kolei w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt II CKN 194/01 (niepubl.), sprecyzowano, że: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji, nazywane pełnomocnictwem administracyjnym, nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą".
Jak podkreśla się w piśmiennictwie, powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych: "Użyte w przepisie art. 268a k.p.a. określenie "w ustalonym zakresie" trzeba traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania, której znaczenie trafnie odczytał NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3369/15 (publ. CBOSA). Sąd przypomniał w nim, że art. 268a "określa formę i treść upoważnienia administracyjnego". Powinno ono być udzielone pisemnie "oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika". Niedopuszczalne jest zatem "wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia wymaga, aby upoważnienie z art. 268a k.p.a. posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko". W przekonaniu NSA "niedopuszczalne jest upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji". W wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1577/13 (publ. j.w.), odniesiono się nie tylko do kwestii formy upoważnienia, ale i składników jego treści, akcentując konieczność podania "daty, od której obowiązuje" (Z. Kmieciak [w]: W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", publ. WK 2019).
Z kolei M. Jaśkowska słusznie wskazała, iż "Upoważnienie to może zostać wyrażone w każdej formie, pod warunkiem że zachowana została forma pisemna oświadczenia woli organu i zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny. (...) Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu" (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opublikowano: LEX/el. 2019).
Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18 (publ. CBOSA) wskazując, że: "(...) wydane na podstawie art. 268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do ich wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. (...) Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatio declarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca je interpretacja (interpretatio extensiva)".
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] która stanowi jedynie, iż w czasie nieobecności Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego jego obowiązki pełnić będzie Zastępca Dyrektora Biura, zaś w sytuacji jednoczesnej nieobecności Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Biura - kierujący Biurem zostanie wyznaczony oddzielną decyzją. Decyzja ta, ze względu na ogólny, niesprecyzowany zakres upoważnienia do działania w imieniu Dyrektora WBE, nie spełnia wymogów z art. 268a k.p.a.
W aktach sprawy znajduje się również decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] dotycząca pełnienia obowiązków, w tym podpisywania decyzji, w okresie jego nieobecności z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 10 - 26 lutego 2023 r. Decyzja ta została jednak podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, a zatem również nie spełnia ustawowych wymogów upoważniających do podpisywania decyzji w imieniu piastuna organu.
W konsekwencji decyzja Dyrektora WBE z dnia [...] lutego 2023 r. została podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania. Oznacza to, że jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem art. 268a k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a.
Powyższy pogląd, że brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa wydaje się być dominujący w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 94/10, z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3338/15, z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3369/15; publ. CBOSA). W wyrokach tych podkreśla się, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy. Warto w tym względzie odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18 (publ. j.w.), w którym stwierdzono: "(...) pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra jedynie w takim zakresie w jakim wynika to z upoważnienia udzielonego mu przez Ministra na podstawie art. 268a k.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".
Okoliczność kwalifikowanej wadliwości decyzji Dyrektora WBE z dnia [...] lutego 2023 r. prawidłowo dostrzegł Minister Obrony Narodowej wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 268a k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a.
Organ II instancji błędnie jednak przyjął, że ww. kwalifikowana wadliwość może być konwalidowana poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie do istoty sprawy poprzez odmowę wypłaty Skarżącemu świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby wojskowej.
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku gdy organ II instancji stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest merytorycznie (co do istoty sprawy) nieprawidłowe, tzn. jest niezgodne z przepisami prawa lub niecelowe. W takim przypadku, na podstawie ww. przepisu, organ II instancji wydaje decyzję merytoryczno-reformatoryjną, która składa się z dwóch części: w pierwszej organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji oznaczając zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej - w tym zakresie - rozstrzyga sprawę co do jej istoty.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego powinien wówczas uchylić decyzję i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II OSK 537/14; publ. CBOSA). Dotyczy to jednak kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji w sferze prawa materialnego. Natomiast w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (np. jak w niniejszej sprawie decyzja została podpisana przez osobę, która nie posiadała stosownego upoważnienia w rozumieniu art. 268a k.p.a.) organ II instancji nie może dokonać oceny tejże decyzji co do istoty (co do meritum sprawy). Decyzja ta jest bowiem nieważna z powodu wadliwości o charakterze procesowym - braku jej podpisania przez upoważnionego pracownika. Decyzja niepodpisana nie może być przedmiotem oceny organu II instancji co do istoty (co do meritum), bowiem nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego.
W świetle art. 138 k.p.a. organ II instancji nie może w ramach postępowania odwoławczego wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, publ. j.w.). W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z tego powodu, że została podpisana przez pracownika, który nie legitymuje się właściwym upoważnieniem, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko bowiem organ I instancji może, w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania zgodnej z prawem (podpisanej przez upoważnioną osobę) decyzji, konwalidować omawianą kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co istotne, tylko w takim przypadku uszczerbku nie doznaje zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. Istota tejże zasady sprowadza się do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji sprawa jest rozpatrywana ponownie - w jej pełnym zakresie przedmiotowym - przez organ wyższego stopnia, a w określonych ustawowo sytuacjach - przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania nie została dochowana.
Konkludując Sąd stwierdza, że z powodów wyżej przedstawionych eliminacji z obrotu prawnego podlegała zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora WBE z dnia [...] lutego 2023 r. Decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 268a k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Natomiast decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało jej uchyleniem.
Rozpatrując ponownie wniosek Skarżącego z dnia 14 lutego 2023 r. organ I instancji uwzględni ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia wyroku.
Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.