II SA/Wa 1296/24

II SA/Wa 1296/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1 § 1 i 2, art. 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1pkt. 1, art. 153, art. 170, art. 190, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej "Skarżącym") wystąpiło do Ministra Rozwoju i Finansów (zwany dalej "Ministrem") z wnioskiem z [...] października 2016r. o udostępnienie informacji publicznej: 1) kto brał udział w negocjacjach umowy offsetowej na zakup śmigłowców [...]; 2) protokołów z posiedzeń, na których negocjowano umowę.
2. Minister w odpowiedzi z [...] października 2016r. na ww. wniosek wskazał, że w negocjacjach ww. umowy offsetowej ze strony polskiej brali udział przedstawiciele Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej "MON"), Ministerstwa Spraw Zagranicznych (dalej "MSZ"), Ministerstwa Finansów (dalej MF"), Ministra Skarbu Państwa (dalej "MSP"), Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej "MNSW"), Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej "Szef SKW") oraz Biura Bezpieczeństwa Narodowego (dalej "BBN"). Wyjaśniono też, że nie były tworzone protokoły.
3. Minister w piśmie z [...] grudnia 2016r., nawiązując do ww. wniosku i pisma Skarżącego z [...] listopada 2016r., poinformował Skarżącego, że negocjacje umowy offsetowej, stosownie do art. 7 ustawy z 10 września 1999r. o niektórych umowach kompensacyjnych zawieranych w związku z umowami dostaw na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. z 2013r., poz. 716, zwana dalej "u.n.u.k.") oraz w związku z art. 34 ust 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z 15 lipca 2014 r. o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa (Dz.U. 2014r., poz. 932, zwana dalej "u.n.u.z.") prowadzi minister właściwy do spraw gospodarki. W postępowaniu związanym z ww. dostawą negocjacje umowy offsetowej prowadził upoważniony przez ministra właściwego do spraw gospodarki podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju nadzorujący merytoryczne kwestie związane z offsetem – X.Y., a wcześniej podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem – Y. X. , których należy uznać za osoby pełniące funkcje publiczne. Zespół doradczy był organem pomocniczym o charakterze doradczym. W negocjacjach brali udział przedstawiciele wybranych organów administracji rządowej, którzy posiadają status jedynie analityków i ekspertów, mający charakter pomocniczy i wewnętrzny, których informacje mogły być wykorzystane w procesie podejmowania decyzji przez Ministra. Osoby te nie posiadały uprawnień decyzyjnych i nie pełniły funkcji publicznych.
Minister decyzją z [...] grudnia 2016r. odmówił udostępnienia Skarżącemu wnioskowanej informacji w części, ze względu na prywatność osoby fizycznej, powołując się na art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2021r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.").
4. Minister decyzji z [...] stycznia 2017r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzji z [...] grudnia 2016r.
5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2017r. sygn. akt II SA/Wa 361/17 stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra z [...] stycznia 2017r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] grudnia 2016r.
6. Skarżący we wniosku z [...] maja 2018r. o udostępnienie informacji publicznej, rozszerzył ww. wniosek z [...] października 2016r., wnosząc o wskazanie kim byli (imię, nazwisko, ewentualne zajmowane stanowisko) przedstawiciele wskazanych w odpowiedzi podmiotów Ministra, MON, MSZ, MF, MSP, MNSW, Szefa SKW i BBN.
7. Minister Przedsiębiorczości i Technologii (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] maja 2018r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej, powołując w podstawie prawnej na art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1251/18 uchylił ww. decyzję Ministra i zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
9. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21, w wyniku skargi kasacyjnej Ministra, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądził od Skarżącego na rzecz Ministra kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że wszystkie osoby wchodzące w skład zespołu negocjacyjnego prowadzącego rozmowy dotyczące ww. umowy offsetowej mają wpływ na decyzję o charakterze publicznym, a więc są osobami publicznymi (osobami pełniącymi funkcje publiczne), a informacje o ich danych personalnych (imię, nazwisko) są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Niewątpliwie zespół negocjacyjny jest powoływany przez określony podmiot (ministra) w celu prowadzenia rozmów z potencjalnych kontrahentem, aby uzgodnić istotne elementy przyszłej umowy offsetowej. Nie jest bowiem potrzebne, ani pożądane, aby takie negocjacje prowadził w całości osobiście sam minister. Prowadzi je w jego imieniu, z jego mandatu i na jego rzecz wskazana przez niego osoba (osoby) w ramach zespołu negocjacyjnego. W ramach takiego zespołu negocjacyjnego jego uczestnikom przypisane są różne role np. merytoryczno-formalne, czy też ekspercko-doradcze (np. prawnik, tłumacz, ekspert z określonej dziedziny, która przedmiotem negocjacji).
Z art. 7 ust. 2 i 3 u.n.u.k. (uchylona z 30 lipca 2014r. u.n.u.z. - Dz.U. z 2022r., poz.1218) negocjacje prowadził minister właściwy do spraw gospodarki i on też zawierał umowę w imieniu Skarbu Państwa po zasięgnięciu opinii Komitetu do Spraw Umów Offsetowych. Zatem proces decyzyjny w zakresie prowadzenia negocjacji i zawierania umów offsetowych był uprzednio powierzony ministrowi właściwemu do spraw gospodarki. Natomiast Komitet do Spraw Umów Offsetowych działał przy ministrze właściwym do spraw gospodarki. W jego skład wchodzili przedstawiciele podmiotów wskazanych w art. 20 ust. 1 i 4 u.n.u.k. Komitetowi zostały także przyznane określone ustawowo zadania (wśród nich np. określanie priorytetów w zakresie potrzeb offsetowych, opiniowanie założeń offsetowych, zaopiniowanie wynegocjowanej umowy offsetowej) – art. 21 ust. 1 u.n.u.k. Z tego względu uznać należy, że członkowie Komitetu są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Zdaniem NSA inaczej rzecz przedstawia się z osobami tworzącymi Zespół Negocjacyjny powołany przez ministra właściwego do spraw gospodarki do udziału w negocjacjach ww. umowy offsetowej. W tym przypadku przymiot pełnienia funkcji publicznej można przypisać jedynie osobom prowadzącym merytoryczno-formalne negocjacje, tj. działające z mandatu ministra (realizujące powierzone im przez ministra funkcje publiczne), kierujące takimi negocjacjami, akceptujące (parafujące) poszczególne ustalenie (propozycje) umowy, zamykające kolejne etapy negocjacji (w tym bowiem zakresie przysługuje im wąski zakres decyzyjności), ale nie wszystkim członkom zespołu negocjacyjnego. Członków Zespołu Negocjacyjnego, którzy nie prowadzili negocjacji, a jedynie pełnili role pomocnicze: tłumaczy, ekspertów, analityków itp. nie da się potraktować jako osoby pełniące funkcje publiczne. Jak wynika z akt administracyjnych w pismach z [...] listopada 2016r. (Ministerstwo Rozwoju Departament Polityki Eksportowej) oraz z [...] grudnia 2016 r. (Ministerstwo Rozwoju Biuro Ministra) organ podaje, że negocjacje umowy offsetowej prowadził upoważniony przez ministra właściwego do spraw gospodarki podsekretarz stanu nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem – X.Y., a wcześniej Y. X. uznając, że w tym zakresie osoby te pełniły funkcje publiczne.
Zdaniem NSA w sprawie wyjaśnienia wymagało czy przedmiotem skargi jest bezczynność w udostępnieniu składu osobowego (imiona i nazwiska) osób tworzących Komitet Offsetowy, działający przy Ministrze Obrony Narodowej (czyli zupełnie innego organu, niż ten który wydał zaskarżoną decyzję), Komitet do Spraw Umów Offsetowych działający przy ministrze właściwym do spraw gospodarki, czy też Zespół Negocjacyjny do przeprowadzenia negocjacji umowy offsetowej. Jeżeli chodziłoby o Zespół Negocjacyjny do przeprowadzenia negocjacji umowy offsetowej, to brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu powołującego ten Zespół lub innego dokumentu (dokumentów) pozwalających określić rolę poszczególnych osób w tym Zespole (jako analityków, ekspertów, tłumaczy itp.), a w szczególności czy negocjacje prowadziły tylko osoby kierujące tym Zespołem (jednoosobowo), czy również inne osoby. Chyba, że wszystkie negocjacje prowadził osobiście minister właściwy do spraw gospodarki. Sądowi przedstawiono jedynie dokumenty zawierające oświadczenia osób uczestniczących w Zespole Negocjacyjnym o zachowaniu poufności. Nie wynika z nich jednak, w jakiej roli w nim występowały.
W ocenie NSA kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji" nie może być okoliczność wchodzenia "w skład zespołów doradczych, biorących udział w negocjacjach umowy offsetowej, a więc osoby mające wpływ na decyzje o charakterze publicznym, dotyczące wszystkich podatników, o szczególnie istotnym charakterze". Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. Jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, analityczny, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów, ekspertów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. także wyrok NSA z 9 czerwca 2017r., sygn. I OSK 2130/15). Przyjęcie - jak to uczynił Sąd pierwszej instancji – że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby była to osoba współpracująca w szczególności z organami administracji publicznej, a więc osoba mająca "choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów" – prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby.
NSA wskazał ponadto, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 115 § 13 i art. 19 k.k., za czym przemawia wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy zasadnym jest przyjęcie, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcję publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58). Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Takie stanowisko dominuje też w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, np. w przypadku kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012r., I CSK 190/12; (odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014r., I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015r., I OSK 1108/14; 19 kwietnia 2011r., I OSK 125/11, postanowienie SN z 25 czerwca 2004r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie NSA założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne.
NSA, odwołując się do przywołanego przez Sąd pierwszej instancji, jak i skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006r., K 17/05 (OTK 2006, seria A, Nr 3, poz. 30), zwrócił uwagę, że Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Jak przyjął Trybunał w tym wyroku "podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną nie ogranicza się więc tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z 31 lipca 2013r., I OSK 742/13).
NSA wyraźnie stwierdził, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP).
Zdaniem NSA przesądzenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie NSA, jak i TK (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o danych osobowych funkcjonariuszy publicznych są jawne. Należy przyjąć, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
NSA zaakcentował dodatkowo, że legalność art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. nie została podważona przez TK (wyrok z 20 marca 2006r., K 17/05), a ze zdania drugiego ust. 2 art. 5 u.d.i.p. wynika wyjątek od prymatu prawa do prywatności w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej. NSA zauważył też, że sfera prywatności jest chroniona przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki (w:) L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006r., K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s.10).
W ocenie NSA, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu imienia i nazwiska osoby pełniącej funkcję publiczną nie przekracza granicy intymności oraz życia rodzinnego wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016r. I OSK 3184/14). Imię i nazwisko mogą być informacją publiczną tylko wówczas, gdy dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae nie można tego wyjątku interpretować rozszerzająco. Ograniczenie to dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne czy mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ażeby tak je zakwalifikować, musieliby oni wykonywać zadania publiczne, podejmować decyzję lub uczestniczyć w podejmowaniu decyzji. Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" pozostają nie tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017r. sygn. I OSK 2130/15).
10. WSA w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2023r. oddalił skargę Skarżącego na ww. decyzję Ministra z [...] maja 2018r.
11. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2024r. sygn. akt III OSK 1817/23 uchylił - po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Skarżącego - ww. wyrok WSA w Warszawie i zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego 1137 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 153 p.p.s.a., bowiem nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych przez NSA w wyroku z 11 października 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21. Z uzasadnienia wyroku NSA jasno wynika, że NSA wskazał, jakie aspekty należy ocenić badając, czy określona osoba jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zwłaszcza w aspekcie członków Zespołu Negocjacyjnego. W dotychczasowych rozstrzygnięciach, zapadłych w sprawie, kwestia ta nie została przesądzona, niemniej jednak NSA wyraził przesłanki, wedle których powinna być dokonana ocena prawna. Z wyroku NSA wynika również, że powinnością organu a także Sądu, kontrolującego decyzję administracyjną jest ustalenie roli, którą określona osoba pełni w strukturach administracji publicznej oraz sposobu, w jaki oddziałuje na podejmowane finalnie rozstrzygnięcia (np. czy kieruje takimi negocjacjami, czy je parafuje, akceptuje, itd.). NSA wskazał też na wątpliwości natury proceduralnej, np. brak jakiegokolwiek dokumentu w aktach sprawy administracyjnej (poza oświadczeniami o zobowiązaniu do zachowania poufności), który określałby skład osobowy Zespołu Negocjacyjnego lub też rolę poszczególnych jego członków.
NSA szeroko wyjaśnił, jak należy ustalać zakres pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną oraz związek określonej informacji z pełnieniem tej funkcji przez konkretną osobę, wskazując zwłaszcza, że kluczowe znaczenie ma rola danej osoby dla podejmowanego finalnie rozstrzygnięcia (sposób oddziaływania na wykonywanie kompetencji przez organ administracji publicznej). To zaś implikuje konieczność ustalenia zakresu upoważnień do zadań i roli określonych osób, funkcjonujących w ramach struktury administracji publicznej, czy też współpracujących z administracją publiczną. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, tak jak organ zaniechał ustalenia zakresu upoważnień, zadań i kompetencji członków Zespołu Negocjacyjnego do przeprowadzenia negocjacji umowy offsetowej. Tymczasem w świetle wyroku NSA z 11 października 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21, miało to kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia czy członkowie w/w Zespołu Negocjacyjnego mogą być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne. Wskutek braku przeprowadzenia powyższych ustaleń, Sąd pierwszej instancji w istocie stracił możliwość prawidłowego rozpatrzenia sporu prawnego, który jest przedmiotem sprawy.
NSA wskazał też, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu (dokumentów) pozwalających określić rolę poszczególnych osób w Zespole Negocjacyjnym (jako analityków, ekspertów, tłumaczy, itp.) a w szczególności czy negocjacje prowadziły tylko osoby kierujące tym zespołem (jednoosobowo), czy również inne osoby. W ten sposób NSA jasno wskazał na braki w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, które uniemożliwiły prawidłowe rozpatrzenie sprawy pod kątem zastosowania art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, pomimo wyrażonego przez NSA stanowiska uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, choć jak wskazano, akta sprawy administracyjnej nie zawierają istotnych dla rozstrzygnięcia materiałów. WSA nie podjął też działań procesowych, aby wskazaną wadliwość wyeliminować, bowiem stwierdził że "organ przedstawił w aktach administracyjnych takie dokumenty, jakie posiadał w trakcie negocjacji i w dacie wniesienia skargi, a więc nie jest zasadne zobowiązywanie organu do przedstawienia innych dokumentów". Sąd pierwszej instancji dostrzegł co prawda, że "wątpliwości NSA budzi co jest przedmiotem skargi", bowiem powielił to stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak w ogóle nie zajął stanowiska co do tych wątpliwości. Zdaniem NSA wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły WSA do błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdy Sąd nie uwzględnił wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 11 października 2022r. Sąd nie dostrzegł, że organ w zaskarżonej decyzji w sposób niewystarczający, bo ogólnikowy i w istocie blankietowy odniósł się do kluczowego dla sprawy aspektu, a mianowicie kwalifikacji prawnej osób biorących udział w Zespole Negocjacyjnym do przeprowadzenia negocjacji umowy offsetowej. Istotą sporu prawnego w sprawie jest weryfikacja prawidłowości stanowiska organu, że osoby wchodzące w skład tego Zespołu, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz czy żądane informacje mają związek z pełnieniem tychże funkcji przez określone osoby. Choć jest to kluczowe zagadnienie w sprawie, to w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2018r. do specyfiki Zespołu Negocjacyjnego zasadniczo odnosi się tylko jeden ostatni fragment na stronie 5 tej decyzji, który został już zacytowany wyżej. Tak lakoniczne uzasadnienie co do meritum sprawia, że zaskarżona decyzja narusza ww. przepisy k.p.a., jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest blankietowe, gdyż jest tak ogólne, że po niewielkich modyfikacjach mogłoby stanowić podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w innych sprawach.
Zdaniem NSA organ nie odniósł się w sposób zindywidualizowany do roli, zakresu kompetencji i upoważnień poszczególnych osób, wchodzących w skład Zespołu Negocjacyjnego. Tymczasem w świetle stanowiska NSA, wyrażonego w wyroku z 11 października 2022r., ocena tych aspektów ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W aktach sprawy administracyjnej brak jest jakiegokolwiek dokumentu powołującego ten Zespół lub innego dokumentu (dokumentów) pozwalających określić rolę poszczególnych osób w tym Zespole. Jest to sytuacja niespotykana, ponieważ w Zespole udział brały osoby z innych instytucji niż podległa organowi, w ramach wykonywanych w nich obowiązków. Zatem brak jakichkolwiek dokumentów związanych z powołaniem tego Zespołu i zakresu obowiązków i upoważnień osób do niego powołanych, powinien być wykazany przez organ i przekonywująco uzasadniona przyczyna braku takich dokumentów.
Zdaniem NSA, WSA, mając na względzie stanowisko NSA, powinien ocenić czy rozstrzygnięcie organu oparto na pełnym materiale dowodowym. Już ze wskazań NSA wynika, że materiał ten nie jest wystarczający. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, nie wiadomo, na jakiej podstawie uznał, że organ przedstawił tylko takie dokumenty, jakie posiadał, zatem odstąpił od wzywania organu do przedstawienia innych dokumentów. W zaskarżonej decyzji brak jest stanowiska organu w tym zakresie. Ww. uchybienia związane z naruszeniem przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nie wykazał skutecznie podstaw faktycznych ograniczenia dostępu do żądanej informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, mając na względzie wskazania NSA co do sposobu postępowania z przedmiotowym zagadnieniem prawnym, niezasadnie przyjął, że odpowiada ona prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ww. uchybienia Sądu doprowadziły go do błędnego wniosku, że osoby wchodzące w skład Zespołu Negocjacyjnego nie pełnią funkcji publicznych, zatem udostępnianie żądanych przez Skarżącego informacji dotyczących tych osób, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób, choć organ nie wykazał okoliczności, które uzasadniałyby takie stanowisko. Wobec tego, także zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP okazały się zasadne.
12. Minister Rozwoju i Technologii (zwany dalej "Ministrem") - po ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącego z [...] października 2016r., uzupełnionego pismem z [...] maja 2018r. - wydał decyzję [...] czerwca 2024r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej. W podstawie prawnej powołał się na art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Minister w uzasadnieniu decyzji przytoczył stan faktyczny sprawy, odwołując się do stanowiska NSA wyrażonego w ww. wyrokach z 17 marca 2024r. sygn. akt III OSK 1817/23 oraz z 11 października 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21. Powołał też treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (w brzmieniu nadanym Dz.U. z 2022r., poz. 902), art. 7 u.n.u.k., art. 34 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.n.u.z. oraz wskazał na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 25 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2499/13.
Zdaniem Ministra, na mocy art. 7 u.n.u.k. i art. 34 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.n.u.z., zadanie publiczne w zakresie prowadzenia negocjacji offsetowych z francuskim przedsiębiorcą z branży obronnej pozostawało w wyłącznej gestii ministra właściwego do spraw gospodarki. Negocjacje prowadził więc minister właściwy do spraw gospodarki i on też uprawniony był do zawierania umowy jako statio fisci (reprezentant) Skarbu Państwa, po zasięgnięciu opinii Komitetu do Spraw Umów Offsetowych.
Dodatkowo Minister podniósł, że w przypadku postępowania związanego z dostawą śmigłowców wielozadaniowych dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej negocjacje umowy offsetowej prowadził w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki upoważniony przez Ministra podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju, nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem – X. Y., a wcześniej podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem – Y. X. Minister przyjął, że te osoby należy uznać za osoby pełniące funkcje publiczne, w rozumieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 (OTK 2006, seria A, Nr 3, poz. 30).
Zdaniem Ministra Zespół Negocjacyjny do przeprowadzenia negocjacji offsetowych był organem pomocniczym ministra właściwego do spraw gospodarki o charakterze doradczym. W zespole tym udział brali przedstawiciele wybranych organów administracji rządowej, posiadający status analityków i ekspertów, mający charakter wewnętrzny i pomocniczy oraz których informacje mogły być wykorzystywane w procesie podejmowania decyzji przez ministra właściwego do spraw gospodarki. Osoby te nie posiadały żadnych uprawnień decyzyjnych i nie pełniły funkcji publicznych w odniesieniu do tych negocjacji. Osoby te podpisały oświadczenia o poufności i bezstronności, a zatem zostały zobligowane do zachowania wszystkich powziętych informacji w poufności z uwagi na ochronę bezpieczeństwa państwa oraz jego ważny interes gospodarczy.
Minister wskazał, że wprawdzie w pismach kierowanych do organów administracji mowa jest o powołaniu Zespołu "Zarządzeniem Ministra Gospodarki", ale akt ten nie został wydany. Dokumentem potwierdzającym tworzenie zespołu i powoływanie do niego osób tylko i wyłącznie z wiedzą ekspercką w danej dziedzinie jest korespondencja kierowana przez Ministra Gospodarki (J. P.) z [...] września 2014r. do reprezentantów naczelnych organów administracji państwowej (w tym do MON, MSZ, Szefa ABW, Szefa SKW). Korespondencja ta potwierdza, że planowane jest uformowanie zespołu o charakterze eksperckim i specjalistycznym, z osób posiadających wiedzę profesjonalną, w szczególności z zakresu stworzenia i zabezpieczenia zdolności obronnej Polskich Sił Zbrojnych, którzy byliby zaangażowani w jego prace (przedstawicieli MON, MSZ Ministra, MF, przedstawiciela MSP, MNSW, Szefa SKW, BBN i CBA). Wiedza ekspercka miała stanowić wsparcie doradcze Przewodniczącego Zespołu Negocjacyjnego na potrzeby podejmowanych przez niego decyzji w trakcie prowadzonych negocjacji umowy offsetowej. Minister podniósł, że nie można określić zadań Zespołu czy też poszczególnych jego członków inaczej niż przez odwołanie się do dokumentów związane z wystąpieniem Ministra do innych organów o wyznaczenie przedstawicieli na członków Zespołu. Minister posiada korespondencję kierowaną do reprezentantów naczelnych organów administracji państwowej, która zawiera prośby o wyznaczenie przedstawicieli. Powołanie Zespołu nastąpiło bez sformalizowanych zasad jego funkcjonowania, w szczególności nie wydano jakikolwiek aktu administracyjnego (np. decyzja, zarządzenie, itp.), który formalnie powoływał Zespół, czy określał jego skład, strukturę, zasady działania. Tym samym nie można określić zadań Zespołu czy też jego poszczególnych członków inaczej niż poprzez odwołanie się do przywołanych wyżej dokumentów związanych z wystąpieniem do innych organów o wyznaczenie przedstawicieli na członków Zespołu.
Zdaniem Ministra z przedłożonej korespondencji wynika, że zadanie publiczne polegające na przygotowaniu oraz wynegocjowaniu umowy offsetowej związanej z zakupem dla Sił Zbrojnych RP 70 sztuk śmigłowców pozostaje w wyłącznej kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki i z tego tytułu ponosi on odpowiedzialność. Dodatkowo dowodem na ekspercki charakter kształtowanego Zespołu Negocjacyjnego jest odpowiedź Szefa ABW z [...] września 2014r., z której wynika, że z uwagi na funkcje doradcze samego Zespołu, to ABW nie stanowi właściwego organu administracji państwowej dysponującego ekspertami w zakresie negocjowania umowy offsetowej związanej z pozyskaniem uzbrojenia i sprzętu wojskowego dla SZ RP. Zakres ww. pisma potwierdza również, że funkcje decyzyjne w zakresie zawarcia ww. umowy offsetowej posiadał Przewodniczący Zespołu Negocjacyjnego, jako upoważniony funkcjonariusz publiczny przez Ministra Gospodarki, który na dalszym etapie, po parafowaniu samej umowy poddawał jej treść opinii Komitetu do Spraw Umów Offsetowych. Z tych też względów ABW nie była kompetentna do pełnienia funkcji konsultacyjnych na tym etapie.
Minister, odwołując się do wyroku NSA z 9 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2130/15, wskazał, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej, mającej charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących konsultantów), traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z tym Minister wskazał, że dane członków Zespołu Negocjacyjnego nie podlegały udostępnieniu, gdyż nie pełnili oni funkcji o charakterze publicznym. Ich dane (personalne i umożliwiające personalizację) zostały zanonimizowane przez ich zamazanie.
Minister wskazał też, że z orzecznictwa NSA wynika, że kryterium osoby pełniącej funkcję publiczne jest spełnione, gdy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje choćby w pełnym zakresie, zadania publiczne nałożone na tę instytucję. W sprawie, jako zadanie publiczne, należy uznać prowadzenie negocjacji z równoczesnym podejmowaniem decyzji i akceptacji ustaleń w ramach negocjacji oraz zawarcie umowy offsetowej. W stanie prawnym, obowiązującym w trakcie procedowania, zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 u.n.u.k. w związku z art. 34 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.n.u.z., negocjacje umów offsetowych prowadził minister właściwy do spraw gospodarki i on był uprawniony do zawierania umowy, jako statio fisci Skarbu Państwa, po zasięgnięciu opinii Komitetu do Spraw Umów Offsetowych. Negocjacje te były prowadzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki, którego kompetencje początkowo realizował Minister Gospodarki, następnie Minister Rozwoju oraz Minister Przedsiębiorczości i Technologii. Upoważnienie Ministra do realizacji powierzonej Ministrowi funkcji publicznej w zakresie negocjacji umowy offsetowej uzyskał podsekretarz stanu nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem – X. Y., a wcześniej Y. X. Minister podkreślił, że funkcje decyzyjne w tym zakresie pełnił Przewodniczący Zespołu Negocjacyjnego upoważniony przez Ministra.
13. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze do WSA w Warszawie z 21 lipca 2024r. wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra [...] czerwca 2024r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:
- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie Skarżącemu dostępu do informacji publicznej, pomimo braku podstaw do ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie;
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, choć w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności.
Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że ograniczenie dostępność informacji publicznej powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności publicznej. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ochrona przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania do osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne należy rozumieć szeroko. Z orzecznictwa Sądów administracyjnych wynika, że w pojęciu osób publicznych są również osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych.
W związku z tym Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Ministra zawartym w zaskarżonej decyzji, że osoby pełniące funkcje analityków, nie mogą być uznane za osoby sprawujące funkcję publiczne. Wystarczy, że będą to podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, lub osoby uprawnione do wydawania decyzji. Minister wskazał, że stanowisko osób, o których dane wnioskował Skarżący, mogło być uwzględnione przy procesie podejmowania decyzji, a więc wywierały one wpływ także na ten proces. Minister zawęził też pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne. Cechą wyróżniającą taką osobę jest posiadanie przez nią zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ograniczenia, jakie wynikają, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa czy prywatność osoby nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcję publiczne. Podmioty publiczne powinny działać w zgodzie z zasadą transparentności. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej powinno mieć wyjątkowy charakter, a przesłanki takiego ograniczenia powinny być w sposób należyty uzasadnione.
14. Minister, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267, zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, zwana dalej, "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Natomiast w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Stosownie do art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra, w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że była ona zgodna z prawem.
Warto podkreślić, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, który bada legalność zaskarżonej decyzji, jak i Minister, który wydał zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2024r., byli związani stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnych i wiążących w sprawie, stosownie do art. 153 i art. 170 P.p.s.a., wyrokach z: 11 październik 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21 oraz z 17 marca 2024r. sygn. akt III OSK 1817/23.
Zdaniem Sądu prawidłowe w związku z tym było przyjęcie przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że wniosek Skarżącego z [...] października 2016r., uzupełniony pismem z [...] maja 2018r., dotyczył Zespołu Negocjacyjnego do przeprowadzenia negocjacji ww. umowy offsetowej, a nie Komitetu do Spraw Umów Offsetowych.
Punktem wyjścia do tego stanowiska jest z treści ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż Skarżący wskazał w nim wyraźnie "kto brał udział w negocjacjach umowy offsetowej" oraz "kim byli (imię, nazwisko, ewentualne zajmowane stanowisko) przedstawiciele wskazanych w odpowiedzi podmiotów". Potwierdzeniem takiego stanowiska jest również treść art. 21 u.n.u.k. w związku z art. 20 u.n.u.k.
W świetle bowiem art. 21 u.n.u.k. do zadań Komitetu do Spraw Umów Offsetowych nie należy negocjowanie umów offsetowych, lecz: określanie priorytetów w zakresie potrzeb offsetowych i przedkładanie ich ministrowi właściwemu do spraw gospodarki (pkt 1); analizowanie możliwości i potrzeb w zakresie działań inwestycyjnych lub innowacyjnych, mogących być przedmiotem zobowiązań offsetowych, pod kątem zapewnienia największych korzyści dla interesów gospodarczych oraz obronności lub bezpieczeństwa państwa (pkt 2); przedkładanie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wniosków z przeprowadzonej analizy, o której mowa w pkt 2 (pkt 3); opiniowanie założeń do ofert offsetowych, o których mowa w art. 8 ust. 2 (pkt 4); opiniowanie ofert offsetowych pod kątem zapewnienia największych korzyści dla gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej oraz obronności lub bezpieczeństwa państwa oraz przedkładanie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki tych opinii (pkt 5); opiniowanie sprawozdań, o których mowa w art. 24 (pkt 6); przedkładanie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki opinii, o których mowa w art. 4b, art. 7 ust. 3, art. 8a, art. 8b ust. 2 oraz w art. 15 ust. 1 (pkt 7); przedkładanie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki, w miarę potrzeb, innych opinii w zakresie problematyki offsetowej (pkt 8).
Warto też wskazać, że w świetle powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. 34 ust. 3 u.n.u.z. do postępowań o zawarcie umowy offsetowej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe."
Stosownie natomiast do art. 36 ust. 1 u.n.u.z. Minister właściwy do spraw gospodarki w zakresie, o którym mowa w art. 34, pozostaje ministrem właściwym w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zdaniem Sądu w świetle ww. unormowań prawnych powołanych w zaskarżonej decyzji, a w szczególności na mocy art. 7 ust. 2 u.n.u.k. w związku z art. 34 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.n.u.z., trafne było podniesienie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uprawnionym do przeprowadzenia negocjacji ww. umowy offsetowej był minister właściwy do spraw gospodarki.
Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - mając na względzie ww., wiążące w sprawie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 październik 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21 oraz z 17 marca 2024r. sygn. akt III OSK 1817/23 oraz odnosząc się do zagadnienie "braku jakiegokolwiek dokumentu powołującego ten Zespół lub innego dokumentu (dokumentów) pozwalających określić rolę poszczególnych osób w tym Zespole (jako analityków, ekspertów, tłumaczy itp.)" wskazał, że powołanie Zespołu nastąpiło bez sformalizowanych zasad jego funkcjonowania, w szczególności nie wydano jakikolwiek aktu administracyjnego (np. decyzja, zarządzenie, itp.), który formalnie powoływałby Zespół, czy określał jego skład, strukturę, zasady działania. Minister wyjaśnił ponadto, że dokumentem potwierdzającym tworzenie i powołanie do niego osób legitymujących się wiedzą ekspercką w danej dziedzinie, służących Przewodniczącemu Zespołu wsparciem doradczym i opiniodawczym była korespondencja Ministra (J.P.) z [...] września 2024r. kierowana do reprezentantów naczelnych organów administracji państwowej (w tym do MON, MSZ, Szefa ABW, Szefa SKW).
Tym samym nie można określić zadań Zespołu, czy jego poszczególnych członków, inaczej niż przez odwołanie się do ww. dokumentów związanych z wystąpieniem Ministra do innych organów o wyznaczenie przedstawicieli na członków ww. Zespołu Negocjacyjnego. Korespondencja ta została załączona do akt w wersji elektronicznej, w związku z żądaniem skierowanym przez WSA w Warszawie i nie podlega udostępnieniu stronie Skarżącej.
Z Korespondencji tej wynika, że Minister planował uformowanie Zespołu Negocjacyjny o charakterze specjalistycznym i eksperckim, dążąc do zaangażowania w jego prace przedstawicieli m.in. Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Skarbu Państwa, Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Biura Bezpieczeństwa Narodowego oraz Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Uformowanie Zespołu Negocjacyjnego miało na celu zebranie osób o specjalistycznej, profesjonalnej wiedzy eksperckiej, w szczególności z zakresu stworzenia i zabezpieczenia zdolności obronnej Polskich Sił Zbrojnych w związku z dostawą śmigłowców wielozadaniowych. Wiedza ekspercka miała stanowić wsparcie doradcze Przewodniczącego Zespołu Negocjacyjnego na potrzeby podejmowanych przez niego decyzji w trakcie prowadzonych negocjacji umowy offsetowej.
Warto też podkreślić, że z udzielonych Ministrowi odpowiedzi wynika, że nie wszystkie organy administracyjne wyżej wskazane zdecydowały się na wskazanie swoich przedstawicieli do Zespołu Negocjacyjnego, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z pisma Szefa ABW z [...] września 2014r. oraz pisma Szefa CBA z [...] września 2014r. wynika, że nie byłoby to rozwiązanie właściwe.
Sąd stwierdza ponadto, że z załączonej do Sądu korespondencji (9 pism Ministra Gospodarki z [...] września 2014r. skierowanych do: MON, MSZ, Szefa ABW, Szefa SKW, MF, Szefa CBA, Szefa BBN, MNSW, MSP oraz 7 odpowiedzi udzielone przez MON, MSZ, Szefa SKW, MF, Szefa BBN, MNSW, MSP, w których wskazano przedstawicieli uprawnionych do udziału w ww. Zespole Negocjacyjnym) nie wynika, aby doszło do szczegółowego ustalenia zakresu upoważnień, zadań i kompetencji członków Zespołu Negocjacyjnego do przeprowadzenia negocjacji ww. umowy offsetowej, w taki sposób, aby osoby te mogły być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne.
Minister w zaskarżonej decyzji, odwołując się natomiast do obowiązujących w 2014r. przepisów prawa - art. 7 ust. 2 i 3 u.n.u.k. w związku z art. 34 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.n.u.z. – wskazał natomiast, że zadanie publiczne polegające na przygotowaniu oraz wynegocjowaniu umowy offsetowej oraz zawarciu tej umowy - związanej z zakupem dla Sił Zbrojnych RP 70 sztuk śmigłowców - pozostawało do wyłącznej kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki i z tego tytułu ten właśnie Minister ponosił odpowiedzialność.
Dodatkowo należy podkreślić, że Minister - mając na względzie stanowisko NSA prezentowane w ww. wiążących w sprawie wyrokach NSA – podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kompetencje Ministra przy wynegocjowaniu umowy offsetowej oraz zawarciu tej umowy realizował początkowo Minister Gospodarki, następnie Minister Rozwoju, a w efekcie Minister Przedsiębiorczości i Technologii.
Minister wskazał też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretne nazwiska i funkcje osób, które zostały upoważnione przez Ministra do realizacji powierzonej Ministrowi funkcji publicznej w zakresie negocjacji umowy offsetowej. Byli to: podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem – X. Y., a wcześniej Y. X. - podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem. Okoliczności te zostały uwiarygodnione znajdującym się w aktach administracyjnych dokumentami w postaci pism: Ministerstwa Rozwoju Departamentu Polityki Eksportowej z [...] listopada 2016r. (k. 81 akt administracyjnych) oraz Ministerstwa Rozwoju Biura Ministra z [...] grudnia 2016r. (k. 82 akt administracyjnych).
Skoro w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że w przypadku postępowania związanego z dostawą śmigłowców wielozadaniowych dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej negocjacje umowy offsetowej - poza Ministrem - prowadzili w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki, upoważnieni przez tego Ministra X. Y. (podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju, nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem), a wcześniej Y. X. (podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem), to - zdaniem Sądu - nie może budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że jedynie te osoby mogły być uznane za pełniące funkcje publiczne w rozumieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006r. w sprawie o sygn. akt K 17/05 (OTK 2006, seria A., Nr 3, poz.30).
Pogląd ten potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie - na mocy art. 153 i art. 190 P.p.s.a. - wyroku z 11 października 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21 (do którego odwołał się NSA w wyroku z 17 kwietnia 2024r. sygn. akt III OSK 1817/23). W orzeczeniu tym przyjęto bowiem, że w przypadku osób tworzących Zespół Negocjacyjny, powołany przez ministra właściwego do spraw gospodarki do udziału w negocjacjach ww. umowy offsetowej, przymiot pełnienia funkcji publicznej można przypisać jedynie osobom prowadzącym merytoryczno-formalne negocjacje, tj. działające z mandatu ministra (realizujące powierzone im przez ministra funkcje publiczne), kierujące takimi negocjacjami, akceptujące (parafujące) poszczególne ustalenie (propozycje) umowy, zamykające kolejne etapy negocjacji (w tym bowiem zakresie przysługuje im wąski zakres decyzyjności), ale nie wszystkim członkom zespołu negocjacyjnego. Członków Zespołu Negocjacyjnego, którzy nie prowadzili negocjacji, a jedynie pełnili role pomocnicze: tłumaczy, ekspertów, analityków itp. nie da się potraktować jako osoby pełniące funkcje publiczne.
W tym kontekście nie sposób podzielić podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez Ministra w zaskarżonej decyzji zarówno przepisów art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawy wyroku z 11 października 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21 stwierdził bowiem, że kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji" nie może być okoliczność wchodzenia "w skład zespołów doradczych, biorących udział w negocjacjach umowy offsetowej, a więc osoby mające wpływ na decyzje o charakterze publicznym, dotyczące wszystkich podatników, o szczególnie istotnym charakterze". Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. Jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51).
Zdaniem NSA oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, analityczny, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów, ekspertów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. także wyrok NSA z 9 czerwca 2017r., sygn. I OSK 2130/15). Przyjęcie - jak to uczynił Sąd pierwszej instancji – że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby była to osoba współpracująca w szczególności z organami administracji publicznej, a więc osoba mająca "choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów" – prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby.
Sąd stanowisko to aprobuje w pełni oraz podnosi, że NSA w wiążącym w sprawie wyroku z 11 października 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21 wskazał ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015r., I OSK 1108/14; 19 kwietnia 2011r., I OSK 125/11, postanowienie SN z 25 czerwca 2004r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie NSA założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne.
NSA w wiążącym w sprawie orzeczeniu o sygn. akt III OSK 1510/21, odwołując się do przywołanego przez Sąd pierwszej instancji, jak i skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006r., K 17/05 (OTK 2006, seria A, Nr 3, poz. 30), zwrócił uwagę, że Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Jak przyjął Trybunał w tym wyroku "podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną nie ogranicza się więc tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z 31 lipca 2013r., I OSK 742/13).
Zdaniem NSA przesądzenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie NSA, jak i TK (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o danych osobowych funkcjonariuszy publicznych są jawne. Należy przyjąć, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
NSA zaakcentował dodatkowo, że legalność art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. nie została podważona przez TK (wyrok z 20 marca 2006r., K 17/05), a ze zdania drugiego ust. 2 art. 5 u.d.i.p. wynika wyjątek od prymatu prawa do prywatności w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej. NSA zauważył też, że sfera prywatności jest chroniona przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki (w:) L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006r., K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s.10).
W ocenie NSA, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu imienia i nazwiska osoby pełniącej funkcję publiczną nie przekracza granicy intymności oraz życia rodzinnego wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016r. I OSK 3184/14). Imię i nazwisko mogą być informacją publiczną tylko wówczas, gdy dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae nie można tego wyjątku interpretować rozszerzająco. Ograniczenie to dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne czy mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ażeby tak je zakwalifikować, musieliby oni wykonywać zadania publiczne, podejmować decyzję lub uczestniczyć w podejmowaniu decyzji. Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" pozostają nie tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017r. sygn. I OSK 2130/15).
Sąd w związku w tym nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2024r., że personalia członków Zespołu Negocjacyjnego, którzy nie posiadali uprawnień decyzyjnych i nie pełniły funkcji publicznych w odniesieniu do negocjacji, które prowadził Minister i upoważnieni przez Niego ww. podsekretarze stanu nadzorujący merytoryczne kwestie związane z offsetem (X. Y., a wcześniej Y. X. ) - nie podlegały ujawnieniu na ww. wniosek Skarżącego. Skoro bowiem Zespół Negocjacyjny był organem pomocniczym ministra właściwego do spraw gospodarki, a ponadto pełnił funkcje zespołu o charakterze doradczym, to możliwe było - w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - nieujawnienie personaliów osób, którzy jakkolwiek wybrani przez organy administracyjne współdziałające z Ministrem, posiadali jedynie status analityków i ekspertów, który wiedza i informacje mogły, ale nie musiały być wykorzystywane w procesie podejmowania decyzji przez Ministra właściwego do spraw gospodarki. Prawidłowość stanowiska Ministra wyrażonego w tym zakresie w zaskarżonej decyzji potwierdza ponadto nadesłana do Sądu korespondencja, do której odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skoro z żadnego dokumentu istniejącego w dniu wydaniu zaskarżonej decyzji nie wynikało, że osoby wchodzę w skład Zespołu Negocjacyjnego (poza wyraźnie wskazanymi w decyzji ww. podsekretarzami stanu - nadzorującymi merytoryczne kwestie związane z offsetem) pełniły w tym zespole funkcje publiczne, ani że realizowały nałożone na daną instytucję zadania publiczne, to należało uznać, że członkowie ww. Zespołu nie podejmowali działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są - stosownie do stanowiska prezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 - takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny, ale także doradczy, opiniujący, konsultacyjny. Potwierdza to wiążący w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022r. sygn. akt III OSK 1510/21 oraz przywołane w nim orzecznictwo.
W świetle nadesłanych do Sądu dokumentów (w tym przede wszystkim korespondencji kierowanej przez Ministra [...] września 2014r. do reprezentantów naczelnych organów administracji państwowej oraz uzyskanych w związku z tym odpowiedzi), które potwierdzały tworzenie ww. Zespołu i powoływanie do niego głównie osób legitymujących się wiedzą ekspercką w danej dziedzinie, służących Przewodniczącemu Zespołu – Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki - wsparciem doradczym i opiniodawczym nie można przypisać ww. przymiotom pełnienia funkcji publicznej. Z korespondencji tej wynika bowiem, że Zespół Negocjacyjny, w którego prace zaangażowano przedstawicieli Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministra Finansów, Ministra Gospodarki, Ministra Spraw Zagranicznych, Ministra Skarbu Państwa, Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Biura Bezpieczeństwa Narodowego, miał charakter specjalistyczny i ekspercki. W tym zakresie prawidłowe było odwołanie się przez Ministra w zaskarżonej decyzji do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2130/15, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mającej charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących konsultantów), traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.