II SA/WA 519/22

II SA/Wa 519/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Piotr Borowiecki
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2640/22 - Postanowienie S z 2025-10-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 5 ust. 1 w zw. z  art. 1  ust. 1 oraz  art. 5  ust. 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.)., , Protokolant referent stażysta Beata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi H. z siedzibą w W. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta RP na rzecz H. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2021 r. do Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej również: "Organem"), za pośrednictwem korespondencji e-mail, wpłynął wniosek [...] Fundacji [...] (zwanej dalej także: "Wnioskodawcą"; "Fundacją"; "Skarżącą") z żądaniem o udostępnienie na podstawie art. 2 ust 1 i art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 2176 ze zm. – zwaną dalej także jako: "u.d.i.p.") informacji w następującym zakresie:
"1. Czy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 1. w 2020 r. i 2021 r. wydawał postanowienia w przedmiocie:
a. użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej/oddziałom Straży Granicznej;
b. zatwierdzenia lub uchylenia użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej/oddziałom Straży Granicznej; użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w formie
c. prowadzonego samodzielnie przeciwdziałania w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej;
d. zatwierdzenia lub uchylenia użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w formie prowadzonego samodzielnie przeciwdziałania w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej;
e. użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do
przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa w okresie stanu wyjątkowego;
f. użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom i pododdziałom Policji;
g. zatwierdzenia lub uchylenia użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom i pododdziałom Policji?
2. Jeśli odpowiedź na którykolwiek z podpunktów powyższego pytania jest twierdząco, to prosimy o przekazanie kopii tych postanowień.
3. W związku z informacją zawartą na stronie internetowej Wojsk Obrony Terytorialnej [...] wskazującą na fakt wydania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej postanowień wchodzących w zakres wskazany w pytaniu nr 1 objętych klauzulą niejawności, uprzejmie prosimy o wskazanie czy takie postanowienia o charakterze niejawnym zostały wydane oraz wskazanie dat wydania tych postanowień, a także prosimy o wskazanie podstawy prawnej nadania tym dokumentom charakteru niejawnego lub zaniechania ich publikacji i ogłoszenia."
Kancelaria Prezydenta RP, w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wyjaśniła, że w 2020 r. Prezydent RP wydał postanowienie o zatwierdzeniu decyzji w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej, która to informacja jest publicznie dostępna, zaś Postanowienie w tej sprawie z dnia [...] marca 2020 r. zostało opublikowane w Monitorze Polskim [...].
Jednocześnie Organ poinformował, że w 2020 r. Prezydent RP nie wydawał innych postanowień wymienionych zakresowo w pkt 1 wniosku, niż powyżej wskazane postanowienie z dnia [...] marca 2020 r., natomiast w 2021 r. Prezydent RP wydał jedynie postanowienie w sprawie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Straży Granicznej, które jest objęte ochroną wynikającą z ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742 – dalej także: "u.o.i.n.").
W konsekwencji, wszystkie informacje, dotyczące tego postanowienia, w tym informacje żądane w pkt 3 wniosku, są informacjami, które podlegają ochronie na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, przez co ich jawność jest ograniczona.
W związku z tym Organ, mając na względzie konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wezwał Wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "K.p.a.") do złożenia podpisanego wniosku (podpisem własnoręcznym lub elektronicznym) o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Jednocześnie Organ poinformował Wnioskodawcę, że z uwagi na zakres żądanych informacji oraz potrzebę przeprowadzenia postępowania administracyjnego, przedłuża na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin rozpoznania wniosku do dnia [...] lutego 2022r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu [...] grudnia 2021 r., za pośrednictwem platformy e-Puap, Wnioskodawca wniósł wniosek o tożsamej treści, jak pierwotny wniosek z dnia [...] grudnia 2021 r.
W dniu [...] lutego 2022r. Organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, tj. postanowienia Prezydenta RP w sprawie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Straży Granicznej, jak również informacji dotyczącej daty wydania tego postanowienia, a także podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego lub zaniechania publikacji i ogłoszenia.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane i nadano mu klauzulę "zastrzeżone".
Organ po przeprowadzeniu analizy wniosku stwierdził, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Organ stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jednak nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie jej jednej z klauzul tajności, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych.
Żądane informacje dotyczące wydanego postanowienia, w tym szczegółowe żądania dotyczące wskazania daty wydania, a także wskazania podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego lub zaniechania publikacji i ogłoszenia, korzystają zatem z ochrony, jako informacje niejawne, gdyż postanowienie obejmujące te informacje zostało opatrzone klauzulą "zastrzeżone".
Postanowienie zawiera informacje, których nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na uwadze powyższe, Organ stwierdził, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W dniu [...] marca 2022 r. Fundacja wniosła skargę na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] lutego 2022 r., zarzucając Organowi:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
a) art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych;
b) art. 7 k.p.a. przez pominięcie interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli w rozstrzygnięciu sprawy;
c) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych;
d) art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w sposób należyty motywów, którymi
kierował się Organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej;
e) art. 107 § li 3 k.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych decyzji, a także błędną interpretację przepisów prawa oraz nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
a) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez niewłaściwą wykładnię i odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, w sytuacji, gdy odmowa udostępnienia informacji stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji publicznej, a treść postanowień Prezydenta RP dotyczących użycia lub zatwierdzenia użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej ma istotne znaczenie z perspektywy praw i wolności obywateli, ponieważ zgodnie z art. 11b ust. 5 ustawy o Straży Granicznej (dalej: "ustawa o SG") żołnierzom oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP skierowanym do pomocy Straży Granicznej przysługują w zakresie niezbędnym do wykonywania ich zadań, wobec wszystkich osób, określone uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym np. uprawnienie do dokonywania przeszukania osób i pomieszczeń, zatrzymywania osób, legitymowania i stosowania środków przymusu bezpośredniego, a wydanie wspomnianych postanowień przez Prezydenta RP ma kluczowe znaczenie dla uruchomienia trybu, o którym mowa w art. 11b ustawy o SG;
b) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4 u.o.i.n.przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowane informacje stanowią informacje niejawne, w sytuacji, gdy nie mają one takiego charakteru, a treść postanowień Prezydenta RP dotyczących użycia lub zatwierdzenia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej ma istotne znaczenie z perspektywy praw i wolności obywateli, ponieważ zgodnie z art. 11b ust. 5 ustawy o SG, żołnierzom oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych skierowanym do pomocy Straży Granicznej przysługują w zakresie niezbędnym do wykonywania ich zadań, wobec wszystkich osób, określone uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, a wydanie wspomnianych postanowień przez Prezydenta RP ma kluczowe znaczenie dla uruchomienia trybu, o którym mowa w art. 11b ustawy o SG;
c) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wydania.
Wskazując na powyższe naruszenia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za oczywiście bezzasadne. Podkreślił, że treść decyzji i jej uzasadnienie jednoznacznie wskazują, że Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz właściwie zinterpretował i zastosował przepisy prawa, będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, w szczególności, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie użycia Sił Zbrojnych RP do pomocy formacji uzbrojonej - Straży Granicznej zostało wydane nie przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP, określonego jako Organ w skardze i stronę postępowania sądowoadministracyjnego, lecz przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w ramach jego konstytucyjnych uprawień.
Stosownie do art. 126 ust. 2 Konstytucji Prezydent RP stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Zgodnie z art. 134 ust. 1 Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej, związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa (art. 134 ust. 6 Konstytucji).
Zasady użycia Sił Zbrojnych RP do pomocy Straży Granicznej, w ramach konstytucyjnego zwierzchnictwa Prezydenta RP nad Siłami Zbrojnymi, doprecyzowane są przez przepisy art. 11b i art. 11 c ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U, z 2021 r. poz. 1486 z poź. zm.).
Postanowienia Prezydenta RP w tym obszarze, w tym tryb ich wydania, stanowią realizację Jego konstytucyjnych uprawnień, to jest art. 134 ust. 1 w zw. z art. 126 ust. 2 Konstytucji. Konsekwencją ich wykonania jest to, że co do zasady nie podlegają one jakiejkolwiek kontroli sądowej lub kontroli ze strony innych organów władzy publicznej, poza jednoznacznie określonym przypadkiem, o którym mowa w art. 145 ust. 1 Konstytucji RP.
Ponadto, Prezydent RP podczas realizacji konstytucyjnego zwierzchnictwa na Siłami Zbrojnymi RP podejmuje decyzje na podstawie całokształtu okoliczności, w tym informacji przekazywanych przez służby wywiadowcze i kontrwywiadowcze lub rekomendacji albo wniosków przedstawicieli właściwych służb mundurowych o charakterze niejawnym, kierując się wyżej wymienionymi wartościami konstytucyjnymi, to jest przede wszystkim bezwzględną potrzebą ochrony suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. O tym, czy dane informacje o użyciu Sił Zbrojnych w czasie pokoju do realizacji określonych celów i o jego zakresie, zawarte w wydawanym akcie urzędowym, stanowią informację jawną lub niejawną o określonej klauzuli tajności decyduje Prezydent RP na podstawie wszystkich okoliczności konkretnego przypadku, a nie Szef Kancelarii Prezydenta RP.
Kwestionowane przez Skarżącego postanowienie Prezydenta RP zostało również wydane w określonej sytuacji geopolitycznej i w określonym kontekście sytuacyjnym związanym z bezpieczeństwem zewnętrznym i wewnętrznym państwa polskiego oraz prowadzoną polityką zagraniczną. Sytuacja ta i kontekst uległy istotnemu i dynamicznemu rozszerzeniu w sposób mający istotny wpływ dla ochrony suwerenności, bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium a także kierunku i sposobu prowadzenia polityki zagranicznej.
Powyższe okoliczności, istotnie wpływają na zakres kontroli sądowej i ocenę prawną co do prawidłowości zastosowanych przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP przepisów prawa materialnego, to jest przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Organu, nie jest możliwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola trybu wydania przez Prezydenta RP postanowienia z zakresu zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi RP, którego źródła realizacji konstruują przede wszystkim normy konstytucyjne.
Okoliczności te winny podlegać przez sąd administracyjny pominięciu w sferze oceny merytorycznej.
Kontroli może tylko podlegać prawidłowość wydanej przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP decyzji administracyjnej pod względem materialnym i formalnym, a nie przesłanki merytoryczne, które legły u podstaw wydania przez Prezydenta RP postanowienia w przedmiocie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Służbie Granicznej, w tym trybu jego wydania, to jest nadania aktowi prawnemu klauzuli "zastrzeżonej".
W przeciwnym razie pozostawałoby to w sprzeczności z właściwością jurysdykcyjną już na płaszczyźnie konstytucyjnej (art. 182 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji).
Odnosząc się do zarzutów skargi Organ podniósł, że zarówno zarzuty Skarżącego o naruszeniu przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także zarzut naruszenia art. 16 ust 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób określony w petitum skargi, należy uznać za oczywiście bezzasadne.
Organ podniósł, że jakkolwiek Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, to jednak prawo to nie ma charakteru bezwzględnego i nieograniczonego, o czym przesądzono już na poziomie konstytucyjnym, poprzez wprowadzenie ograniczeń, m. innymi ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z ust. 3 art. 61 Konstytucji.
Podkreślenia wymaga, że podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Zarówno art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, są tymi, o których stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji. Dodatkowo art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Realizacją tej normy jest art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 wyraźnie stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Jeśli zatem w świetle obowiązujących przepisów, przedmiot żądanej informacji publicznej stanowi informację niejawną, wówczas informacja publiczna nie może być udostępniona. Taka sytuacja musi prowadzić do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest zatem poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń prawnych.
Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.
Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych.
Dokonując analizy formalno-materialnej przepisów u.o.i.n., w tym zwłaszcza art. 5 ust. 4 u.o.i.n. oraz art. 4 ust. 1 u.o.i.n. w zw. z art. art. 8 u.o.i.n. Organ wskazał, że przedmiotowemu postanowieniu Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nadał klauzulę "zastrzeżone", a co za tym idzie, w myśl art. 5 ust. 1 u.o.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu.
Ustalenie faktu zaklasyfikowania informacji jako informacji niejawnej i nadanie jej odpowiedniej klauzuli pociągało za sobą skutki odpowiedniego postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka mogła być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych i na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Takiego zaś uprawnienia Skarżąca nie posiadała.
Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postanowienie Prezydenta RP, zawiera informacje, których nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań, w szczególności w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, czy bezpieczeństwa publicznego. Ex definitione informacje o użyciu Sił Zbrojnych RP i szczegółowe zasady jego użycia do określonych ustawowo celów, w tym w określonym kontekście geopolitycznym i sytuacyjnym, który uległ ewaluacji i eskalacji, mogą mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie zadań przez organy władzy publicznej, głównie przez Siły Zbrojne i Straż Graniczną w zakresie obrony narodowej i bezpieczeństwa publicznego, a także przez inne organy władzy publicznej np. Prezydenta RP i Radę Ministrów w prowadzeniu polityki zagranicznej.
Organ podkreślił także, że w 2021 i 2022 r., doszło do szeregu istotnych zdarzeń mających istotne znaczenie dla bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego Rzeczypospolitej Polskiej oraz prowadzonej polityki zagranicznej.
Dlatego też twierdzenia Skarżącej co do dopuszczalności badania elementu formalnego i materialnego informacji niejawnej w przypadku postanowienia Prezydenta RP o użyciu Sił Zbrojnych RP do pomocy SG są chybione, gdyż kontrola decyzji dotyczy wyłącznie oceny czy Organ prawidłowo ustalił nadanie postanowieniu klauzuli niejawnej na podstawie art. 5 u.o.i.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II (k. 62 akt sądowych).
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.
Przedmiotem nin. sądowej kontroli legalności aktu była skarga na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP odmawiającą udostępnienia informacji publicznej tj. treści postanowienia Prezydenta RP w sprawie Sił Zbrojnych do pomocy Straży Granicznej, w tym informacji dotyczącej daty wydania takiego postanowienia oraz podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego lub zaniechania publikacji i ogłoszenia.
W sprawie niesporne jest, że Prezydent RP wydał postanowienie w sprawie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Straży Granicznej i nadano mu klauzulę "zastrzeżone", co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Powyższa konstatacja jest o tyle istotna, że badanie zaskarżonego aktu dotyczyło prawidłowości wydanej przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP "spornej" decyzji administracyjnej pod względem materialnym i formalnym, a nie przesłanki merytorycznej, która legła u podstaw wydania przez Prezydenta RP postanowienia w przedmiocie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Służbie Granicznej, w tym trybu jego wydania, a w szczególności nadania temu aktowi prawnemu (postanowieniu) klauzuli "zastrzeżonej".
Przy tak zakreślonych granicach kognicji oraz meritum sprawy, w ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, tj. błędnej wykładni art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4 u.o.i.n., którą Skarżąca upatruje w tym, że wnioskowane informacje, pomimo braku podstaw merytorycznych, zostały zakwalifikowane jako informacje niejawne, w sytuacji, gdy nie mają one takiego charakteru i to pomimo "formalnego" nadania postanowieniu Prezydenta RP w sprawie użycia lub zatwierdzenia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej, klauzuli "zastrzeżone".
Zagadnienie to wiąże się z koniecznością rozważenia wzajemnych relacji pomiędzy art. 61 Konstytucji RP, a w którym sformułowano – co do zasady - prawo obywatelskiego dostępu do informacji publicznej (oraz ograniczenia w tym zakresie), w szczególności z przepisem art. 5 u.d.i.p., na mocy którego wprowadzono ograniczenia co do możliwości żądania ujawnienia informacji publicznych ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych.
Przypomnieć zatem należy, że art. 61 Konstytucji RP, ustanawiając konstytucyjne prawo obywatelskie dostępu do informacji publicznej, wyznacza jego zakres przedmiotowo-podmiotowy oraz określa warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej, przy czym stosownie do art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udostępniania informacji publicznych mają określać ustawy.
Podstawową z nich stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu ustawodawcy zwykłego jest traktowana jako "ustawa ustrojowa", "ustawa matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany do ustawodawcy zwykłego, którego obowiązkiem jest uchwalenie ustawy zwykłej, w której winien on określić przypadki ograniczenia prawa do informacji publicznej, co może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Z kolei zastosowanie wykładni językowej przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji prowadzi do wniosku, że stanowi on bez wątpienia dyrektywę tworzenia prawa, którą miał obowiązek uwzględnić ustawodawca zwykły na etapie uchwalania u.d.i.p. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodzić się należy z tymi poglądami, że konstytucyjne ujęcie zasady proporcjonalności jest zbyt wąskie i nie oddaje wszystkich funkcji, które powinna pełnić ta zasada w porządku prawnym. Sąd w składzie orzekającym aprobuje te poglądy nauki i orzecznictwa, iż zasada proporcjonalności jest również dyrektywą wykładni i stosowania prawa, która może być stosowana w przypadku wszelkich przepisów, w których w grę wchodzi konflikt jakieś zasady z i inną zasadą (por. dla przykładu: postanowienie SN z 26 kwietnia 2007r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biul. SN 2007/5).
Tak rozumiany zakres zastosowania zasady proporcjonalności odnieść należy do takiej sytuacji stosowania prawa, w której dochodzi do konfliktu dwóch przepisów określających określone zasady, a którego to konfliktu nie rozstrzygnął ustawodawca. Zauważyć jednak trzeba, że na gruncie u.d.i.p. konflikt tych praw został rozstrzygnięty z woli ustrojodawcy, przez ustawodawcę zwykłego w u.d.i.p.
Mianowicie, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustawodawca przesądził już więc na etapie stanowienia prawa, iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest ochrona informacji niejawnych oraz ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych.
Brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony tych tajemnic a zasadą prawa do informacji publicznej. Konflikt ten został a limine "przecięty" przez ustawodawcę, który uznał określone informacje niejawne oraz tajemnice ustawowo chronione za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji i poszukiwania takiej interpretacji przepisów ograniczających, która pozwoliłaby zrealizować cel, jaki stawiał sobie ustawodawca wprowadzając określone przepisy, a przy tym byłaby ona nie bardziej uciążliwa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu.
Odnosząc powyższe rozważania ogólne do realiów rozstrzyganej sprawy, przywołana wyżej zasada proporcjonalności sprowadza się do właściwego "wyważenia", z jednej strony, dobra, jakim jest kwestia bezpieczeństwa państwa, a z drugiej strony, praw i wolności obywateli oraz ich bezpieczeństwa prawnego, w związku z sytuacją, w której "żołnierze nabywają uprawnienia służb, w tym do stosowania środków przymusu bezpośredniego względem cywili, w związku z wydaniem aktów Prezydenta RP, które mają charakter niejawny".
Zdaniem Sądu, aby dokonać takiej oceny, a tym samym również zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej jedną z klauzul informacji niejawnej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ud.i.p. w związku z art. 5 ust. 3 i ust. 4 u.d.i.p., koniecznym jest wskazanie przez podmiot zobowiązany (Organ) konkretnych przepisów uniemożliwiających, w jego ocenie, udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpujące uzasadnienie tego stanowiska. Ponadto, jak podniesiono m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2407/12, decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna zawierać wszechstronne uzasadnienie faktyczne i prawne. Szczególnie ważne jest podanie oraz wyjaśnienie podstaw odmowy. Niedopuszczalna jest odmowa, w której podmiot zobowiązany nie powołuje konkretnego przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia lub powołuje się ogólnie na tajemnicę zawartą w jakimś akcie prawnym (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja takich wymogów nie spełnia, gdyż poza ogólnikowym powołaniem się na formalną podstawę z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i zacytowaniu jego treści oraz powołanie się na "zasady ochrony informacji niejawnych" – w tym przypadku – nawet bez podania jakiegokolwiek przepisu tejże ustawy uzasadniającego podstawę do odmowy udzielenia żądanych informacji – Organ nie skonkretyzował i nie wyjaśnił dlaczego "(...) żądania dotyczące wskazania daty wydania, a także wskazania podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego lub zaniechania publikacji i ogłoszenia" (co w szczególności było przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej) mogą mieć "szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów publicznych".
Prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji odmownej nie spełnia także fragment uzasadnienia odnoszący się do stwierdzenia, że "klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie jednej z klauzul tajności, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym" oraz, że takie zaklasyfikowanie powoduje, że "w szczególności informacja taka może być udostępniana wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych", gdyż ocena taka również nie wyjaśnia podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej na gruncie rozstrzyganej sprawy.
W tym kontekście jedynie ubocznie Sąd wyjaśnia, że zasada wiedzy niezbędnej, warunkująca - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych - udostępnienie informacji niejawnych oznacza, że zapoznanie się przez daną osobę z informacjami niejawnymi, służyć ma wykonywaniu przez tą osobę pracy lub pełnieniu służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywaniu pracy zleconych związanych z dostępem do informacji niejawnych.
Dla ochrony informacji niejawnych, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.o.i.n. wystarczy element materialny, a więc informacje takie należą do kategorii spraw, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona (organ) uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą wymienioną expressis verbis w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenie wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie samej klasyfikacji.
Dlatego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą albowiem informacja jest niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, a nie w wyniku klasyfikacji (por: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12; podobnie: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1679/14).
Podkreślenie to jest o tyle istotne, że w tym aspekcie twierdzenia Skarżącej, sprowadzające się do tezy, iż "(...) objęcie klauzulą tajności postanowień Prezydenta RP, o które wnioskowała Fundacja jest co do zasady przydatne do osiągnięcia celów związanych z bezpieczeństwem państwa", jednak "(...) ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych zastosowane przez Organ nie wydaje się konieczne, w sytuacji, gdy z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że nie zawierają one informacji, które powinny być uznane za informacje niejawne" uznać trzeba za chybione z punktu widzenia przywołanego art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, wydając sporną decyzję administracyjną, w ocenie Sądu, Organ dopuścił się - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności z uwagi na brak podjęcia jakiejkolwiek próby wykazania w przekonywujący i obiektywny, a więc dający możliwość sądowej weryfikacji, czy zachodzą stosowne przesłanki materialne do uznania, że informacja, o którą wnioskowała Skarżąca, jest prawidłowo chroniona, w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych oraz na tym tle, dlaczego ujawnienie żądanych danych w postaci wskazania daty wydania, podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego oraz zaniechania publikacji i ogłoszenia mogą mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów publicznych.
W ocenie Sądu, konieczność ważenia występujących w sprawie interesów i wartości - z jednej strony ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), z drugiej zaś jawności (art. 51, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) - wymaga, aby zapewnić stronie efektywne prawo do sądowej kontroli działania administracji także w sferze niejawnej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Inaczej określając, strona skarżąca - z istoty sprawy mająca ograniczony dostęp do szeregu informacji z nią związanych - powinna móc działać w zaufaniu, że zasadniczo pełny dostęp do informacji posiada Sąd, do którego zwraca się ona o kontrolę działania organu administracji publicznej, i że tę kontrolę Sąd ten dokona w sposób niezależny i niezawisły w oparciu o pełną wiedzę wynikającą z ustaleń organu, w tym także niejawnych.
Tymczasem Organ, wydając sporną decyzję, przedstawił jedynie wykładnie pojęcia informacji niejawnych oraz formalne przesłanki nadania klauzuli "zastrzeżone" (o których mowa w art. 5 ust. 4 u.o.i.n.) w odniesieniu do postanowienia Prezydenta RP. W żaden sposób Organ nie wyjaśnił natomiast – w tym także w części niejawnej akt sprawy - w czym dokładnie upatruje podstawę odmowy ujawnienia żądanych przez Skarżącą informacji.
Powyższego braku nie "konwalidują", w ocenie Sądu, także powody podane w odpowiedzi na skargę, gdyż jak słusznie podnosi Skarżąca w skardze, dla przykładu "(...) obecność wojska na granicy [...] jest faktem powszechnie znanym, a opinii publicznej były przekazywane informacje o liczebności wojsk pełniących służbę na granicy", włącznie z informacją, że "na granicy pomaga funkcjonariuszom Straży Granicznej blisko 15 tys. żołnierzy".
Taki stan uzasadnia zarzut, że Organ, wydając zaskarżoną decyzję, niejako a priori, gdyż bez odniesienia się do faktycznych okoliczności sprawy, a jedynie poprzez odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z dnia 15 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych i poprzez nadanie postanowieniu Prezydenta RP klauzuli "zastrzeżone", korzystając w sposób dyskrecjonalny z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił skarżącej Fundacji dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, zamiast odnieść się do treści żądanych informacji i poddać je analizie tj. czy ujawnienie informacji w zakresie daty wydania postanowienia, jego podstawy prawnej czy też zaniechania publikacji i jego ogłoszenia może mieć szkodliwy wpływ, w szczególności, w zakresie obronności czy bezpieczeństwa publicznego i dać temu wyraz w uzasadnieniu, tak aby uzasadnienie spornej decyzji miało charakter zindywidualizowanej sprawy, a nie ograniczyć się w decyzji omownej do formalnego aspektu nadania postanowieniu klauzuli tajności.
Powyższego stanowiska nie może zmienić podnoszona przez Organ okoliczność nadania postanowieniu Prezydenta klauzula tajności. Zważyć bowiem trzeba, że ograniczenie przewidziane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie zmienia istoty informacji i nie skutkuje tym, że traci ona walor informacji publicznej, a jedynie implikuje tym, że zakres kontroli sądu administracyjnego jest węższy. Jednakże aby Sąd mógł efektywnie wywiązać się z takiej kontroli, musi poznać motywy dysponenta, który nadał aktowi (decyzji) określoną klauzulę tajności. Jak już jednak zauważono wcześniej, także w części niejawnej akt nie wyjaśniono jakimi przesłankami kierował się Organ odmawiając udostępnienia Skarżącej wnioskowanych informacji.
Oczywiście, jak słusznie zauważa Organ, nie można wymagać, aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnych, ujawniało wprost czy pośrednio te informacje niejawne. Nie oznacza to jednak, w świetle art. 107 § 3 k.p.a., że uzasadnienie decyzji nie powinno być skonkretyzowane względem sprawy i że nie musi zawierać istotnych z jej perspektywy informacji nieprowadzących do ujawnienia informacji będącej przedmiotem wniosku" (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 291/15 i sygn. akt I OSK 210/15, oraz z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1312/15).
Niemniej jednak uzasadnienie decyzji nie powinno poprzestać, tak jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji tylko na wskazaniu, że skoro "cały akt" (postanowienie) jest objęty klauzulą z ustawy o ochronie informacji niejawnych to dlatego wnioskowane dane nie zostaną udostępnione. Taka decyzja narusza bowiem zawartą w art. 11 k.p.a., zasadę przekonywania nakazującą wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia informacji niejawnej, co – raz jeszcze trzeba podkreślić – daje również sądowi możliwość kontroli legalności decyzji odmownych w zakresie udzielenia informacji publicznych. W innym przypadku mogłoby to prowadzić do nadużyć, ponieważ wystarczyłoby bez żadnego uzasadnienia objąć rożnego rodzaju informacje klauzulami niejawności – tylko po to, aby uniemożliwić ich upublicznienie w trybie dostępu do informacji publicznej, a organy, które to zrobiły, nie musiałby się w żaden sposób wytłumaczyć przed obywatelami z takiego działania. Oczywistym jest również, że takie działania ograniczyłoby lub nawet utrudniłoby w przyszłości kontrolę sądowoadministracyjną.
Dlatego też, w przypadku kontroli aktów, którym nadano formalnie klauzulę tajności, z reguły "lakoniczność" uzasadnienia samej decyzji Organu musi być "zrekompensowana" zebranymi i ujętymi w aktach administracyjnych sprawy, w tym niejawnych, materiałami, które powinny jednoznacznie umożliwiać sądowi administracyjnemu pełną weryfikację tego, czy istotnie odmowa udostępnienia takiej informacji w całości lub w części znajduje uzasadnienie faktyczne i ma właściwą podstawę prawną.
Jak już stwierdzono wcześniej, Organ nie wywiązał się z tego obowiązku co powoduje, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie poddaje się kontroli sądowej albowiem bardzo "ogólnikowy" charakter jej uzasadnienia nie pozwala Sądowi na poznanie toku rozumowania i motywów spornego rozstrzygnięcia.
Wydając sporną decyzję, Organ dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji publicznej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).
W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.
Ponownie rozpoznając sprawę Organ zobowiązany będzie zastosować się do przedstawionych wytycznych ujętych w niniejszym wyroku, usuwając wytknięte braki, co oznacza, że winien tak wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie tak, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie wniosku i stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych a następnie przeprowadzeniu procesu subsumcji norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Organu na rzecz strony skarżącej łącznie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.) wraz z uiszczoną opłatą od pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.