II SA/Wa 1284/19

II SA/Wa 1284/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Janusz Walawski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2602/21 - Wyrok NSA z 2023-07-11
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
art. 21 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Małgorzata Plichta, Protokolant starszy specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 2, § 3 i § 4; 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Powiatu N., w dniu [...] listopada 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych Powiatu N. Uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2018 r. poz. 995 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługującym radnym powiatu (Dz. U. 2000 Nr 61, poz. 709) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. 2000 Nr 66 poz. 799) Rada Powiatu N. uchwaliła, co następuje:
§ 1 1. Ustala się dietę miesięczną dla radnych w następującej wysokości:
1) Przewodniczący Rady – 2000 zł
2) nieetatowy Członek Zarządu – 1900 zł
3) Wiceprzewodniczący Rady – 1700 zł
4) Przewodniczący stałych Komisji Rady – 1600 zł
5) Wiceprzewodniczący stałych Komisji Rady – 1400 zł
5) Członek Komisji – 1200 zł
2. Maksymalna wysokość diet przysługujących radnemu nie może w ciągu miesiąca przekroczyć łącznie 85% półtorakrotności kwoty bazowej określonej ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2018 poz. 373 i 730).
3. Radnemu przysługuje tylko jedna dieta wynikająca ze sprawowanych funkcji, w najwyższej wysokości.
4. W przypadku pełnienia przez radnego funkcji przez czas krótszy niż pełny miesiąc, wypłata diety dokonywana jest w wysokości proporcjonalnej do czasu pełnienia tej funkcji.
§ 2 1. Za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność na sesjach lub posiedzeniach komisji wdanym miesiącu dietę określoną w § 1 ust. 1 zmniejsza się o 10%.
2. W przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności Radnego na wszystkich posiedzeniach komisji i sesjach, w których miał obowiązek uczestniczyć, dieta za dany miesiąc nie przysługuje.
3. W przypadku rozpoczęcia lub zakończenia kadencji Rady w innym terminie niż pierwszy dzień miesiąca wysokość należnej diety oblicza się proporcjonalnie do ilości dni przepracowanych przez radnego.
§ 3 1. Usprawiedliwienia dokonuje się na pisemny wniosek zainteresowanego radnego.
2. Kompetencje w zakresie usprawiedliwienia w przypadku nieobecności na sesji przysługują przewodniczącemu rady, na posiedzeniach komisji ich przewodniczącym, w stosunku do przewodniczącego komisji przewodniczącemu rady.
3. Kompetencje w zakresie usprawiedliwienia w przypadku nieobecności na sesji przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącemu prowadzącemu sesję.
4. Kompetencje w zakresie usprawiedliwienia, w przypadku nieobecności nieetatowego członka zarządu na posiedzeniach Zarządu Powiatu, przysługują przewodniczącemu Zarządu.
§ 4 1. Obecność na sesji rady, posiedzeniach komisji i zarządu potwierdza się podpisaniem na liście obecności.
2. Diety wypłacane są radnym czternastego dnia następnego miesiąca lub w pierwszy dzień roboczy po tym dniu przelewem na wskazany przez niego rachunek bankowy.
§ 5 1. Termin i miejsce wykonywania zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej przez Przewodniczącego Rady określa Wiceprzewodniczący Rady M. K.
2. Czynności o których mowa w ust. 1 w stosunku do Radnego Powiatu dokonuje Przewodniczący Rady.
3. Rozliczenie kosztów podróży radny składa w ciągu 7 dni wraz ze sprawozdaniem z wyjazdu służbowego.
4. W przypadku, gdy na wniosek radnego Przewodniczący Rady wyrazi zgodę na przejazd w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością Powiatu, u ustala się stawkę za jeden kilometr przebiegu w wysokości 0,50 zł.
§ 6. Traci moc uchwała Rady Powiatu N. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu.
§ 7. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.
§ 8. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.
Wojewoda [...]działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 551 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określoną uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z wyłączeniem § 5, § 6, § 7 i § 8 oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania.
Wojewoda [...] zarzucił w skardze, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 4, ust. 4a ust. 5 i ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się zawsze z ponoszeniem przez niego kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m. in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady np. sesji oraz komisji.
Podkreślić należy, że sformułowane w zaskarżonej uchwale zapisy powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliżają ją do formy wynagrodzenia za pracę. Skoro dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w kwestionowanych zapisach spowoduje, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z § 1 zaskarżonej uchwały, jedynie pomniejszona odpowiednio o 10% (nieobecność radnego na sesji lub posiedzeniach komisji § 2 ust. 1) lub wystąpi brak wypłaty (nieusprawiedliwiona nieobecność radnego na wszystkich posiedzeniach komisji merytorycznej § 1 ust. 2).
Z powyższego wynika, że obniżenia diety dokonuje się wyłącznie w przypadku braku usprawiedliwienia nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji.
Mając na uwadze charakter diety, ustalenie wysokości diety dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego rady, Przewodniczącego stałej komisji rady oraz Przewodniczącego komisji skarg, wniosków i petycji, jak również radnych będących radnymi Rady Miejskiej, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów gminy, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny.
W ocenie organu dieta powinna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania funkcji określonej w uchwale. Ponadto dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i przedmiotowym rozporządzeniu.
Zapisy zawarte w § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały powinny zostać unieważnione z uwagi na ich wewnętrzne powiązanie z § 1 i § 2 ustalającymi wysokość diet i zasady ich potrącenia.
Brak skargi w zakresie § 8 zaskarżonej uchwały wynika ze zmiany wprowadzonej w § 1 uchwały z dnia [...] grudnia 2018 r. Rady Powiatu N. nr [...] w sprawie zmiany zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych Powiatu N.
Rada Powiatu N. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu pisma procesowego podano m. in., że dieta co do zasady powinna rekompensować koszty związane z pełnieniem funkcji i ma charakter ryczałtowy. Celem ustawowych uprawnień radnego jest zapewnienie mu optymalnych i dogodnych warunków wykonywania mandatu bez nakładania obowiązków. Wbrew twierdzeniu Wojewody [...] główna linia orzecznicza sądów administracyjnych potwierdza stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola działalności administracji publicznej i samorządowej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2167 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Podkreślić należy, że wymienione akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru - wojewoda (art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.), z którego to prawa Wojewoda [...]skorzystał.
Stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nieważna jest uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 79 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu.
O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu powiatu można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia wywołuje skutek wnioskowany w skardze.
Mając na uwadze powyższe należy przeanalizować treść przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały.
Zbiór przepisów dotyczących wykonywania mandatu radnego powiatu, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet zawiera art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym.
Przepis art. 21 ust. 4 powyżej powołanej ustawy stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5 radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z art. 25 ust. 5 przedmiotowej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Natomiast w art. 25 ust. 5a i 5b tej ustawy zostały zawarta delegacje dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca oraz do określenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. Delegacje te zostały wykonane.
Z powyższych przepisów wynika, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów.
Nie ulega wątpliwości, że art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko sądów administracyjnych, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie powiatu na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia.
Przez pojęcie "dieta" należy rozumieć pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że ustawa o samorządzie powiatowym zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, ustawa przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że zaskarżoną uchwałą - w istocie - określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji, to za zasadne uznać należy stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle powyżej przytoczonych przepisów i przedstawionych rozważań, należy zgodzić się z Wojewodą [...] i stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta w warunkach istotnego naruszenia art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem dieta powinna zostać określona poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w odbytym posiedzeniu sesji, czy też posiedzeniu komisji merytorycznej, a jej ewentualne obniżenie powinno nastąpić w związku nie wykonywaniem sprawowanej funkcji.
Sąd nie podziela stanowiska Rady Powiatu N., co do charakteru diety i że powinna ona rekompensować utratę przez radnego wynagrodzenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela stanowiska przedstawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dieta nie ma charakteru rekompensacyjnego. Podkreślić należy, że nie tylko diety radnych, ale też przewodniczącego rady i jego zastępców winny być ściśle powiązane z rzeczywistym uczestnictwem tych osób w pracach organów powiatu i wykonywaniem mandatu. Diety radnego nie należy utożsamiać z wynagrodzeniem pracowniczym, lecz zwrotem (części) wydatków ponoszonych przez radnych w związku z wykonywaniem mandatu radnego, na które się godzili biorąc udział w wyborach. Dieta radnego nie jest jego "ekstra, dodatkowym dochodem", lecz jedynie rekompensatą kosztów wykonywania mandatu radnego i tylko tak powinna być traktowana. Dieta nie jest dodatkowym dochodem.
Wobec powyższego, w pkt 1 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w nim określonym. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.