II SA/Wa 128/24

II SA/Wa 128/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 90, art. 96 ust. 4
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie przydzielenia tymczasowej kwatery oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], Komendant Główny Policji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] o przydziale z dniem [...] października 2023 r. K. S. tymczasowej kwatery oznaczonej nr [...] przy Al. [...] w [...], o powierzchni użytkowej 37,90 m2 wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 i 1491), art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 171
z późn. zm.) w związku z § 10 oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz.U.
z 2013 r. poz. 1170 oraz z 2014 r. poz. 1229).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że K. S., rozkazem personalnym z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, została z dniem [...] października 2023 r. przeniesiona z urzędu do pełnienia służby w Zarządzie w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji.
Wyżej wymieniona w dniu [...] października 2023 r. wystąpiła z wnioskiem do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o przydział tymczasowej kwatery
w miejscu pełnienia służby.
Zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, policjant delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości otrzymuje kwaterę tymczasową. Koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji.
Stosownie natomiast do postanowień § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach przydziału tymczasowych kwater w stosunku do policjantów pełniących służbę w Centralnym Biurze Śledczym Policji jest Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji.
Organ, powołując się na powyższe stwierdził, iż zainteresowanej przysługuje prawo do tymczasowego zakwaterowania w nowym miejscu pełnienia służby
i w związku z tym orzeczono o przydziale kwatery tymczasowej.
Komendant Główny Policji, rozpatrując wniesione przez Miasto [...] (dalej: "Miasto") odwołanie, zwrócił uwagę, że w ocenie strony odwołującej się, lokale pozostające w zasobach Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA (dalej: "Zarząd") i stanowiące własność Miasta nie mogą zostać przydzielone przez Zarząd lub organy korzystające z jego zasobów lokalowych bez zgody Miasta.
W przedmiotowej sprawie Miasto powołało się na pismo Zastępcy Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., z którego wynika brak zgody co do dysponowania przez Zarząd lokalami stanowiącymi własność Miasta. Z tego stanowiska wnosi, że Komendant CBŚP nie posiadał uprawnień do przydzielenia przedmiotowego lokalu jako tymczasowej kwatery.
W ocenie organu odwoławczego, choć Miasto posiada interes prawny
w sprawie i działa w niej w charakterze strony, to nie można uznać, że posiada kompetencje do kwestionowania uprawnień osoby, której przedmiotowy lokal przydzielono. Nawet w przypadku uznania, że takie kompetencje Miasto posiada, stwierdził, że przepisy resortowe nie przewidują żadnych warunków do decyzji przydziałowej kwatery tymczasowej, poza oceną samych uprawnień strony zainteresowanej przydzieleniem tymczasowej kwatery.
Zwrócił uwagę, że stosownie do przepisów resortowych policjantowi, po spełnieniu ustawowych przesłanek, można przydzielić tymczasową kwaterę, przy czym stosownie do postanowień art. 90 ustawy o Policji, na tymczasowe zakwaterowanie przeznacza się lokale mieszkalne znajdujące się w dyspozycji jednostek Policji różnego szczebla. Zaznaczył przy tym, że prawo dyspozycji nad takimi lokalami przysługuje również Zarządowi, który w zależności od potrzeb mieszkaniowych wskazywanych przez poszczególne służby mundurowe podległe MSWiA, przekazuje prawo dysponowania takimi lokalami odpowiednim jednostkom. Prawo dyspozycji obejmuje w szczególności uprawnienia do przydzielania lokali decyzją administracyjną oraz orzekanie o ich opróżnianiu, również w drodze administracyjnoprawnej.
W aktach postępowania znajdują się informacje, stosownie do których
w odniesieniu do przedmiotowego lokalu organy Policji prowadziły wcześniej postępowanie opróżnieniowe, a więc po zakończeniu czynności egzekucyjnych, należało ten lokal przydzielić zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów resortowych. W konsekwencji, przekazano przedmiotowy lokal do zakwaterowania przez funkcjonariusza CBŚP, a więc odpowiednio lokal ten przekazano do dyspozycji Komendantowi CBŚP.
W ocenie organu II instancji, Miasto wchodząc w spór z Komendantem CBŚP, względnie z Zarządem, w przedmiocie prawa dyspozycji tym lokalem powinno tę kwestię rozstrzygać w oparciu o reguły odnoszące się do ewentualnych porozumień zawieranych z Zarządem, a nie przenosić elementów tego sporu na sytuację prawną osoby, której lokal został przydzielony.
Wobec powyższego, nie można uznać, że Miasto posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej decyzji, chociaż jest od strony formalnej stroną postępowania w odniesieniu do przydzielenia tymczasowej kwatery. Stanowisko Miasta, jako strony, powinno odnosić się wyłącznie do zagadnień związanych
z prawem dyspozycji na linii interesów Miasto - Zarząd, a nie powinno dotykać uprawnień osoby uprawnionej do kwatery tymczasowej.
Ponadto zwrócił uwagę, że od strony formalnoprawnej obowiązujące przepisy prawa resortowego nie przewidują żadnych warunków dla decyzji przydziałowej poza oceną samych uprawnień strony zainteresowanej przydzieleniem tymczasowej kwatery.
W konsekwencji, w następstwie złożonego przez Miasto odwołania oraz przyjęcia, że przysługuje mu atrybut strony w postępowaniu w przedmiocie przydzielenia kwatery tymczasowej, organy orzekające nie posiadają żadnych narzędzi procesowych lub materialnoprawnych, aby stanowisko Miasta, w sensie procesowym oraz w treści orzeczenia rozstrzygającego sprawę, uwzględnić.
W szczególności, organy orzekające nie powinny wstrzymywać wydania decyzji w przedmiocie przydzielenia tymczasowej kwatery tylko dlatego, że właściciel lokalu kwestionuje przysługujące organowi przydzielającemu prawo dysponowania takim lokalem, a czynności w tym zakresie podjęte nie wykraczają poza samo oświadczenie w odniesieniu do prowadzonej "polityki mieszkaniowej". Konieczne jest ustanie prawa dyspozycji, przy czym organ orzekający w niniejszej sprawie nie jest władny rozstrzygnąć, w jakiej formie i z jakich przesłanek prawo dyspozycji wygasa.
Miasto [...] pismem z dnia 15 grudnia 2023 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzją Komendanta Głównego Policji
z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] października 2023 r. nr [...]
w przedmiocie przydziału tymczasowej kwatery.
Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, polegającą na obrazie art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.
z 2023 r. poz. 171) w związku z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 poz. 1610), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
w okolicznościach, gdy przedmiotem przydziału jest lokal nie będący w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Wniosła
o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę Miasto podniosło, że lokal będący przedmiotem przydziału tymczasowej kwatery stanowi własność [...] i wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...].
Zasady dysponowania lokalami [...] przez Centralne Biuro Śledcze Policji z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery Policji określa Porozumienie z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla Funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Policji. Lokal, którego dotyczy decyzja o przydziale nie został wskazany w załączniku do tego Porozumienia, jako lokal przeznaczony na zakwaterowanie funkcjonariuszy.
Przepis art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.
Brak jest jakichkolwiek dowodów, aby przedmiotowy lokal został kiedykolwiek przekazany do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Według zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, stanowiącej, że nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw niż sam posiada, Zarząd Zasobu Mieszkaniowego MSWiA nie mógł przekazać dyspozycji lokalem, której nie miał.
Przekazanie przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA lokalu do dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego mogłoby się odbyć jedynie za zgodą jego właściciela, tj. miasta [...], reprezentowanego przez Radę [...], a wobec braku takiej zgody Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA bezprawnie przekazał ten lokal do dyspozycji Centralnemu Biuru Śledczemu Policji, a dalsze działania związane z przyznaniem lokalu w drodze decyzji administracyjnej również są pozbawione podstaw prawnych z uwagi na fakt, że odbyło się to bez zgody właściciela lokalu.
W piśmie Zastępcy Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. znak: [...], skierowanym do Dyrektora [...] MSW, wskazano, że co do zasady brak jest zgody [...] na dysponowanie przez Zarząd lokalami stanowiącymi własność [...].
Zdaniem Miasta, decyzja z dnia [...] października 2023 r. nr [...] została wydana wbrew stanowisku [...], jako właściciela lokalu.
W ocenie skarżącego, w postępowaniu o przydział lokalu konieczne jest
dokonanie oceny, czy dany lokal pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, zważywszy, że w sentencji decyzji wskazuje się nie tylko funkcjonariusza, ale także konkretny lokal.
Miasto powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 124/23, wydany na skutek skargi [...] złożonej od postanowienia organu wydanego w sprawie
o niedopuszczalności odwołania od decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej, w którym Sąd ten wskazał:
"Tak więc rolą organu jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy przedmiotowy lokal znajduje się dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji i może być bez zgody Miasta [...] rozdysponowany na kwaterę tymczasową". Ponadto: "Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego zawarte w skardze, że
w postępowaniu o przydział lokalu konieczne jest dokonanie oceny, czy dany lokal pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Należy bowiem zauważyć, że w sentencji decyzji wskazuje się nie tylko funkcjonariusza, ale także konkretny lokal. Trudno bowiem przyjąć za prawidłową sytuację, w której organ przydziela lokal funkcjonariuszowi, a lokal ten nie znajduje się w dyspozycji organów Policji, bądź brak jest zgody na jego przekazanie".
Zdaniem skarżącego Miasta, ani organ I instancji, ani II instancji nie dokonał żadnych ustaleń co do tego, czy lokal będący przedmiotem przydziału pozostaje
w dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji.
Miasto [...] zawarto kilka porozumień z tzw. służbami mundurowymi, w wyniku czego ustały w zasadzie spory na tle przydziałów lokali, jednakże Zarząd nie wyraził chęci rozwiązania kwestii lokali w drodze porozumienia
z [...]. Natomiast zawarte zostało w dniu [...] marca 2020 r. Porozumienie z Komendantem Centralnego Biura Śledczego Policji.
Organ wskazał, że nie można uznać, że Miasto posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej decyzji, chociaż jest od strony formalnej stroną postępowania. Ponadto organ ocenił także, że stanowisko Miasta, jako strony, powinno odnosić się wyłącznie do zagadnień związanych z prawem dyspozycji na linii interesów Miasta - Zarząd, a nie powinno dotykać uprawnień osoby uprawnionej do kwatery tymczasowej. Tymczasem [...] nie kwestionuje przesłanek podmiotowych leżących u podstaw wydania decyzji, lecz fakt pozostawania przydzielonego lokalu w zasobach Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA i ta właśnie kwestia winna być przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie.
Pozostawać w dyspozycji może jedynie lokal, który kiedykolwiek do dyspozycji został przekazany, na co powinny istnieć dowody w postaci dokumentów. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października
2013 r. sygn. akt II SA/Wa 757/13, utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1506/14).
Niezrozumiałe jest twierdzenie, że organy orzekające nie posiadają żadnych narzędzi procesowych lub materialnoprawnych, aby stanowisko Miasta w sensie procesowym oraz w treści orzeczenia rozstrzygającego sprawę uwzględnić. Organ wskazuje także, że organy orzekające nie powinny wstrzymywać wydania decyzji
w przedmiocie przydzielenia tymczasowej kwatery tylko dlatego, że właściciel lokalu kwestionuje przysługujące organowi przydzielającemu prawo dysponowania takim lokalem, a czynności w tym zakresie podjęte nie wykraczają poza samo oświadczenie w odniesieniu do prowadzonej "polityki mieszkaniowej". Konieczne jest w ocenie organu ustanie dyspozycji.
Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności wskazano, że nie jest prawdą jakoby stanowisko [...] dotyczyło jedynie "polityki mieszkaniowej". Stanowisko [...] wyrażone w piśmie Zastępcy Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odnosi się bowiem do konieczności określenia, które lokale pozostają w dyspozycji, jakiej służby i jakie z tego wynikają skutki. Ponadto zawiera ono obszerny wywód dotyczący podstaw prawnych dysponowania lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Stanowisko to również zostało wskazane przez [...] w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją.
Jeżeli organy nie są w posiadaniu dowodów, ani też w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są w stanie zebrać materiału dowodowego i na jego podstawie ocenić, że lokal, który ma być przedmiotem przydziału pozostaje w dyspozycji Zarządu albo Komendanta Centralnego Biura Śledczego, oznacza to, że orzekają z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a.
Można stąd, zdaniem Miasta, wywnioskować także, że dowodów na pozostawanie lokalu w dyspozycji ww. podmiotów po prostu brak, a to oznacza, że przedmiotem przydziału jest lokal, którym organ I instancji nie dysponuje.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia prawa.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu braku prawa do dysponowania przez organy Policji kwaterą tymczasową nr [...] przy Al. [...]
w [...] podkreślił, że dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, posiadania czy innego stanu władania prawem (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1292/15). Przekazanie lokalu do dyspozycji organom policyjnym lub zrzeczenie się przez ten organ prawa dysponowania lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Tym samym przekazanie lokalu do dyspozycji organowi podległemu lub zrzeczenie się dyspozycji lokalem może nastąpić jedynie w drodze oświadczenia woli uprawnionego organu.
Na gruncie przedmiotowej sprawy lokal mieszkalny nr [...] przy Al. [...] w [...] pozostawał w dyspozycji Zarządu Zasobów Lokalowych MSWiA. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 września 2016 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazany lokal mieszkalny, stanowiący własność
[...], mógł być przekazany do dyspozycji jednostki organizacyjnej podległej lub nadzorowanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tym samym Zarząd Zasobów Lokalowych MSWiA, jako dysponent kwatery tymczasowej nr [...] przy Al. [...] w [...], miał prawo przekazać przedmiotowy lokal do dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym
i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania danego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Miasta [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] października
2023 r. o przydziale z dniem [...] października 2023 r. K. S. tymczasowej kwatery nr [...] przy Al. [...] w [...], nie narusza obowiązujących przepisów prawa.
Komendant Główny Policji, wydając sporną decyzję, nie dopuścił się naruszenia art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171) w związku z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 poz. 1610), albowiem w sposób prawidłowy dokonał stosownych ustaleń
w zakresie zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 96 ust. 4 ustawy z dnia
6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 10 oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
Przechodząc do rozważań merytorycznych, dotyczących oceny legalności spornej decyzji Komendanta Głównego Policji, należy na wstępie wyraźnie zaznaczyć, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm bez uwzględniania zamieszkałych z nim członków rodziny. Koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji. Jednocześnie, należy zauważyć, że art. 90 ustawy
o Policji wyraźnie stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Komendant Główny Policji, przydzielając K. S. tymczasową kwaterę nr [...] przy Al. [...] w [...], w sposób prawidłowy zastosował wskazane powyżej przepisy, przyjmując, że ów sporny lokal mieszkalny, będący niewątpliwie własnością [...], pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.
W tej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wyjaśnienia pojęcia "w dyspozycji" na gruncie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, którym to pojęciem posługuje się art. 90 tej ustawy, stanowiąc, że "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów."
Warto zauważyć, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt [...], LEX nr [...], rozstrzygając na gruncie podobnego w swej treści przepisu art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - stwierdził, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych, w rozumieniu ww. artykułu, jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem, jak uznał Sąd Najwyższy, związana z prawem organu Policji do decydowania o tym, kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Przy czym, co podkreślił Sąd Najwyższy, dyspozycja organów Policji nie wiąże się automatycznie z prawem własności lokalu.
W doktrynie, na gruncie przepisu art. 90 ustawy o Policji, przyjmuje się, że dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy też posiadania lub innego stanu władania prawa. Owo dysponowanie jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem, wskazuje się, że organy Policji mogą dysponować lokalami, których nie są właścicielami i nie muszą, zgodnie z art. 90 ustawy o Policji, wykazywać swojego prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie, przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, że dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych, albowiem prawo do jego dysponowania jest przesłanką faktyczną
i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu (por. W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2021 i powołany tam wyrok WSA
w Gliwicach z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/GI 1055/16, LEX nr 2334008; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1292/15, LEX nr 2100512).
Ponadto, w literaturze i judykaturze podkreśla się, że do lokali, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, zaś prawo do powyższych lokali mieszkalnych będących w dyspozycji organów Policji nie jest instytucją prawa cywilnego, lecz instytucją szczególną uregulowaną w ustawie o Policji oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (por. m.in. A. Świerczewska- Gąsiorowska /w:/ Ł. Czebotar i inni, Ustawa o Policji. Komentarz, LEX 2015 oraz powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1644/09, LEX nr 993856).
Jednocześnie zauważyć należy, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowaniem lokalem, nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani
w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w kontekście twierdzeń Miasta, że brak jest dowodów na przekazanie przedmiotowego lokalu przez właściciela lokalu do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.
Tym samym, stwierdzić należy, że do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 834/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), czy też ewentualne spory powstałe na tle ustaleń, w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny (tak również: WSA
w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 592/19, LEX nr 3073267).
Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika, że zarówno Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, jak też Komendant Główny Policji, przydzielając sporny lokal mieszkalny, jako kwaterę tymczasową, nie mieli wątpliwości co do statusu tego lokalu, jako pozostającego w dyspozycji organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Co więcej, Miasto wcześniej nie kwestionowało praw do dysponowania tym lokalem, pomimo, że Kierownik Wydziału [...] MSWiA pismem z [...] marca 2020 r. poinformował Zastępcę Kierownika Działu [...] w Dzielnicy [...], że [...] marca 2019 r. na mocy decyzji Sekretarza Stanu MSWiA, wyrażonej pismem [...] z dnia [...] lutego 2019 r., lokal nr [...] przy Al. [...] w [...] został przekazany do dyspozycji Centralnego Biura Śledczego Policji.
Wprawdzie w uzasadnieniu skargi powołano fakt, że [...] już
w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., skierowanym przez Zastępcę Prezydenta [...] do Dyrektora [...] MSWiA, poinformowało, iż - według właściciela spornego lokalu mieszkalnego - MSWiA brak jest zgody na dysponowanie przez [...] MSWiA lokalami stanowiącymi własność [...], niemniej - według Sądu - nic nie wskazuje na to, by pismo z dnia [...] lutego 2016 r. podważało pozostawanie w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, lokalu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji
o przydziale.
Należy stwierdzić zatem, że strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby sporny lokal nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji.
Nietrafne jest w tym względzie powoływanie się przez Miasto na fakt, że przedmiotowy lokal, nie został wskazany, jako lokal przeznaczony na zakwaterowanie funkcjonariuszy, w załączniku do Porozumienia z dnia [...] marca
2020 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność [...]
z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Policji, skoro lokal ten znajduje się w dyspozycji zasobu mieszkaniowego MSWiA.
Mając powyższe na względzie, należy przede wszystkim bardzo wyraźnie stwierdzić, że własność, jako jedno z podstawowych praw, podlega zarówno ochronie konstytucyjnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), jak i kodeksowej (art. 222 i nast. k.c.). Ochrona zagwarantowana przepisami Kodeksu cywilnego skupia się przede wszystkim wokół roszczeń, którymi właściciel dysponuje w razie naruszenia własności, tj. roszczenia windykacyjnego uregulowanego w art. 222 § 1 k.c. oraz negatoryjnego, którego regulację znajdziemy w art. 222 § 2 k.c. Oba roszczenia, wynikające z prawa o charakterze bezwzględnym, jakim jest własność, mają także charakter prawnorzeczowy, chodzi tu więc o actiones in rem przed naruszeniami pochodzącymi od jakichkolwiek osób, bez względu na to, czy są związane jakimkolwiek stosunkiem prawnym z właścicielem.
Należy ponadto podkreślić, że przesłanką wspomnianych wyżej roszczeń petytoryjnych jest samo bezprawne naruszenie prawa własności, czyli wkroczenie
w sferę uprawnień właścicielskich. Skuteczność skierowania takich roszczeń nie jest zależna od wystąpienia elementów podmiotowych - winy lub złej wiary podmiotu naruszającego prawo własności. Nie ma także znaczenia fakt, czy właściciel kiedykolwiek był posiadaczem rzeczy, do której odnosi się roszczenie windykacyjne bądź negatoryjne.
Nie ulega wątpliwości, że wszelkie roszczenia petytoryjne rozpatrywane są wyłącznie przez sąd powszechny - sąd cywilny - w trybie procesowym.
W tej sytuacji, należy przyjąć, że sprawy o wydanie lokalu mieszkalnego,
a także wszelkie spory powstałe na tle ustaleń, w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny (sprawy o ustalenie prawa do dysponowania nim) należą do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych.
W konsekwencji, nie negując w żaden sposób prawa strony skarżącej do spornego lokalu mieszkalnego, należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, że skoro skarżące Miasto ma w stosunku do Policji skuteczne roszczenie petytoryjne chroniące własność spornego lokalu, to powinno dochodzić swoich praw w sądzie powszechnym na drodze cywilnoprawnej, a nie w postępowaniu sądowo-
administracyjnym dotyczącym przydzielenia kwatery tymczasowej, albowiem w tym postępowaniu sąd administracyjny ocenia wyłącznie legalność zastosowania przez organ przepisu art. 90 ustawy o Policji.
Uwzględniając zatem zastosowaną w tej sprawie materialnoprawną podstawę przydzielenia kwatery tymczasowej, Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Komendant Główny Policji rozpatrzył w sposób prawidłowy zgromadzony
w sprawie materiał dowodowy i podjął rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżące Miasto przepisów w sposób istotny, a więc taki, który dawałby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut braku uwzględnienia przez organ stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartego
w wyroku z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 124/23, ponieważ w sprawie tej Sąd orzekał w sprawie ze skargi [...] na postanowienie organu
w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a nie przydziału lokalu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.