II SA/Wa 1279/23

II SA/Wa 1279/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Piotr Borowiecki
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącej E. W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z [...] kwietnia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] W. stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr [...] Rady m.st. W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady m.st. W. z dnia [...] grudnia 208 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 32 ust. 8 uchwały nr [...] Rady m.st. W. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego W. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586, z 2022 r. poz. 3530 i poz. 4666), odmówił zakwalifikowania E. W. do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. W. (§ 2). Określił, że uchwała podlega publikacji w BIP oraz wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego "niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej".
W toku postępowania ustalił, że E. W. wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. S. [...] w związku z zajmowaniem go bez tytułu prawnego. We wniosku umieściła 4-osobową rodzinę córki: H.(ur. 1969 r., zamężna) i K. (ur. 1962 r., żonaty) C. i ich dzieci: M. C. (ur. 1992 r., kawaler) i M. C. (ur 1990 r., panna).
E. W. wraz z pozostałymi osobami umieszczonymi we wniosku pismem z [...] stycznia 2023 r. została wezwana do uzupełnienia w zakreślonym termie braków formalnych. Mimo, że pismo zostało odebrane [...] lutego 2023 r. wnioskodawczyni wraz z pozostałymi osobami umieszczonymi we wniosku nie uzupełnili wniosku i nie skontaktowali się z Urzędem celem złożenia wyjaśnień w sprawie we wskazanym w wezwaniu terminie, który upłynął [...] lutego 2023 r. W dniu [...] marca 2023 r. E. W. uzupełniła część wymaganych dokumentów, jednak nadal nie zgłosiła się do Urzędu celem złożenia wyjaśnień i nie nadesłała wszystkich wymaganych dokumentów, co uniemożliwia właściwą analizę i weryfikację wniosku.
Pismem z [...] maja 2023 r. E. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Skarżąca wskazała, że powodem odmowy było nieuzupełnienie braków formalnych w terminie i niezłożenie wyjaśnień. Braki formalne wniosku dotyczyły nie głównego najemcy lecz osób wspólnie z nim zamieszkujących. Z przyczyn od współzamieszkujących osób niezależnych, uzupełnienie braku formalnego w postaci zaświadczenia o wysokości zarobków, które pozostałe osoby miały obowiązek pozyskać od byłego już pracodawcy nie było możliwe. Wielokrotnie podejmowane próby uzyskania zaświadczenia kończyły się negatywnym rezultatem, na co nie miała wpływu. Niestety o zaistniałej sytuacji nie mogła poinformować urzędu, nie miała też możliwości uzyskania z urzędu informacji jak w tej sytuacji powinna postąpić z uwagi na brak możliwości dodzwonienia się do urzędu. Przyczyna braku możliwości kontaktu telefonicznego przez ponad miesiąc stała się także powodem niestawienia się w urzędzie innej współwnioskującej osoby i tym samym niespełnienia przyczyny wezwania w celu złożenia wyjaśnień. Zgodnie z przepisami K.p.a. nieuzupełnienie braków formalnych w terminie jest podstawą do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tymczasem pominięto ten element wydając decyzję negatywną.
Podkreśliła, że wnioskodawca - najemca lokalu mieszkalnego - złożył wniosek do co jej osoby kompletny i pozbawiony braków formalnych, a brak możliwości uzupełnienia tych braków formalnych przez osoby współwnioskujące, nie z ich zawinionej przyczyny, pozbawił dotychczasowego głównej najemcę możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej, skazując go na eksmisję w nieznane. Działanie takie wskazuje na próbę pozbawienia mieszkańca możliwości pomocy mieszkaniowej tzn. nie przyznać lokalu zastępczego.
Zaznaczyła, że organ nie wziął pod uwagę art. 7 ust. 4 uchwały nr [...] Rady. W. z dnia [...] grudnia 2019 r., która stwierdza, że jeśli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1, czyli warunków dotyczących kryterium metrażowego. Zarząd jednak nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania jej warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej, tym samym dopuszczając się rażącego zaniedbania swoich obowiązków i naruszył prawa podejmując zaskarżoną uchwałę.
Zarząd Dzielnicy [...]m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie w niej zawarte odpowiada prawu.
Pismem z [...] kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał i uzupełnił skargę oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucając naruszenie:
1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i niewyjaśnienie przez organ administracyjny wszelkich niezbędnych okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów,
2. art. 10 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie oraz pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się, w sytuacji, w której możliwość uznania danej okoliczności za udowodnioną w postępowaniu administracyjnym uzależniona jest od umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego,
3. art. 2 Konstytucji RP, poprzez brak poinformowania w uzasadnianiu uchwały o możliwości i zasadach jej zaskarżenia do sądu administracyjnego oraz zasadę poprawnej legislacji i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
Pełnomocnik wskazał, że organ zaskarżoną uchwałą odmówił udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej z uwagi na nieuzupełnienie przez nią braków formalnych w terminie i niezłożenie wyjaśnień. Zwrócił jednak uwagę, że powyższe braki formalne nie obejmowały skarżącej tylko osoby wspólnie z nią zamieszkujące, które nie mogły udzielić żądanych informacji i uzupełnić braków z przyczyn od nich niezawinionych. Ponadto Zarząd Dzielnicy [...] W. nie podjął próby wnikliwego przeanalizowania warunkowych mieszkaniowych i sytuacji życiowej E. W., przez co w sposób rażący naruszył jej prawa i zasady współżycia społecznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu w związku z zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
Sprawując kontrolę legalności wskazanego aktu z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej uchwały, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, publik. LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej uchwały w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 725, z późn. zm.) ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są, jak określa powyższy przepis, osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody.
Jeśli chodzi o zasady oraz tryb wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym sposób postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali, ustawodawca w art. 21 ww. ustawy powierzył te kwestie radzie gminy.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego W., która została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Zaznaczyć należy, że choć wskazane wyże przepisy uchwały mają charakter "autonomiczny", to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone z uwzględnieniem podstawowych zasad procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Zasady te mają bowiem zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2 015 r., sygn. akt I OSK 2025/15).
Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że odmowa udzielenia E. W. pomocy mieszkaniowej nastąpiła na podstawie § 32 ust. 8 uchwały nr [...] Rady [...] W. z [...] grudnia 2019 r., zgodnie z którym niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
W niniejszej sprawie organ uznał, że skarżąca nie spełnia warunków zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, ponieważ nie dostarczyła wszystkich wymaganych dokumentów i oświadczeń umożliwiających analizę wniosku w wyznaczonym jej terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania.
Trzeba podkreślić, iż podstawa odmowy zakwalifikowania wniosku do udzielenia pomocy mieszkaniowej z § 32 pkt 8 powołanej uchwały ma charakter fakultatywny. Zatem stwierdzenie, że nie nastąpiło złożenie żądanych dokumentów i oświadczeń w wyznaczonym terminie musie być przez organ należycie wykazane. Zakreślony zaś termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku powinien być rygorystycznie przestrzegany. Wynika to z daleko idących skutków podjęcia uchwały na podstawie powołanego przepisu.
W analizowanym przypadku, pismem z [...] stycznia 2023 r., wyznaczono stronie 14 dniowy termin do przedłożenia żądanych dokumentów i oświadczeń. Tymczasem § 32 ust. 8 ww. uchwały nakazuje wyznaczyć termin określony na podstawie § 31 ust. 1a, który stanowi, iż "wzywa się do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 30 dni". Wobec kategorycznej treść przepisu "terminie, nie krótszym niż 30 dni" nie jest możliwe skrócenie przedmiotowego terminu. Zatem wyznaczenie przez organ 14 dniowego terminu do uzupełnienia wniosku o dokumenty i oświadczenia niezbędne do jego rozpatrzenia narusza § 32 pkt 8 tej uchwały, a podjęta na jego podstawie zaskarżona uchwała jest prawnie wadliwa.
Nie sposób negować uprawnień organu do żądania dokumentów i oświadczeń pozwalających poddać analizie ocenę faktyczną m.in. warunków mieszkaniowych, posiadania przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu, warunków mieszkaniowych wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwości zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach (§ 32 ust. 1 pkt 1, 4 i 6), lecz nie można tego czynić w sposób oderwany od precyzyjnie ustalonych reguł procesowych.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt 2554/20, wykładnia przepisu § 32 ust. 8 uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r. powinna prowadzić do wniosku, że tylko takie "niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie (...)", które w istocie uniemożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i np. przeprowadzenie właściwej analizy czy też ustalenie, że oświadczenia i dokumenty potwierdzają nieprawdę, a jednocześnie stronie można przypisać z tego powodu choćby winę nieumyślną - mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Analogicznie, podstawę odmowy może stanowić niepodanie takich "dodatkowych informacji", które są bezwzględnie potrzebne dla prawidłowego rozpoznania wniosku czy też przeprowadzenia wszechstronnej analizy sprawy.
Jak wynika z akt sprawy E. W. we wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, poprzez zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. S. [...] w związku z zajmowaniem go bez tytułu prawnego, umieściła 4-osobową rodzinę: H. i K. C. i ich dzieci: M. C. i M. C. Wezwanie zobowiązujące wnioskodawczynię do uzupełnienia braków doręczono skarżącej [...] lutego 2023 r. W dniu [...] marca 2023 r. E. W. uzupełniła część wymaganych dokumentów. W skardze wskazała na trudności w wykonaniu żądania w zakreślonym przez organ terminie.
Sąd zwraca uwagę, że skarżąca podjęła czynności zmierzające do współdziałania z organem w procesie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie uzupełniła jednak wniosku o wszystkie żądane przez organ dokumenty i oświadczenia. Niemniej strona nie może być obarczana negatywnymi skutkami prawnymi niezrealizowania żądania organu, jeżeli to żądanie narusza przepisy prawa - § 32 pkt 8 w zw. z § 31 ust. 1 a uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. Prowadząc postępowanie o udzielenie pomocy mieszkaniowej i wyznaczając w ramach tego postępowania określone obowiązki, organ powinien wyznaczyć skarżącej termin zgodnie z treścią § 31 ust. 1a powołanej uchwały, aby mogła się z niego wywiązać, mając przy tym na uwadze, iż to przede wszystkim na organie ciąży obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku minął ponad rok, zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe ustalenia nakazują stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 300 zł Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.