II SA/Wa 1279/19

II SA/Wa 1279/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Konrad Łukaszewicz
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2654/21 - Postanowienie NSA z 2023-11-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art 8a, art 15c, art 22a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , Michał Pietrzak, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec B. Z. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 228 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".
W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:
Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2017r.) B. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg służby, zaznaczając, że od dnia [...] lutego 1985 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. pracował jako [...] w Sekcji Paszportów Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Do jego obowiązków na zajmowanym stanowisku należało przede wszystkim: przyjmowanie wniosków paszportowych, kompletowanie akt i wydawanie paszportów. Nie miał wpływu ma decyzje podejmowane w zakresie odmowy lub przyznania paszportu. Jak wskazał, jego praca w ww. instytucji nie stanowiła istotnej służby na rzecz totalitarnego państwa, a okres 4 lat i 11 miesięcy stanowił krótki epizod w jego życiu. Od 1990 r., po pozytywnej weryfikacji, wnioskodawca pełnił służbę w Wydziale Kryminalnym Komendy Rejonowej Policji w [...]. Realizując obowiązki służbowe brał udział m.in. w rozpracowywaniu zorganizowanych grup przestępczych. Ponadto, dzięki pomyślnej realizacji wielu spraw operacyjnych, przy aktywnym jego udziale, zostało odzyskane mienie o znacznej wartości. Z uwagi na charakter realizowanych przez wnioskodawcę zadań służbowych, okres od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] grudnia 1995 r. został uznany za okres służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W latach 2000-2003 wnioskodawca pełnił służbę na stanowisku [...] Powiatowego Policji dla Powiatu [...] z siedzibą w [...]. W uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych wymieniony został odznaczony [...] Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Ze służby został zwolniony z dniem [...] września 2003 r. ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający mu dalszą realizację obowiązków.
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.
Organ wskazał, iż Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie wnioskodawcy uznał służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] lutego 1985 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. 4 lata, 11 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 18 lat, 7 miesięcy i 2 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej wnioskodawcy został zaliczony okres 1 roku, 8 miesięcy i 25 dni zasadniczej służby wojskowej.
Z kopii akt osobowych o sygn. [...] oraz [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Dalej organ powołał pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza, z którego wynika, że był on mianowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe, pozytywnie opiniowany, odznaczany i wyróżniany nagrodami pieniężnymi. Nadto, w okresie od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] grudnia 1995 r. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przekazane dokumenty zawierają również informację o obniżeniu wnioskodawcy w 2002 r. dodatku funkcyjnego oraz o wymierzeniu kary dyscyplinarnej.
Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 18 lat, 7 miesięcy i 2 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 4 lata, 11 miesięcy i 16 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres około 26% całego okresu służby, nie można mówić o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Przedmiotowy okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie 5-letni okres służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
W zakresie analizy spełniania drugiej z ww. przesłanek organ wskazał, iż brak jest podstaw do kwestionowania rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków podczas całej służby w Policji. Zgromadzony w sprawie materiał zawiera bowiem pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe oraz informacje o przyznanych nagrodach pieniężnych za sumienne i ofiarne realizowanie zadań służbowych. Ponadto przekazana przez Komendanta Głównego Policji dokumentacja zawiera informację, że wnioskodawca w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Reasumując organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałej" służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro dla zastosowania wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy obie przesłanki z art. 8a ust. 1 (pkt 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia wniosku.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przez organ:
- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez dokonanie oceny spełnienia kryterium "krótkotrwałości" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. przez pryzmat definicji słownikowej, a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego;
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przedstawiania przez organ istotnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia oraz sposobu zakończenia służby, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a dodatkowo zaniechanie przybliżenia postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, co skutkowało brakiem przyjęcia, iż w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek";
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej a to poprzez prowadzenie postępowania z wyraźnym pokrzywdzeniem skarżącego;
- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "krótkotrwałości" służby w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy powinno być ono interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych;
- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ww. ustawy;
- art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości" służby w ujęciu proporcjonalnym przy jednoczesnym marginalizowaniu tej przesłanki w ujęciu bezwzględnym oraz faktu, iż skarżący został zwolniony ze służby ze względu na inwalidztwo co prowadzi do wniosku, iż przesłanka "krótkotrwałości" została spełniona;
i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż pracował w sekcji paszportów Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] pełniąc funkcję [...]. W wykonywanej pracy był odpowiedzialny przede wszystkim za obsługę interesantów, tj. przyjmowanie wniosków paszportowych, kompletowanie akt paszportowych i wydawanie książeczek paszportowych bez podejmowania decyzji w zakresie odmowy lub przyznania paszportu. Niewątpliwie praca w niniejszej instytucji nie stanowiła istotnej służby na rzecz totalitarnego państwa. Zakres czynności służbowych powierzonych w tym okresie skarżącemu był marginalny i nikły w znaczeniach struktury ówczesnego aparatu komunistycznych organów bezpieczeństwa państwa. Istotne jest również to, że w dalszej służbie skarżący wielokrotnie osobiście uczestniczył w realizacji wielu spraw, które doprowadziły do zatrzymania groźnych przestępców oraz odzyskania mienia znacznej wartości. Powierzone obowiązki wykonywał w sposób rzetelny, wyróżniając się dużym zaangażowaniem i starannością, a efekty jego pracy były cenione i nagradzane.
Skarżący zarzucił, iż organ nie odniósł się do okresu jego służby od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] grudnia 1995 r., pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, który został wskazany w zestawieniu wysługi lat sporządzonej przez ZER MSWiA. Sposób w jaki naliczano te okresy wyraźnie wskazuje, że skarżący osobiście brał bezpośredni udział w znacznej ilości spraw operacyjnych i dochodzeniowo-śledczych bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu. Nadto organ nie odniósł się do okoliczności, że zakończenie służby przez skarżącego wiązało się ze stwierdzeniem całkowitej niezdolności do służby oraz zaliczeniem go do trzeciej grupy inwalidzkiej. Ze względu na stan zdrowia skarżący odszedł na wcześniejszą emeryturę z dniem [...] września 2003 r. W dniu [...] czerwca 2013 r. Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w orzeczeniu nr [...] uznała, że inwalidztwo jest trwałe i pozostaje w związku ze służbą.
W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec B. Z. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.).
Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w ww. przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).
Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone, niezdefiniowane w ustawie: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w okolicznościach danej sprawy, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.
W niniejszej sprawie Minister SWiA dokonał interpretacji pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7 - 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę, odsyła bowiem do kryteriów najbardziej obiektywnych.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] lutego 1985 do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 4 lat, 11 miesięcy i 16 dni, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji dla [...] z siedzibą w [...] w dniu [...] września 2003 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego obejmuje 18 lat, 7 miesięcy i 2 dni, z czego okres 4 lat, 11 miesięcy i 16 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa (co stanowi około 26% całego okresu służby), należy podzielić stanowisko organu, że skarżący nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., o której mowa w art. 13b ww. ustawy.
Skarżący podnosił w skardze, iż w ww. okresie 4 lat, 11 miesięcy i 16 dni określonych jako służba na rzecz totalitarnego państwa, pracował w sekcji paszportów RUSW w [...], jednak odpowiedzialny był przede wszystkim za obsługę interesantów i nie podejmował decyzji w zakresie odmowy lub przyznania paszportów. Odnosząc się do tej argumentacji zaznaczyć należy, że w przepisie art. 13b ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji, formacji czy jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według stanowiska lub zakresu obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ww. ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.
Zaznaczyć należy, że pojęcie "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990r. nie zostało zdefiniowane w ustawie zaopatrzeniowej. Sam przepis art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy również nie określa konkretnej ilości jednostek czasowych koniecznych dla spełnienia wymogu "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990r. Z tego względu zgodzić należy się z organem, iż przesłanka ta powinna być oceniana indywidualnie w każdym przypadku na podstawie konkretnego stanu faktycznego.
Nie można jednocześnie zarzucić organowi, iż - uwzględniając okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej - błędnie przyjął, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie została spełniona. Ocena czasu pełnienia służby przez skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. zwłaszcza w aspekcie proporcjonalnym, tj. w odniesieniu do całego okresu służby (26%), nie pozwala uznać, że jest to okres krótkotrwały. Nie można również przyjąć, iż w ujęciu bezwzględnym okres 4 lat, 11 miesięcy i 16 dni to przedział czasu, który można określić jako krótkotrwały, tj. niedługi, krótkookresowy, tymczasowy, doraźny ("Słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.).
Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Minister SWiA prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. oraz w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] grudnia 2017 r. sporządzonej przez Komendę [...] Policji, iż brak jest podstaw do uznania, że skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki pełniąc służbę po dniu 12 września 1989 r. Organ zauważył również, że ww. dokumentacja zawiera informację, że skarżący w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Organ zatem nie zakwestionował faktu spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.
Jak już wyżej podkreślono, tylko łączne spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej (krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), stanowi podstawę do podjęcia przez organ analizy i oceny, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wyłączenie stosowania ww. zasad ogólnych ustawy ze względu na "szczególnie uzasadniony przypadek". Przy czym zgodzić należy się z organem, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja w której osoba wnioskująca - spełniająca przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ rozważył okoliczności faktyczne sprawy w odniesieniu do ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Powyższe uchybienie nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnionym powodem odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącgo przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej był brak spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ zebrał bowiem materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu adekwatnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu kwalifikującym zaskarżoną decyzję do eliminacji z obrotu prawnego.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.