II SA/WA 1276/19

II SA/Wa 1276/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Sygn. powiązane
III OSK 4557/21 - Wyrok NSA z 2024-11-13
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz K. B. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej wydał w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wypłaty [...] SG rez. K.B. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż [...] SG rez. K.B. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], z dniem [...] lutego 2013 r. W związku ze zwolnieniem wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia (zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i rozporządzeniem wydanym wówczas na jego podstawie), w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop.
Strona wystąpiła z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Stwierdziła, że wypłata należnego w dniu zwolnienia ze służby ekwiwalentu urlopowego nastąpiła w oparciu o mnożnik wynikający z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560). Wniosek o wyrównanie ekwiwalentu stronie motywowała wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższy przepis jest analogiczny do przepisu normującego pragmatykę służbową, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby).
Funkcjonariusz powołał się również na inicjatywę Zarządu Głównego Niezależnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z Konstytucją RP oraz na niekonsekwencję ustawodawcy w regulacjach dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w poszczególnych pragmatykach służbowych. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy dotyczące Straży Granicznej, które przewidują tożsamy współczynnik (1/30) przy obliczaniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, są niezgodne z Konstytucją RP. Oba przepisy są treściowo zbieżne, dlatego wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni przepisów regulujących zasady naliczania ekwiwalentu w Straży Granicznej.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ wskazał, iż w dacie zwolnienia ze służby wypłacono stronie ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe zgodnie z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy powołanej ustawy i regulowało kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Ekwiwalent za urlop oblicza i wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwa w sprawach wypłaty uposażenia. Ekwiwalent wypłaca się w formie bezpośredniej lub na rachunek w banku wskazanym w formie pisemnej przez funkcjonariusza. W niniejszej sprawie tak uczyniono, co nie zostało zaskarżone.
Organ wskazał, że powołany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15) nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. W wyroku tym nie wskazuje się na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej.
Prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne. Organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że w całości podtrzymuje argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, dokonał wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem wszelkich materiałów dowodowych będących zarówno w jego posiadaniu, jak i zebranych w trakcie postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do argumentacji strony powołującej się na inicjatywę Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby z Konstytucją RP, ustawą o Straży Granicznej oraz Europejską Kartą Społeczną, Komendant Główny zauważył, iż do czasu wejścia w życie znowelizowanych przepisów w przedmiotowym zakresie organy Straży Granicznej opierają swoje rozstrzygnięcia na przepisach obecnie obowiązujących, bowiem nie jest możliwe rozstrzyganie spraw w oparciu o nieistniejące przepisy.
Niespornym jest, iż w związku ze zwolnieniem ze służby stronie wypłacono wszystkie świadczenia zgodnie z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe obliczony według przelicznika obowiązującego w dacie wypłaty przedmiotowej należności, unormowanego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej i reguluje kompleksowo do dnia dzisiejszego kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15) w zakresie w jakim orzeka o niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z póżn.zm.) nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. W komentowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie w Straży Granicznej, w związku z tym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty skarżącemu ekwiwalentu jak i obecnie. Ze względu na powyższe, jak również fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej poprzez wypłatę na wskazany przez funkcjonariusza rachunek bankowy to brak jest podstaw do realizacji roszczenia strony. Wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie ma oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatyką służbową w Straży Granicznej.
K.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...].
Wskazanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 147) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005 r., nr 186, poz. 1560) w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 30 października 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102),
2) art. 2, art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady praworządności,
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji,
4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niekonstytucyjność przepisów analogicznych do przepisów normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej, nie ma wpływu na wysokość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz ewentualnie na podstawie art. 145a ust. 1 P.p.s.a. zobowiązanie organu do wydawania w określonym terminie decyzji w przedmiocie naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.
Funkcjonariusz podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję, pomija okoliczność, iż analogiczna sytuacja wystąpiła w przypadku ekwiwalentu za tzw. "przedawniony urlop". Wówczas Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. o sygn. akt: K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją RP.
Przedmiotowym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał jedynie niekonstytucyjność przepisu ustawy o Policji, a co za tym idzie, również i w tym wypadku przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, choć treściowo zbieżny, nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W kwestii stosowania powołanego art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego orzeczenia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2388/13), wskazując, iż: "Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej, która zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej". Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona, to jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. Posłużenie się powyższymi zasadami interpretacyjnymi przy wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jest niezbędne po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Z uwagi na to, że oba przepisy są treściowo zbieżne, wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni przepisów regulujących zasady naliczania ekwiwalentu w Straży Granicznej.
Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy dotyczące Straży Granicznej, które przewidują tożsamy współczynnik (1/30) przy obliczaniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, są niezgodne z Konstytucją RP. Skutkiem bowiem zastosowania współczynnika 1/30 jest wypłacenie skarżącemu zaniżonego świadczenia. Organ w zaskarżonej decyzji uznał zaś, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji, a co za tym idzie, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie stanowiło dla organu wskazówki interpretacyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zacytowanych na wstępie przepisów poprzez ich błędną wykładnię.
Zdaniem skarżącego istnieje możliwość samodzielnego dokonania przez sąd oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy i odmowy zastosowania przepisów, które są niezgodne z przepisami Konstytucji RP.
W styczniu 2019 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby z Konstytucją RP, ustawą o Straży Granicznej oraz Europejską Kartą Społeczną, wystąpił również Zarząd Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej z siedzibą w [...]. We wniosku podkreślono, iż zaskarżony przepis rozporządzenia prowadzi do niepełnej kompensacji niewykorzystanych przez funkcjonariuszy urlopów, bowiem za 1 dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują oni ekwiwalent równy 88% wartości dziennego uposażenia, a nie 100% dziennego uposażenia. Skoro zatem nie jest to rekompensata ekwiwalentna, zaskarżony przepis narusza istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formy załatwienia sprawy przez organy Straży Granicznej należy stwierdzić, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest akceptowane w pełni w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 136/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżący opierał swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości między innymi na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Należy wyjaśnić, iż przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od 19 października 2001 r.
Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".
Trybunał Konstytucyjny wskazał dalej, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą " wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.
Wydając decyzję odmowną, organy w niniejszej sprawie przyjęły, iż brak jest możliwości uznania roszczenia skarżącego w oparciu o powyżej przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako że wyrok ten nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji, a ponadto w wyroku tym nie wskazano na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej lub aktu wykonawczego do tej ustawy.
Analizując kwestię wpływu wskazanego orzeczenia TK na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wypada przywołać poglądy wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OZ 577/20, mocą którego uchylone zostało postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. zawieszające postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę z wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560), w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (sprawa sygn. akt U 3/19).
We wzmiankowanym postanowieniu NSA stwierdził, iż zawisła przed TK sprawa dotycząca zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów rozporządzenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dającego podstawę do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. NSA wskazał, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10; z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15 – dostępne w systemie informacji prawnej https://sip.lex.pl).
NSA wyjaśnił ponadto, że sprawa dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, który został uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.
Tożsama regulacja pod względem przedmiotowym została zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, która zakresowo obejmuje m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji. Podkreślić bowiem należy, że bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdza, iż § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Godzi się podkreślić, podzielając poglądy Trybunału Konstytucyjnego zawarte w przywołanym wyroku, a także poglądy Prokuratora Generalnego RP wyrażone w jego piśmie procesowym złożonym do sprawy zawisłej przed TK o sygn. akt 3 U/19, że ustalenie w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia narusza "istotę" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Wskazać bowiem należy, że uprawnienie funkcjonariuszy Straży Granicznej do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest – w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy.
Ekwiwalent zaś – jak już wskazano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego.
Wobec powyższego, przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop można pomocniczo posłużyć się regulacją m.in. art. 172 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), zgodnie z którą za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował.
Zaznaczyć też należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Funkcjonariusze Straży Granicznej zaś, jak wskazał Wnioskodawca w sprawie zawisłej przed TK o sygn. akt U 3/19, pełnią służbę średnio przez 22 dni w miesiącu
Zważywszy zatem, że urlopy wypoczynkowe udzielane są, zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w dni służby, a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby).
Przyjęcie w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu, nie znajduje więc żadnego uzasadnienia.
W szczególności, uzasadnieniem takiego sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu nie może być fakt przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych, albowiem, jak już wskazano powyżej, art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wyraźnie określa, że do 30 dni kalendarzowych urlopu przysługującego funkcjonariuszom Straży Granicznej nie włącza się dni ustawowo wolnych od pracy. W tym kontekście uznać należy, że ocena konstytucyjności przyjętego w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy mogłaby być inna, gdyby urlop wypoczynkowy był rzeczywiście przyznawany w dniach kalendarzowych, czyli wraz z dniami ustawowo wolnymi od pracy. Wówczas nie zachodziłaby konieczność ustalania wartości dnia roboczego.
Bez wpływu na ocenę konstytucyjności zaskarżonej regulacji § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pozostaje również fakt uregulowania w § 10 rozporządzenia w sprawie urlopów możliwości wykorzystania, na wniosek funkcjonariusza, urlopu w częściach, z których jedna część wynosi co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych, gdyż zgodnie z regulacją art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i od tych dni należy wyłączyć dni ustawowo wolne od pracy.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że ustanowienie w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów mianownika w wysokości odpowiadającej liczbie dni w miesiącu (30), a nie liczbie dni służby, niweluje prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do otrzymania koniecznego substytutu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trudno bowiem nazwać przyjęcie owego współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu "rekompensatą ekwiwalentną", co prowadzi – z uwagi na gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do wypoczynku – do uznania, że naruszona została "istota" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Konkludując, § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Stosownie do art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany przed zwolnieniem urlop. W art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej ustawodawca zawarł zaś delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu obliczania i wypłacania owego ekwiwalentu.
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z pojęcia "ekwiwalent" wywodzi świadczenie stanowiące równowartość niewykorzystanego urlopu. Wobec powyższego uznać należy, że delegacja zawarta w art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej została zaskarżonym § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów zrealizowana w sposób nieprawidłowy . Ustawodawca nakazał bowiem określenie zasad obliczania i wypłacania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie rekompensaty pieniężnej, która pozornie tylko zbliżona jest do ekwiwalentu. Ponadto zaskarżony przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów stoi też w sprzeczności z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, które operują wyrażeniem "ekwiwalent".
Tym samym uznać należy, że § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest też niezgodny z art. 118 ust. 1 pkt 2, a także ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje też unormowanie określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, a także maksymalnego czasu pracy i zastrzega dla tego unormowania formę ustawy. Stąd, regulowanie tych kwestii w drodze rozporządzenia stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie Konstytucji RP. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za "(...) szczególnie istotną należy uznać tezę wyrażoną w orzecznictwie TK (...), iż art. 66 ust. 2 powinien pełnić »rolę realnej gwarancji praw pracowniczych poprzez ograniczenie swobody kształtowania warunków pracy w umowach, jak i aktach podustawowych«" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, op. cit., s. 688).
Z tego zatem względu prawo do ekwiwalentu – jako konieczny substytut urlopu wypoczynkowego – powinno być regulowane w całości w przepisach rangi ustawowej.
W niniejszej sprawie, prawo do ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy zostało uregulowane w art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Jednocześnie jednak, sposób obliczania i wypłacania tego ekwiwalentu został przeniesiony do aktu wykonawczego.
Powyższe skłania do uznania, że to regulacji art. 118 ustawy o Straży Granicznej można postawić zarzut niepełnego, a zatem niezgodnego z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, uregulowania kwestii ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Owo uznanie nie zwalnia jednak od stwierdzenia, że również § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów, zawierający unormowanie w zakresie sposobu obliczania i wypłacania ekwiwalentu, jest niezgody z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wymogiem określenia w przepisach rangi ustawowej corocznych płatnych urlopów, a tym samym stanowiącego substytut owego prawa ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.
Zwrócić należy także uwagę, że ustawodawca ustawą nowelizującą unormował na poziomie ustawowym prawo do rekompensaty za niewykorzystany czas wolny od służby wraz ze sposobem obliczania i wypłacania funkcjonariuszowi owej rekompensaty. Regulacja ta pośrednio potwierdza niekonstytucyjność unormowania sposobu obliczania· wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy na poziomie regulacji podustawowej.
Reasumując, § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, stoi również w sprzeczności z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, właściwy organ Straży Granicznej powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, jako że ekwiwalent – będący substytutem urlopu – powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.