II SA/Wa 1260/06

II SA/Wa 1260/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Jacek Fronczyk
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 491/07 - Wyrok NSA z 2007-10-17
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie odwołania wójta 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2) stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Prezes Rady Ministrów po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., podtrzymanego pismem z dnia [...] marca 2006 r., na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 ze zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym odwołał H. D. z dniem [...] maja 2006 r. z funkcji Wójta Gminy K. oraz na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył z dniem [...] maja 2006 r. osobę do pełnienia funkcji Wójta Gminy K. do czasu wyboru nowego wójta.
W ocenie organu przytoczone przez wnioskodawcę okoliczności potwierdzają w pełni dopuszczenie się przez Wójta Gminy K. H. D. powtarzającego się naruszania ustaw, a zarazem podejmowane przez Wojewodę [...] działania – trzykrotne wezwanie do zaprzestania naruszeń ustaw nie odniosły skutku, co wyczerpuje dyspozycję powołanego przepisu i czyni zasadnym zastosowanie przez Prezesa Rady Ministrów określonego w nim środka nadzoru.
W pierwszym z wezwań z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda wskazał, że w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.", które zostało opracowane przez Wójta Gminy K. i następnie przyjęte uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] października 2002 r. nr [...], zostało uznane za sprzeczne z prawem przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] oddalił skargę Gminy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie Wojewody, Studium to świadczyło o nieudanej próbie legalizacji trwającej od stycznia 1995 r. samowoli nabywców działek na terenach łąk i pastwisk wsi K., którzy przystąpili niezależnie od planu zagospodarowania przestrzennego gminy, do ich zagospodarowywania na cele rekreacyjne, bez stosownych zezwoleń. Rada Gminy K. uchwaliła poprawione Studium uchwałą z dnia [...] października 2003 r. W jego § 22 ust. 3 znalazł się zapis o objęciu obowiązkiem opracowania planu miejscowego obszaru K. i [...].
Wójt Gminy K. nie opracował i nie przedstawił Radzie Gminy tego planu, naruszając przepisy zobowiązujące do jego sporządzenia, tj. art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 14 ust. 7, art. 15 ust. 2 pkt 3, 4, 7 i 8, 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i innych odrębnych ustaw, a także przywołany wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia [...] października 2003 r.
Bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla wsi K., w szczególności nieprzystąpienie do jego opracowania dla całego obszaru wsi K. w terminie 3 miesięcy od uchwalenia Studium, spowodowała zaprzestanie wykonywania zadań własnych Gminy w zakresie planowania i zagospodarowywania przestrzennego dla ww. obszaru. Stanowi to naruszenie postanowień ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Na konieczność opracowania planu miejscowego dla K., wynikającą z § 22 ust. 3 Studium, w licznych skargach zwracały uwagę Liga Ochrony Przyrody i Grupa Inicjatywna "[...]" oraz inne organizacje.
Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie dają żadnej możliwości usankcjonowania nielegalnej zabudowy i nakładają bezwzględny obowiązek jej rozbiórki. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego wydawały sukcesywnie nakazy rozbiórki. Decyzje te były utrzymywane w mocy przez organy odwoławcze, jak również sąd administracyjny. W latach 1991 – 1994 Wójt Gminy K. wydał 33 decyzje o nakazie rozbiórki. W latach 1995 – 1998 Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydał 40 takich decyzji. Natomiast w okresie od dnia 11 kwietnia 2000 r. do dnia 30 czerwca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał 110 nakazów rozbiórki. Wobec niewykonania przedmiotowych nakazów wszczęto 90 postępowań egzekucyjnych, które doprowadziły do wyegzekwowania 39 rozbiórek w K. Sprawy dotyczące obiektów wzniesionych po dniu 1 stycznia 1995 r. kierowane były do sądu w celu zobowiązania do naprawienia szkód poprzez usunięcie wzniesionych nielegalnie obiektów.
Postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanych na obszarze wsi K. zostały jednak zawieszone w związku z brakiem obowiązującego planu miejscowego, ponieważ postanowienia art. 48 ustawy - Prawo budowlane wymagają dla podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki zbadania zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami planu miejscowego.
Zwrócono uwagę, że Wójt Gminy K. zobowiązał się do czasu uchwalenia planu miejscowego dla wsi K., że nie będzie wydawał żadnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego obszaru, na którym wybudowano dotychczas nielegalnie kilkaset różnych obiektów. Taką konieczność wskazywali: Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] oraz [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w kolejnych pismach z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. W dniu [...] czerwca 2004 r. Wójt Gminy K., wbrew powyższym ustaleniom, wydał sprzeczną z prawem decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., w związku z pismem Wojewody [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji na podstawie art. 157 § 1 i 2, 156 § 1 pkt 7, art. 158 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wójt Gminy K. w sposób świadomy i celowy utrudniał postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanych, poprzez opóźnianie wykonania 6-ciu planów miejscowych dla fragmentów wsi K., dla których Rada Gminy K. w dniu [...] lutego 2003 r. podjęła uchwały w sprawie przystąpienia do ich opracowania.
Nieprzystąpienie Wójta Gminy K. do opracowania planu miejscowego dla całego terenu wsi K. naruszyło art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowienia Studium uniemożliwiając przystąpienie do parcelacji, scalania i podziałów gruntów dla obszarów chronionych polderów holenderskich. Tym samym naruszono art. 23 i art. 11 pkt 5-8 i art. 17 pkt 6 i 7 wyżej powołanej ustawy, ponieważ uniemożliwiło to również przystąpienie do procedury zmiany przeznaczenia części gruntów rolnych we wsi K. na cele budowlane i inne.
Rada Gminy, na wniosek Wójta, podjęła sprzeczne z prawem uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S.; S.; W., których Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2005 r., znak [...] stwierdził nieważność. Zdaniem Wojewody dowodzi to, iż działania podejmowane przez Wójta Gminy [...] naruszają obowiązujące przepisy prawa i to naruszanie ma charakter świadomy i ciągły.
Sąd Okręgowy w G. w wyroku z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [..] w sprawie wytoczonej przeciwko, między innymi, Gminie K. o naruszenie dóbr osobistych i zapłatę, nakazał pozwanej Gminie na podstawie art. 24 kodeksu cywilnego złożyć stosownej treści oświadczenie oraz zapłatę na podstawie art. 644 kodeksu cywilnego na rzecz powodów reszty wynagrodzenia, wynikającego z umowy o opracowanie Studium, w związku z wypowiedzeniem w dniu [...] września 2002 r. umowy przez Wójta H. D. W dniu [...] września 2002 r. Gmina zawarła nową umowę o opracowanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które uznano za niezgodne z prawem (por. wyrok OZ NSA w G. z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...]).
Przedstawiając powyższe Wojewoda [...] omawianym pismem z dnia [...] marca 2005 r. wezwał Wójta Gminy K. H. D., pod rygorem podjęcia działań prawnych określonych w art. 96 ustawy o samorządzie gminnym, do zaprzestania naruszeń prawa poprzez:
- zakończenie, w możliwie jak najszybszym terminie, postępowania w sprawie opracowania planów miejscowych, wszczętych sześcioma uchwałami Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., obejmujących część terenu K. oraz część terenu K. i doprowadzenie do niezwłocznego uchwalenia tych planów przez Radę Gminy K.,
- natychmiastowe złożenie do Rady Gminy K. wniosku o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałego obszaru K. i K., zgodnie z przepisami Studium uchwalonego dnia [...] października 2003 r., tj. wykonania obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla całego obszaru wsi K., który powstał 3 miesiące od daty jego uchwalenia,
- zaniechanie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wsi K. przed opracowaniem i uchwaleniem planu miejscowego,
- uchylenie, we własnym zakresie, w trybie wznowienia postępowania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2004 r. i wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] w K.,
- wycofanie sprzecznego z prawem stanowiska, skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w dniu [...] stycznia 2005 r. w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2004 r.,
- przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa i nie dokonywanie dalszych jego naruszeń, a także doprowadzenie do konstruktywnego rozwiązania sprawy nielegalnej zabudowy na obszarze wsi K., zgodnie z przepisami odrębnymi i ustaleniami opracowanego i uchwalonego przez Radę Gminy K. planu miejscowego,
- wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] w sprawie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.
Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2005 r. skierował do Wójta Gminy K. kolejne wezwanie do zaprzestania naruszeń prawa. W piśmie tym zwrócono uwagę, że opóźniając opracowanie planu miejscowego dla obszaru K. i wydawanie nowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego i innych obszarów, Wójt Gminy K. w sposób świadomy i celowy nie tylko utrudnia postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej powstałej w latach 90 – tych, ale także umożliwia jej rozszerzanie. Z uwagi na brak planu miejscowego na obszarach tych powstają obiekty niezgodne z ustaleniami Studium i obowiązującym prawem. To zaś z kolei utrudnia organom nadzoru budowlanego prowadzenie skutecznych postępowań egzekucyjnych w sprawie likwidacji istniejących samowoli budowlanych.
Organ nadzoru zwrócił uwagę, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w G. po raz kolejny w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. skierowanym do Wójta Gminy K. wyjaśnił, że nie ma żadnych przeszkód by Gmina K. przystąpiła do opracowania planu miejscowego dla obszaru K. i K.
Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w projekcie budżetu gminy na 2004 r. Wójt Gminy K. nie zaplanował wydatków na opracowanie planu miejscowego dla obszarów K. i K. i nie przedłożył Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania tego planu. Nie rozpoczął również procedury przetargowej w celu zlecenia jego opracowania.
Wojewoda [...] wskazał na kolejne naruszenia przez Wójta prawa, polegające na wydaniu, w dniu [...] września 2003 r., dla jednego inwestora czterech decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: 1/ nr [...] na budowę siedliska rolniczego położonego na działce nr [...] w B., 2/ nr [...] na budowę siedliska rolniczego położonego na działce [...] w B., 3/ nr [...] na budowę siedliska rolniczego położonego na działce [...] w B. oraz 4/ nr [...] na budowę siedliska rolniczego położonego na działce [...] w B. Wydanie przedmiotowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę siedlisk rolniczych umożliwiło geodezyjny podział działek na 48 działek rekreacyjnych po około 2000 m². Inwestor oferuje ich sprzedaż poprzez ogłoszenia internetowe. Wyżej wymienione decyzje są sprzeczne z uchwalonym przez Radę Gminy w dniu [...] października 2003 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...]. W toku tych spraw nie zwrócono się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o wyrażenie stanowiska w trybie art. 47 ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotowe decyzje są również sprzeczne z rozporządzaniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 1998 r., które zabrania lokalizowania na terenach parków krajobrazowych nowej zabudowy.
W dniu [...] września 2004 r. Wójt Gminy K. wszczął postępowanie nr [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę siedliska rolniczego na działce Nr [...] w m. D. pomimo, iż postanowienia § 5 pkt 9 Studium wyraźnie wskazują, że na terenach podmokłych, znajdujących się w dnach dolin [...], obowiązuje ograniczenie zabudowy ze względu na wysoki poziom wód gruntowych oraz możliwość podtapiania przez wody powierzchniowe. Natomiast w jego § 7 pkt 4 stwierdza się, iż dopuszczalna jest realizacja nowych siedlisk poza obszarami zabudowanymi w przypadku, kiedy wielkość gospodarstwa przekracza średni areał gospodarstw rolnych w gminie. Projekt decyzji jest niezgodny z prawem, ponieważ część terenu gospodarstwa dzierżawionego przez inwestora wynosząca ok. 13 ha położona jest w innej miejscowości (B.) i nie jest związana z wnioskowaną zabudową siedliskową. Decyzja taka jest sprzeczna z postanowieniami art. 33 ustawy o ochronie przyrody, gdyż teren objęty wnioskiem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu P., będącego jednocześnie na liście specjalnych obszarów ochrony siedliskowej Natura 2000. Planowana inwestycja może niekorzystnie wpłynąć na przedmiot ochrony. Inwestor dokonał już geodezyjnego podziału tej działki na 14 działek rekreacyjnych, które zamierza, po uzyskaniu przedmiotowej decyzji, zabudować domkami letniskowymi. Wydanie przez Wójta Gminy K. decyzji w tej sprawie może uruchomić nową nielegalną zabudowę obiektami letniskowymi, obszarów nie przeznaczonych na ten cel (teren [...]), stosownie do postanowień Studium.
Pomimo nieprzystąpienia do opracowania planów miejscowych, Wójt Gminy wszczął postępowania w sprawie wydania kolejnych (13) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i opracowuje projekty decyzji, czym narusza ustalenia obowiązującego Studium i przepisy prawa oraz podejmuje działania sprzeczne z przywoływanym wcześniej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wójt Gminy K., nadal nie wykonał uchwał Rady Gminy, związanych z ochroną środowiska przyrodniczego w szczególności chodzi o 38 uchwał Rady Gminy z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych części Gminy.
Organ wykonawczy Gminy nie rozpatrzył wniosków wniesionych do opracowania tych planów, do czego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje w terminie 21 dni od podjęcia uchwał. W tym okresie część wniosków zdezaktualizowała się, co wymagać może powtórzenia całej procedury planistycznej i w konsekwencji spowoduje nieuzasadnione koszty dla Gminy.
W związku z zaprzestaniem działań związanych z opracowywaniem planów miejscowych dla obszarów określonych w Studium wpływają liczne skargi na działalność Wójta Gminy K. Skargi te dotyczą również braku działań w kierunku likwidacji samowoli budowlanych na obszarze K. i K.
Z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Nr [...]) wynika, że pomimo ponagleń Wójt Gminy K. nie podjął działań mających na celu opracowanie projektu rewaloryzacji cmentarza i wykonanie prac naprawczych w związku z wycinką drzew na cmentarzu ewangelickim w K., do których został zobowiązany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G.. Odpowiedzialność za stan tego zabytku ponosi Wójt Gminy K. Straty oszacowano na kwotę [...] zł.
Mimo ponagleń, nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wycinki drzew w pasie drogowym, na podstawie wadliwej decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2003 r. przez Wójta Gminy K.
Wójt Gminy K. naruszył prawo, wydając decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji dwóch turbin wiatrowych o mocy 500 kW wraz z przyłączem elektroenergetycznym i stacją trafo SN na terenie działek nr [...] i [...] położonych w J.
Wójt Gminy K. podjął niezgodne z prawem działania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę 41 turbin wiatrowych na terenie Gminy K. Prowadzi w tej sprawie postępowanie nr [...] zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, która powinna być poprzedzona opracowaniem planów miejscowych dla obszarów, na których turbiny, linie przesyłowe i stacje planuje się zlokalizować oraz wyłączyć grunty z produkcji rolnej.
Zwrócono uwagę, że Komisja Rewizyjna Rady Gminy K. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r. negatywnie oceniła sprawozdanie z wykonania budżetu gminy za 2004 rok i wnioskowała do Rady Gminy o nieudzielanie absolutorium Wójtowi. W uchwale Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w G. pozytywnie zaopiniowała wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. o nieudzielenie absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2004 r. Następnie w dniu 29 kwietnia 2005 r. Rada Gminy K. odmówiła Wójtowi udzielenia absolutorium.
Wojewoda [...] podkreślając, iż Wójt Gminy K. w pełni świadomie wielokrotnie narusza przepisy prawa wskazał, że:
Mimo, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. poinformował Wójta, że wydał sprzeczną z prawem decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w K., Wójt Gminy K. jej nie uchylił, co więcej wydawał dalsze (m. in. decyzję [...] z dnia [...] września 2004 r.). Wójt Gminy K. nie tylko nie zawiesił postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru K. i innych, ale nadal prowadzi przedmiotowe postępowania i wydaje kolejne decyzje.
W dniu [...] marca 2005 r. Wójt Gminy K. wystąpił do Wojewody [...] o uzgodnienie kolejnego projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy [...] dla inwestycji polegającej na budowie obiektów na działce [...] w K., co zdaniem Wojewody świadczy o świadomym naruszaniu prawa.
Wojewoda [...] wezwał więc ponownie, pod rygorem art. 96 ustawy o samorządzie gminnym, Wójta Gminy K. Pana H. D. do natychmiastowego zaprzestania naruszeń prawa i podjęcia działań mających na celu uchylenie podjętych z naruszeniem prawa decyzji we własnym zakresie lub wystąpienie do organu II instancji o stwierdzenie ich nieważności oraz o niezwłoczne złożenie wniosku do Rady Gminy w sprawie podjęcia uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałego obszaru wsi K. i K. oraz innych obszarów, dla których opracowanie projektu planu jest obowiązkowe i wynika z obowiązującego Studium.
Wojewoda, powołując przepis art. 85, art. 86 i art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Wójta Gminy K. H. D. do bieżącego informowania o podejmowanych z naruszeniem prawa decyzjach z zakresu gospodarki przestrzennej, o których nie był informowany oraz do niezwłocznego doprowadzenia tych decyzji do stanu zgodnego z przepisami prawa.
W ostatnim, poprzedzającym złożenie wniosku o odwołanie Wójta Gminy K., wezwaniu do zaprzestania naruszeń prawa z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] wskazał, że wpływają do niego liczne skargi mieszkańców Gminy K. zarzucające Wójtowi naruszanie przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności wydawanie niezgodnych z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 41 turbin wiatrowych. Jednocześnie zauważył, iż prasa codzienna podaje wiele informacji w powyższej sprawie, które wskazują na zaniedbania i uchybienia Wójta Gminy K. w prowadzonych postępowaniach.
W dniu [...] lipca 2005 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zakazu lokalizacji siłowni wiatrowych na terenie Gminy K., a następnie uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w sposób zapewniający wykonanie pierwszej uchwały. Według Wojewody uchwały te wiążą Wójta Gminy K. i zabraniają mu wydawania dalszych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla turbin wiatrowych, w związku z czym wezwał Wójta do ich wykonania.
Wojewoda [...] uznając, że Wójt Gminy K., mimo wezwań z dnia [...] marca, [...] czerwca oraz [...] lipca 2005 r., w sposób ciągły narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody, wystąpił w dniu [...] lipca 2006 r. do Prezesa Rady Ministrów o jego odwołanie.
Ponadto w wystąpieniach do Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia i [...] października 2005 r. (k. 286 i 496 akt adm.) Wojewoda [...] wskazał, że:
Mimo podjęcia przez Radę Gminy K. w dniu [...] lipca 2005 r. uchwały nr [...] w sprawie zakazu lokalizacji siłowni wiatrowych na terenie Gminy, Wójt Gminy K. w dniu [...] lipca 2005 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę turbin wiatrowych czym, według Wojewody, dopuścił się kolejnego naruszenia prawa. Podano że mimo, iż decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (nr [...]) na budowę 2 turbin wiatrowych o mocy 500 kW wraz z przyłączeniem energetycznym i stancją trafo na terenie działek nr [...] i [...] położonych w J. nie stała się ostateczna, ponieważ odwołano się od niej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., to Wójt Gminy K. wprowadził w błąd Starostę P., który w dniu [...] lutego 2005 r. uznając, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (nr [...]). W dniu [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją nr [...] uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2004 r. Jak zauważył Wojewoda, inwestor sprowadził na budowę 2 kolumny z głowicami wiatraków, wobec czego Gmina K. może ponieść straty finansowe z tytułu ewentualnych odszkodowań.
Podano, że w dniu [...] czerwca 2005 r., na wniosek Wójta Gminy K., Rada Gminy podjęła osiem uchwał o przystąpieniu do opracowania ośmiu planów miejscowych dla części obszaru K. i [...], będącego zabytkiem. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tych uchwał. Mimo, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. wezwano Wójta Gminy K. do zaprzestania dalszych naruszeń prawa i niezwłocznego przekazania Radzie Gminy K. projektu uchwały o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego dla całego obszaru wsi K. i [...], to Wójt Gminy K. nie wykonał wezwania i po raz kolejny przekazał Radzie Gminy K. projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi K. i [...] i S., sektory A, B, C, D, E, F, G, H obręby ewidencyjne K., G., którą Rada Gminy K. uchwaliła w dniu [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w G. w piśmie z dnia [...] września 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uchylenie w trybie nadzoru przedmiotowej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2005 r. została stwierdzona jej nieważność.
Wójt Gminy K. wbrew decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] – oznaczył symbolami MN 01, MN 02, MN 03, MN 09 łącznie 12 działek, dla których Wojewoda [...] nie wyraził zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele zabudowy jednorodzinnej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2005 r. w tym przedmiocie.
Poinformowano, że Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w G. zmieniła swoją poprzednią uchwałę z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. o nieudzieleniu Wójtowi absolutorium z wykonania budżetu za 2004 r. Do chwili obecnej Rada Gminy nie rozpatrzyła wniosku o odwołanie Wójta Gminy K. w drodze referendum.
Zwrócono uwagę, że Wójt Gminy K. w dniu [...] lipca 2005 r. nie zgodził się na wydanie dokumentacji i przeprowadzenie kontroli w Urzędzie Gminy przez zespół kontrolny Wojewody [...], czym w opinii organu nadzoru po raz kolejny w sposób wyraźny i świadomy naruszył przepisy art. 85, art. 86, art. 87 i art. 88 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie Prezesa Rady Ministrów, przytoczone okoliczności potwierdzają w pełni dopuszczenie się przez Wójta Gminy K. – H. D. powtarzającego się naruszania ustaw, a zarazem podejmowane przez Wojewodę [...] działania (wezwania do zaprzestania naruszeń ustaw) nie odniosły skutku, co wyczerpuje dyspozycję art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i czyni zasadnym zastosowanie określonego w tym przepisie środka nadzoru.
W skardze do Sądu w imieniu Gminy jej Wójt H. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wnosząca skargę Gmina wskazała na naruszenie przez organ:
• art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że wójt dopuścił się powtarzającego się naruszenia prawa z uwagi na to, iż nie odniosły skutku wezwania go do zaprzestania tych naruszeń,
• art. 96 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 5 powołanej ustawy poprzez odwołanie wójta z dniem [...] maja 2006 r. oraz wyznaczenie z tym dniem osoby do pełnienia jego funkcji,
• naruszenie zasad postępowania mających wpływ na wynik sprawy, poprzez pozbawienie możliwości udziału Wójta w tym postępowaniu i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wnioski, zarzuty i materiał dowodowy przedstawiony przez Wojewodę [...].
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że funkcję Wójta Gminy K. H. D. pełni od początku roku 2002 r. i w związku z tym nie może być obciążany okolicznościami związanymi z powstaniem w K. w roku 1993 r. samowoli budowlanej i jej likwidacją.
Stosownie do art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane sprawy związane z samowolą budowlaną regulowane art. 48 - 51 należą do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Zatem wójt nie jest organem właściwym w sprawach samowoli budowlanej i tym samym nie może ponosić odpowiedzialności z tytułu realizacji zadań organów nadzoru budowlanego w tym zakresie.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących planu miejscowego dla K. podniesiono, że w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zachodzi żadna z przesłanek w tym przepisie określonych, która by skutkowała obowiązkiem przystąpienia do sporządzenia dla tego terenu planu miejscowego w 3 - miesięcznym terminie od ustanowienia tego obowiązku. Brak jest podstaw prawnych, aby taki obowiązek wywodzić ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., które nakazuje sporządzenie takiego planu wobec K. z uwagi na szczególny charakter tego obszaru.
Zwrócił uwagę, że opóźnienia związane z opracowaniem tego planu rozpoczęły się w związku z przedłużającą się procedurą wpisania K. do rejestru zabytków. Wskazano przy tym, że Wójt zwracał się pismami z dnia [...] marca 2004 r. i [...] października 2004 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie realizacji, wskazanej przez niego pismem z dnia [...] stycznia 2004 r., konieczności opracowania studium historyczno - ruralistycznego tej wsi. W dniu [...] listopada 2004 r. Wójt otrzymał wytyczne konserwatorskie do planu miejscowego dla K., które zostały podtrzymane pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Wpis do rejestru nastąpił dopiero w dniu [...] czerwca 2005 r. Ponadto zwrócono uwagę, że Wójt Gminy K. bezskutecznie zwracał się do Wojewody [...] pismami z dnia [...] listopada 2004 r., [...] stycznia 2005 r. oraz [...] stycznia 2005 r. o współfinansowanie tego przedsięwzięcia.
W dniu [...] kwietnia 2005 r. Wójt Gminy, w celu realizacji uchwały Rady Gminy w przedmiocie planu miejscowego dla terenu K., zlecił wykonanie opracowania ekofizjograficznego oraz wykonanie stosownych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do planu. Opracowanie zostało wykonane i przedstawione Radzie w dniu [...] czerwca 2005 r. Następnie po przedłożeniu projektów ośmiu uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia planów miejscowych dla K. oraz S., Rada Gminy podjęła w dniu [...] czerwca 2005 r. uchwały w tym zakresie.
Wójt pismem z dnia [...] lipca 2005 r. zwrócił się ponownie o współfinansowanie wykonania tego planu do Wojewody [...], który odmówił pomocy.
W dniu [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające niezgodność z prawem wszystkich podjętych w dniu [...] czerwca 2005 r. uchwał. Od tych rozstrzygnięć Rada Gminy K. wniosła skargi do WSA w G.
Następnie w dniu [...] sierpnia 2005 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi K., [...] i S., sektory A, B, C, D, E, F, G, H obręby geodezyjne K. i G. w gminie K. W stosunku do tego obszaru Studium przewidywało obowiązek opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na uwarunkowania dziedzictwa kulturowego. Uchwałą tą objęto również obszary położone poza obszarem objętym w Studium ochroną dziedzictwa kulturowego, ze względu na ich przestrzenne i funkcjonalne powiązanie z istniejącym zespołem zabudowy (S i K.), a granice obszaru wskazanego w uchwale zostały dostosowane do granic geodezyjnych obrębu K.
W dniu [...] września 2005 r. Zastępca Dyrektora Departamentu L. Przestrzennego Ministerstwa Infrastruktury odniósł się do pisma Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wnoszącej skargę, w piśmie tym potwierdzono prawidłowość wszystkich działań Wójta w zakresie interpretacji zapisów Studium w odniesieniu do obowiązku sporządzenia planu dla K. i wynikających stąd konsekwencji prawnych. W dniu [...] września 2005 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wobec zaistniałej sytuacji, Wójt Gminy w dniu [...] października 2006 r. zwrócił się do Wojewody [...] odnośnie wskazówek co do realizacji planu miejscowego dla obszaru K. wraz podaniem podstawy prawnej. W związku z wydanymi rozstrzygnięciami nadzorczymi powstały bowiem wątpliwości, gdyż w wezwaniach do zaprzestania naruszenia prawa z dnia [...] marca 2005 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. wezwano Wójta do zakończenia postępowania w sprawie opracowania planów miejscowych, wszczętych sześcioma uchwałami Rady Gminy z dnia [...] lutego 2003 r. obejmujących część terenu K. i [...] i doprowadzenie do niezwłocznego uchwalenia ich przez Radę Gminy oraz do złożenia do Rady wniosku o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałego obszaru K. i [...] zgodnie z ustaleniami Studium, zaś w wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2005 r. wzywano Wójta do zaprzestania naruszeń prawa poprzez przedłożenie Radzie Gminy projektu jednej uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu dla całej wsi K. i [...]. W związku z tym pismem nie otrzymał żadnej konkretnej odpowiedzi poza wezwaniem do "usunięcia naruszenia prawa" z dnia [...] listopada 2005r.
Wobec powyższego Wójt Gminy w dniu [...] października 2005 r. zwrócił się ponownie do Ministra Infrastruktury, który powtórnie potwierdził prawidłowość jego działań w zakresie opracowania planu miejscowego dla obszaru K. Odpowiedź w tym zakresie z dnia [...] października 2005 r. skierował do Wojewody [...] oraz do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na które nie otrzymał odpowiedzi. Tak więc, w ocenie skarżącej, nie ma żadnych unormowań prawnych, w tym obowiązku takiego nie wprowadzają zapisy Studium, nakładających ograniczenia co do możliwości sporządzenia kilku planów miejscowych dla poszczególnych części tego terenu. Stwierdzono, że przyczyny faktyczne skłaniają do sporządzenia poszczególnych planów miejscowych dla części planowanego obszaru w miarę możliwości finansowych i organizacyjnych Gminy K. Zwrócono uwagę, że Wojewoda w tej kwestii wykazywał niekonsekwentne stanowisko.
Wnosząca skargę Gmina stwierdziła, że powołanie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu na liczne skargi na działalność Wójta jest gołosłowne. Skarg tych nie przekazano do Gminy K. i brak jest informacji, że były one załatwiane przez Wojewodę [...].
Odnosząc się do zarzutów kierowanych wobec Wójta Gminy w związku z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy dla K. wyjaśniono, że w związku z tym, że teren K. nie stanowi obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy stosowanie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznano, że obowiązek stosowania powołanego wyżej przepisu nie wynika także z obowiązku sporządzenia planu nałożonego przez Studium. Nie zastosowano fakultatywnej regulacji z art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ nie było możliwe precyzyjne określenie terminu uchwalenia planu miejscowego, a na organie spoczywa obowiązek szybkiego działania wynikający z art. 12 i 35 kpa. Wnosząca skargę Gmina podkreśliła, że Wójt nie mógł zobowiązywać się do naruszania prawa poprzez niewydawanie decyzji administracyjnych, ponieważ miał obowiązek prawny ich wydawania.
Również za bezprawne i naganne uznano próby wymuszania na organie gminy działań mających na celu wyelimowanie z obrotu prawnego prawidłowych i legalnych decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.
Wnosząca skargę Gmina zakwestionowała rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] położonej w K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. W tej sprawie Wójt zwracał się do Prokuratury Okręgowej w G. na podstawie art. 42 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.), lecz pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówiono mu przystąpienia do udziału w tej sprawie.
Zwrócono uwagę, że Wójt Gminy od momentu obowiązywania ostatecznej decyzji o wpisie K. do rejestru zabytków przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy każdorazowo występuje do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji.
Skarżąca Gmina stwierdziła, że naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w podjętej przez Radę Gminy uchwale w przedmiocie uchwalenia planów miejscowych dla wsi S., S. oraz W., [...] nie mogą obciążać Wójta Gminy, ponieważ rada gminy pozostaje organem gminy całkowicie niezależnym od wójta gminy, co oznacza, że nie ma on wpływu na działania i zaniechania rady. Uchybienia te zostały niezwłocznie skorygowane przez Radę Gminy.
Za bezzasadne uznano zarzuty dotyczące umowy zawartej przez Gminę K. w sprawie opracowania Studium, ponieważ jej zawarcie miało miejsce przed objęciem funkcji wójta przez H. D.
Wójt Gminy K. w świetle obowiązującego prawa mógł wydawać decyzje o warunkach zabudowy dla siedlisk rolniczych na terenie gminy K. Wydawane przez Wójta decyzje o warunkach zabudowy nie mogły i nie miały żadnego wpływu ani na sposób wykorzystywania przedmiotowych gruntów, ani też na ewentualny podział geodezyjny na działki rekreacyjne. Decyzja o warunkach zabudowy na siedlisko rolnicze nie upoważnia do wydania pozwolenia na budowę dla jakiekolwiek innej inwestycji. Jednocześnie wskazano, że decyzje w tym przedmiocie nie są wydawane na podstawie Studium lecz w oparciu o zasady określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadna z zamierzonych inwestycji, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy nie była planowana na terenach podlegających szczególnej ochronie przyrody. Zwrócono uwagę, że projekty decyzji dla inwestycji polegających na budowie siedliska rolniczego na działkach nr [...] i [...] w B. zostały przygotowane na wniosek inwestorów zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Projekty decyzji zostały przedstawione Wojewodzie, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. stwierdził, że przedstawione warunki zabudowy są zgodne z prawem.
Podano, że w czasie wykonywania funkcji wójta przez H. D. Gmina K. sporządziła i uchwaliła około 20 planów miejscowych, w tym plany dla całych miejscowości. Jednocześnie w tym czasie podjęła 45 uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy K. Wobec takiego wyniku, mimo braku dostatecznych środków finansowych na szybką ich realizację, brak jest podstaw do zarzutu uchybienia obowiązkowi sporządzenia planów miejscowych.
Zanegowano zarzuty wobec Wójta dotyczące wycinki drzew na cmentarzu w K., powołując się na ustalenia Prokuratora Rejonowego w P. Również nie znajduje potwierdzenia zarzut zaniedbania kwestii rewaloryzacji tego cmentarza, ponieważ od 2003 r. trwały prace przygotowawcze i wykonawcze sfinalizowane opracowaniem kompletnego projektu rewaloryzacji tego cmentarza.
Wyjaśniono, że zarówno Wojewoda [...] jak i Rada Gminy K. nie miały podstaw prawnych do żądania od Wójta tej Gminy zachowań polegających nie tylko na odmowie wydania przedmiotowych decyzji, ale też niewszczynania postępowań w zakresie wniosków inwestorów o wydanie warunków zabudowy na budowę turbin wiatrowych na terenie Gminy. W Studium zawarty jest wynik analizy przeprowadzonej wcześniej na zlecenie Wójta, w sprawie lokalizacji tego typu inwestycji ze wskazaniem jej lokalizacji. Brak było podstaw w tych sprawach do zawieszania postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po wydaniu przez Radę uchwały z dnia [...] lipca 2005 r. zakazującej lokalizacji siłowni wiatrowych na terenie Gminy, Wójt wydał decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały.
Rada Gminy K. w dniu [...] kwietnia 2006 r. udzieliła Wójtowi absolutorium. Natomiast opinie Rady i Komisji Rewizyjnej powoływane przez Wojewodę [...] nie mają związku z podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego i dotyczą kwestii budżetowych.
Wyjaśniono, że Wójt Gminy uniemożliwił wysłanym przez Wojewodę osobom przeprowadzenia kontroli w Gminie, ponieważ osoby te nie legitymowały się konkretnymi upoważnieniami do przeprowadzenia wskazanych czynności na podstawie powołanych w upoważnieniu przepisów prawa. Osoby te próbowały zarekwirować liczne dokumenty znajdujące się w Urzędzie Gminy.
Podsumowując skargę stwierdzono, że wszystkie zarzuty Wojewody kierowane wobec Wójta Gminy K. mają charakter pomówień, ponieważ nie zostały oparte na sprecyzowanej podstawie prawnej w kontekście konkretnego jego zachowania. Działania Wojewody miały na celu bezprawne ingerowanie w samodzielność Gminy i jej Wójta.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej do jej wniesienia. Wyjaśniono, że H. D. złożył skargę w imieniu Gminy K. nie będąc do tego uprawnionym w świetle art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono, że skoro Wójt Gminy K. został odwołany rozstrzygnięciem nadzorczym z dniem [...] maja 2006 r., to czynności przez niego podejmowane po tej dacie nie mogą wywołać żadnych skutków prawnych. Organ wniósł również alternatywnie o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji do jej wniesienia.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez Prezesa Rady Ministrów o odwołaniu wójta, może wnieść stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Nie oznacza to jednak, że wójt, który został odwołany nie może wnieść skargi gminy na rozstrzygniecie nadzorcze. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta, odwołany wójt jest uprawniony do wniesienia skargi w imieniu gminy, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to jednak zawsze skarga gminy na rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące gminy, a nie skarga wójta jako osoby fizycznej. Takie rozwiązanie prawne zapewnia w wystarczającym stopniu ochronę sądową gminy, w tym także wójta gminy jako jej organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 281/05).
W przedmiotowej sprawie skarga została złożona w imieniu Gminy K. przez H. D. – bez wątpienia osobę pełniącą funkcję wójta. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie organu wykonawczego gminy, tj. wójta gminy, z dnia [...] maja 2006 r. wydane na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2006 r. Wobec tego skarga jest dopuszczalna.
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanych wyżej kryteriów skład rozpoznający sprawę ze skargi Gminy K. stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Uzasadniony okazał się zarzut skargi co do braku podstaw do wyznaczenia przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym osoby pełniącej funkcję wójta z dniem odwołania dotychczasowego wójta. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do czasu uprawomocnienia się, rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest jeszcze prawnie wiążące, a zatem nie podlega wykonaniu. Treść wskazanego wyżej przepisu oznacza, że wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Do czasu więc uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru, nie jest ono jeszcze prawnie wiążące.
Zatem przed upływem terminu określonego w powołanym art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest wykonalne. Dopiero rozpoznanie przez Sąd skargi wniesionej na rozstrzygnięcie nadzorcze lub bezskuteczny upływ terminu do jej wniesienia czynią przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze skutecznym.
W ocenie Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu, Prezes Rady Ministrów wykazał, iż Wójt Gminy K., pełniący tę funkcję od stycznia 2002 r. naruszył obowiązujące prawo przez:
• opracowanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które Rada Gminy K. przyjęła uchwałą z dnia [...] października 2002 r. Nr [...]. Studium to zostało uznane za sprzeczne z prawem przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w G. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] (k. 656 akt adm.) oddalił skargę Gminy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze uznając je za zgodne z prawem. Sąd podzielając argumentacje Wojewody [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że Studium naruszyło art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
• wadliwe wypowiedzenie w dniu [...] września 2002 r. umowy w sprawie opracowania Studium, w związku z którym pozwana Gmina K. na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] (k. 638-648 akt adm.), utrzymanego orzeczeniem Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...] grudnia 2005 r. (k. 546 akt adm.) została zobowiązana na podstawie art. 24 kodeksu cywilnego do złożenia stosownej treści oświadczenia oraz zapłaty na podstawie art. 644 kodeksu cywilnego na rzecz powodów reszty wynagrodzenia wynikającego z umowy o opracowanie, tj. [...] zł z ustawowymi odsetkami od dnia 1 lipca 2003 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania opracowane przez nowego wykonawcę uznano za niezgodne z prawem (por. wyrok OZ NSA w G. z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...]).
• wydanie w dniu [...] czerwca 2004 r. decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w K. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G. z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...], stwierdzono nieważność powyższej decyzji na podstawie art. 157 § 1 i 2, 156 § 1 pkt 7, art. 158 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
• wydanie w dniu [...] sierpnia 2004 r. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji: "Dwie turbiny wiatrowe o mocy 500 kW wraz z przyłączem elektroenergetycznym i stacją trafo SN" – na terenie działek nr [...] i [...] położonych w J. Oceny tej decyzji z punktu widzenia legalności dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym w dniu [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...], którą na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 50, 53 ust. 1, 59, 60 i 64 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylono decyzję Wójta i przekazano do ponownego rozpatrzenia (k. 425 akt adm.). Treść uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] wskazuje, że nie ma podstaw do twierdzenia, że Wójt Gminy K. nadał decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. klauzulę ostateczności (k. 636 akt adm.).
• przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi W. w gminie K. (k. 574 akt adm.), przyjętej przez Radę Gminy w dniu [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stwierdził jej nieważność (k. 574 akt adm.), ponieważ w planie nie uwzględniono decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] , niewyrażającej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele zabudowy jednorodzinnej wobec 12 działek objętych tym planem.
Mając na uwadze stwierdzone wyżej przypadki naruszenia ustaw przez Wójta Gminy K., Prezes Rady Ministrów, do którego Wojewoda [...] skierował w dniu [...] lipca 2005 r. wniosek o odwołanie wójta na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winien ocenić, czy wskazywane przez wnioskodawcę naruszenia przepisów Konstytucji lub ustaw, miały charakter powtarzający się. Przy czym powołany przepis wymaga wykazania, że wezwanie wójta do zaprzestania naruszeń nie odniosło skutku. Co oznacza, że odwołać wójta można gdy ten dopuszcza się powtarzającego naruszenia ustaw także po wezwaniach do ich zaprzestania. Z wykazanych przez organ naruszeń ustaw przez Wójta, tylko jedno (ostatnio wymienione) miało miejsce po wezwaniach skierowanych do niego przez Wojewodę w dniu [...] marca, [...] czerwca, [...] lipca 2005 r.
Zatem wykazanie jednorazowego naruszenia ustaw lub Konstytucji, po wezwaniach Wojewody do zaprzestania naruszeń, nie wystarcza do zastosowania określonych w art. 96 ust. 2 ustawy samorządowej sankcji prawnych. Mimo, że ustawa samorządowa nie precyzuje liczby repetycji to jednak, w przypadku gdy ma być odwołany organ wykonawczy gminy, powinno to mieć miejsce kilkakrotnie (por. Uchwałę TK z dnia 5 października 1994 r. sygn. akt W. 1/94 - OTK 1994/II poz.47).
Tak więc, zdaniem Sądu nie zostały spełnione określone w art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesłanki do odwołania Wójta Gminy K.
Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). W związku z tym organy nadzorujące gminę, a więc wojewoda oraz Prezes Rady Ministrów (art. 86), sprawując ten nadzór związane są zasadą legalizmu. Zgodnie z tą zasadą, organy te - w szczególności chodzi o wojewodę, który wystąpił z wnioskiem o odwołanie wójta - nie są uprawnione do wyrażania samodzielnych ocen w sprawie wydawanych przez Wójta decyzji administracyjnych, czy też prowadzonych przez niego postępowań administracyjnych z punktu widzenia zgodności z prawem.
Jeśli decyzja administracyjna nie została wycofana z obrotu prawnego, w trybie przewidzianym w obowiązującym prawie, to jest ona wiążąca. Wzruszyć decyzję ostateczną można w przypadku zaistnienia ściśle określonych przesłanek w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda [...] mając na uwadze wadliwość wydawanych przez Wójta decyzji, czy też prowadzonych postępowań administracyjnych mógł zwracać się do organów sprawujących nadzór instancyjny w tych sprawach z informacją o dostrzeżonych rażących naruszeniach prawa przy wydawaniu przez Wójta decyzji administracyjnych.
Wojewoda mógł także zwrócić się w trybie działu IV kpa, tj. art. 182 i następne, do Prokuratora, który 1/ ma prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (182) 2/ ma prawo udziału w każdym stadium postępowania (183) 3/ ma prawo sprzeciwu od decyzji (184).
Jednocześnie należy zwrócić uwagę organom nadzoru, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje przez sam fakt złożenia wniosku w sprawie przez stronę postępowania i od tego momentu toczy się postępowanie na zasadach określonych w przepisach proceduralnych. Wobec tego zarzut wszczynania i prowadzenia postępowań administracyjnych przez Wójta w sprawach wydawania warunków zabudowy, jest chybiony.
Za bezzasadny również Sąd uznał zarzut wysuwany wobec Wójta w związku z przedstawieniem Radzie projektu ośmiu uchwał o przystąpieniu do opracowania ośmiu planów miejscowych dla części obszaru K. i [...], których nieważność stwierdził Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2005 r. oraz projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi K. i [...] i [...], sektory A - H obręby ewidencyjne K., G., którą Rada Gminy K. uchwaliła w dniu [...] sierpnia 2006 r., a Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2005 r. stwierdził jej nieważność.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że Wojewoda kierował do Wójta jednoczesne wezwanie do realizacji zarówno uchwał Rady Gminy K. Nr [...] z [...] lutego 2003 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujących część terenu K. oraz część terenu K., jak i do natychmiastowego złożenia do Rady Gminy K. wniosku o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałego obszaru K. i K., zgodnie z przepisami uchwały nr [...] z dnia [...] października 2003 r. uchwalającej Studium. Należy zwrócić uwagę, że uchwały z dnia [...] lutego 2003 r. Rada Gminy uchwaliła na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 139 ze zm.) po przyjęciu przez Radę Studium z dnia [...] października 2002 r., którego nieważność stwierdził Wojewoda. Wobec tego, wskazane uchwały z [...] lutego 2003 r. jako ściśle związane ze Studium z dnia [...] października 2002 r. straciły moc wraz z nim, ponieważ w świetle art. 67 ust. 3 powołanej wyżej ustawy brak było możliwości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji braku studium. Tak więc, skoro sam wzywający do zaprzestania naruszeń prawa wojewoda wprowadza organ wykonawczy gminy w błąd, to nie można wysuwać zarzutu dopuszczenia się ze strony tego organu powtarzającego się naruszenia prawa (ustaw), jeżeli to naruszenie może być wywołane niewłaściwą interpretacją prawa przez organ nadzoru.
Jednocześnie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku K. powstał po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ obowiązek sporządzenia tego planu nie wynika z przesłanek określonych w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy.
Zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy strona skarżąca jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Z akt sądowych sprawy nie wynika zaś, aby poniosła ona koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji skutkuje nieuwzględnieniem przez Sąd wniosku o zasądzenie kosztów.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.